中国产业 城镇化与县域经济融合发展的战略思考与建议

九三学社云南省委员会

一、中国县域经济评述

自古至今，县域始终是中国政治经济体系和社会系统中最基础的层次和最基本的单元。县域是目前我国城市和农村的结合点，是城乡联动的关节点，也是全面建设小康社会的基本载体。县域经济不仅是县域经济的重要构成部分，而且也是国民经济最基本的运行单元，是国家政策最主要最直接的操作平台。中国作为一个大国，在经济发展过程中，必须处理好一个重大关系：一方面，没有高技术、大都市和大企业的发展，就不可能有国际竞争力；另一方面，没有充满活力的县域经济和非公中小企业，就不可能解决好大多数人口的就业和收入问题。因此，县域经济是名副其实的“国本经济”和“民生经济”。县域，也是我国劳动力资源的重要供应地，既是生产大场所，也是消费大群体。

 中国经济空间格局在历经了近30年地方政府主导型经济模式的发展后，市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐，中国开始从行政区经济真正迈向区域经济发展阶段。“重城轻乡”的非均衡经济发展观念被重新审视，推出“工业反哺农业，城市支持农村”发展思路，经济发展的重点和客观经济政策逐渐从以城市经济向县域经济的方向转变。

    通过多年的发展，覆盖中国国土面积90%以上、人口规模占中国近70%以上的县域经济，创造的GDP已占全国60%以上，创造的地方财政收入已占全国1/4强，涌现了一批成功的发展模式，诸如广东模式（出口加工贸易型）、江浙模式（非公经济市场需求型）、山东模式（沿边开放型）。并总结出推动县域经济发展的许多类型：主导产业型、区位优势型、资源推动型、特色经济型、民营经济型、外向开放等类型。在推动全国县域经济中的农业产业化、工业化和城镇化中取得了长足的进步和突出的成就。

    但对于量大面广，特别是中国欠发达的中西部地区的县域经济，比如云南这样的山区、边疆、少数民族、贫困地区：2010年，129个县级行政区地方性财政总收入687.56亿元，而财政支出高达1822亿元，财政赤字高达1100多亿元，平均每个县赤字8.8亿元，是全国平均每县赤字1亿元的8倍多。云南129个县区中，90%以上收支不能平衡，靠吃财政转移支付维持运行。此外，从GDP的三次产业结构情况看，欠发达的西部地区第一产业产值比重过大，云南省绝大比重县域的第一产业比重高达30%以上，比中国平均水平10%左右高出3倍。传统的工业和农业仍然是欠发达地区县域经济发展的重要支撑力量。中国区域中县域经济发展极不平衡，欠发达地区的县域由于地处山区、边疆、民族地区，交通不便，财政赤字太大，县域调控能力相对很弱，处于维持生存型，发展能力弱。农民增收极端困难，并且由于相对远离市场经济辐射，收入明显低于城镇，市场层级水平较低，处于非良性发展的境地。这些地区的县域农业产业处于初级阶段，农产品的增值部分在城里完成，农民未直接受益，工业化、城镇化推进过程的诸多盲目性，大部分县级地方政府单纯把发展工业理解为上项目、建工厂、建开发区；把城镇化理解为建广场、建楼房，形成资源浪费、环境污染、低水平重复建设，有限财力的低效率投入极大损害“三农”利益。

     面对中国县域经济特别是不发达地区县域经济的发展问题，究竟应该走什么样的发展道路才能实现跨越发展？传统的资源带动性、工业推动型、区位优势型等发展方式能否沿用于不发达县域经济的发展？欠发达地区县域经济发展的产业战略切入点在哪里？城镇化道路怎么走？富民兴县的战略是什么？如何做到既保护好环境又保持经济快速健康发展？如何实现特色鲜明的可持续发展？产业、城镇化融合发展的战略问题等一系列问日正式成为省市乃至国家的战略性难题。

二、中国县域经济发展的环境分析与判断

1、战略机遇与发展方向

一是县域经济呈现出自身快速发展和区域融合发展的趋势。中国县域经济通过多年的发展，实力有明显的提高，特别是东中部地区县域经济已经逐步由全面综合发展向县域特色发展转变，由竞争为主体的经济向分工合作的联盟经济转变，由以工业化为导向的二产业优先发展向一、二、三产业融合发展转变。由城镇本地单一人口为主向与大中城市开放型流动人口融合转变，局部的发达县域开始走创新、品牌化发展道路，已经涌现出一批品牌产品、品牌企业、品牌产业和品牌乡镇，逐步建立起吸引力、集聚能力、发展动力，甚至区域带动能力，在全国经济发展以内需拉动的格局下，国家将“三农”问题作为解决整个经济发展的战略重点，而“三农”问题解决的关键是县域经济的发展战略，给县域经济得发展带来机遇。

 二是城镇化进入高速发展的黄金阶段。根据不同国家和地区人口城镇化轨迹研究表明：人均GDP达到3856—11905美元的中上收入国家，城镇化率将快速步入70%以上行列。中国人均GDP已超过4000美元，已进入城镇化快速发展的时期。城镇化特别是县域经济城镇化的推进，对于引发“消费需求、培育高消费群体、刺激投资需求、扩大民间投资、推进经济服务化、实现安居乐业市民梦、培育创业者和新型农民，最终实现产业结构转型升级带来巨大的发展空间和战略机遇。同时，由于大中城市资源环境人口聚集的压力，加之交通基础设施建设加速和家庭交通工具的完善，大城市中心区人口有向郊区扩散的趋势。激活县域经济提高郊区乃至县域城镇吸引力，加速农民进城的同时，吸引城市人口和企业城镇扩散的可能性和机遇必然存在，给城镇化发展同样带来机遇。

 三是宏观经济战略转型也给县域经济产业实现跨越发展带来可能和机遇。所谓经济，就是围绕各类人员社会需求提供产品和服务的行为。人的需求为吃、穿、住、行、游等，产生了农业-吃，工业-用品，文化产业-娱乐，房地产业-住宅等稳定的物质需求。随着收入水平的提高，物质需求向健康需求转型（保健产业、绿色产业等），低层次需求向高层次需求转变（品牌认识、认可、接受与热忠）。中国人均GDP已经突破了4000美元，已进入世界公认的爆发性旅游消费增长阶段，而且随着人们基本生存的解决，开始向生活质量型、精神消费型、健康型、环境生态型、时尚消费型、享乐型转变，必然迎来生态产业、绿色产业、健康产业、文化娱乐产业、旅游休闲产业、中高端房地产大发展时期的到来。这些都给县域经济的特色产业、绿色产业、城镇化、旅游业、休闲业等发展带来重大的战略机遇。

2、逆势与挑战

一是交通及基础设施落后，加之远离市场，外部人进不来，里边的人和商品出不去，导致特色产业的规模发展不起来，效益较差，县域发展的产业支撑做不起来；

二是县域财政大部分支出靠转移支付，刚性的支出使县域自我调节发展的能力极弱，城镇化改造不靠外力很难进行高层次的改造和建设；

三是由于县域经济区域发展的严重不平衡，政策一刀切导致已完成原始积累的县域快速奔小康走上良性发展轨道，而未完成原始积累的县域仍然靠国家转移支付维持生存，在没有活力的发展道路上慢慢爬行，拖着国家的后退，差距越来越大。所谓“工业化、农业现代化、城镇化”的发展思路只是理想而不现实。

综上所述，中国县域经济，特别是欠发达地区的贫困县域的发展不从战略的高度、大反差的思路来破题、解题，很难步入良性发展的轨道。

三、中国贫困县域经济良性发展的战略及建议

中国县域经济发展的基本成功经验表明：县域城镇化、工业化、农业产业现代化，非公经济发展和扩权强县的体制创新等是促进县域经济发展的重要切入点。如前所述，对于边疆、民族、山区、贫困县域经济的发展由于自身的发展基础、周围环境条件、远离市场经济的现实，使其尽管多年的快速发展，但横向对比差距太大，诸如，2010年，云南省红河州屏边县、红河县的地方财政收入分别为5423万元和4266万元，而地方财政支出分别为5.68亿元和9.04亿元，是十倍以上。云南文山州西畴县地方财政收入为6086万元，地方财政支出也高达7.8亿元；云南怒江州福贡县地方财政收入分别为2658万元和2630万元，而地方财政支出分别为5.8亿元和5.2亿元，赤字差距近二十倍。这类县域自身根本没有自我发展能力，必须寻求特别的发展道路，必须赋予特殊的政策环境和外力支持才能真正实现跨越发展。

（一） 总体思路

围绕贫困县域经济的发展，我们认为应该实行：大差异化的发展战略、大范围的资源整合、大幅度的政策支持、大区域的分工协作、大特色的规划建设、大力度的开放与创新。通过差异化的思想、特色品牌的打造、联盟与协作的带动、特殊政策的推动、使县域经济的发展被激活，并使其步入超长规的跨越发展道路

1、差异化战略。打破传统，重点突出绿色产业（健康产业、绿色企业、倡导绿色消费）、生态产业（生态绿县、生态美县、生态富县、生态强县）、特色产业（高原特色农业、特色牧业、特色林业、特色工业等）。

2、特色规划。打破传统的项目招商，转变为规划招商、美景招商、资源优势招商，突出特色城镇、特色文化、特色旅游、特色饮食、特色民俗，使县县有美画，乡乡有文化、镇镇有传奇、村村有内涵、处处有庄园、家家是花园。城在景中、景在城中，园区中含景、景区中有加工业，田间地头有庄园、特色庄园引休闲。

3、联盟与协作。打破传统县域发展“小而全”，倡导大区域的分工与协作，走“竞争中合作，合作中竞争”的发展道路。准确把握每个县域在市（州）、区域乃至全省中的战略定位，力求走专、精、特、新的发展道路。突出人才协作、产业协作、产品协作、企业协作的合作共赢发展道路

4、资源整合。打破传统各自为阵、发展趋同、资源浪费，突出自然资源整合、文化资源整合、产业整合、产品整合，促进产业走规模化、特色化、现代化、品牌化的强竞争发展道路。

5、开放与创新。打破传统的县域城镇主要是吸引农民进城观念，用开放的理念，更重要的是使县域特色小镇、文化小镇、生态小镇、旅游小镇作为大、中、小城市人口扩散的生活、休闲目的地。让县域城镇能够吸引人、引进人、稳住人、留住人，从而真正实现引人、引智、引资、引项、引企和构建县域特色产业体系的伟大战略目标。

6、重点扶持政策。打破传统的对所有县域政策一刀切的体制，构建针对性强的差别化政策体系。云南县域经济每年财政赤字近1000多亿元，这种输血式的刚性支出给国家造成较大负担，不把县域自身的发展激活，并形成造血机制，贫困县域与发达区县域的差距越拉越大，很难实现跨越发展。必须实行差别化的人口户籍政策，差别化的土地开发政策，差别化的县域城镇化建设规划政策，差别化的产业发展政策，才能加速其迅速成长。

（二）政策建议

第一，将中国地方财政收支赤字查额达三倍以上的贫困县域的脱贫攻坚纳入国家战略。给予建设用地指标、企业发展税收优惠、产业的发展特殊政策，加速大中城市人口和农村人口向县域聚集，激活市场，形成人流、项目流、企业流、资金流向县域转移的良性格局。

第二，强化县域城镇与旅游业的融合发展。对于边疆、民族、贫困、山区县域旅游业实行较大尺度的减政放权，激活旅游开发，让县域美起来，老百姓富起来，市场活起来。生态环境按照“保护中开发、开发中利用、利用中保护”的模式，把美丽河山、特色小镇、健康环境、民族文化展示给中外游客。让县县变成旅游新兴目的地和大中城市居民休闲、度假、养生、养老、自驾游的圣地。

第三，转变调控方式，促进房地产业与县域城镇化融合发展。彻底改变政府在城镇化推进过程中的土地财政调控方式，应转变为房地产产品的税收调控，降低旅游业、产业、城镇化景区与房地产开发的门槛。将商业地产与保障性住房分开，形成产品后，在销售税收上进行调控，强化土地资源的供给与市场需求上的调控，在避免资源浪费、无序开发、过度开发下，放开搞活县域房地产业。

综上所述，中国贫困县域经济的振兴战略，方向在特色、重点在绿色、关键在活力、突破在政策、内涵在文化、支撑在科技、目标在品牌、发展在创新。这样，可以较大幅度地减少地方财政的赤字，构建贫困县域自我发展的造血能力，减轻国家整体发展的负担，创造中国贫困县域繁荣发展的新局面。