推进丘区县域城镇化突破发展的几点思考

九三学社四川省委员会

城镇化是现代化建设的一个必经过程，是现代文明的一个重要标志。当前，我国已进入工业化和城镇化的加速期，在加快推进新型城镇化的进程中，中心城市固然重要，但作为连接点的县域是实现城镇化的最终载体，且发挥着主导性作用。一直以来，四川高度重视县域经济的发展，2012年，四川省委经济工作会议提出：“四川发展要着力构建多点多极支撑，在提升首位城市的同时，着力次级突破、夯实底部基础，全方位激发四川跨越发展的活力与动能。”同时还明确提出要着力构建“一核、四群、五带”的城镇化空间格局，在强化成都都市圈发展极核和壮大四大城市群的同时，着力培育五条城镇经济发展带，建立起大中小城市和小城镇协调发展的省域城镇体系，而这一省域城镇体系的实现，取决于县域城镇化的支撑。

在推进县域城镇化的过程中，位于平原和山区之间的丘陵地区（以下简称丘区）是重点，也是难点。四川丘区县是人口大县和农业大县，全省丘区共68个县（市、区），幅员面积约占全省的20%，在这20%的土地上居住着5227余万的人口，约占全省总人口的60%，人口密度达到572人/ km2，超出全省平均水平（178人/ km2）约221%。由于人口多，人均耕地少，自然资源相对匮乏，在改革开放30多年建设中长期被忽略，基础设施和工业基础薄弱，大多丘区属于经济社会发展相对落后地区。为了解决温饱问题，提高生活水平，农民只有扩大开荒面积，增加劳动力，提高农业产量，丘区的产业基本是以农作物栽种为主、经济作物为辅、渔牧副业为补充的传统农业，“三农”问题突出成为了制约丘区经济持续快速发展的一大制约因素。但与此同时，丘区连接平原和山区，在对接平原、带动山区发展方面具备特殊的载体优势，不仅长期以来丘区都是我省粮经作物以及畜禽产品的主产区，丘区农业对于保障我省粮食安全，促进四川发展还发挥着至关重要的作用。大力推进丘区县域城镇化，既有利于山区城镇化的快速推进，也有利于形成城乡组团式、整体式发展的良好局面，对于促进我省区域均衡发展，提升全省整体经济实力，建设全面小康具有特别重要的意义。

一、丘区县域城镇化的进展与成效

九三学社四川省委多次组织相关专家赴安岳、乐至、射洪等具有典型丘区发展特色的县，就丘区县域城镇化问题开展调研。通过调研我们发现，近年来，全省上下紧紧围绕“四化互动”，不断转变观念，创新机制，以人的城镇化为核心，以统筹协调为方法，以绿色发展为关键，以产业发展为支撑，协调推进丘区县域城镇化，并取得了初步成效。

（一）城镇化水平不断提高。以射洪县为例，城镇化率由2005年的35.5%提高到2012年的42.5%，提高了7.0个百分点。                                                                                                                                 

（二）城镇体系逐步完善。结合“一核、四群、五带”城镇化空间格局的构建，丘区县以产业发展和城乡资源要素流动为纽带，着力构建“县城—特色镇—新农村综合体”三级联动的城镇发展梯次，逐步形成了城乡联动发展的立体化城镇发展体系，总体上初步呈现要素聚集、合作共赢的良好态势。

（三）一二三产业逐步协调，加快了县域城镇化发展。2012年射洪县全年完成地区生产总值226.5亿元，其中，三次产业比重由2010年的17.6:61.3:21.1，调整为2012年的17.8:62.0:20.2。二三产业的发展促进了人口、资金、用地等资源要素向城镇的集聚，加快了城镇发展进程。农业产业化发展解放大量农村劳动力，带来了城镇外来人口比例上升，仅2012年，射洪县新增城镇就业人员达到6720人。

（四）城镇综合承载能力不断增强。开展了城乡交通运输一体化试点，城镇公共服务设施和基础设施建设逐步得到完善，城镇人居环境显著改善，射洪县仅2010年单位生产总值能耗降低20%，森林覆盖率达到40.81%。

（五）城乡差距逐渐缩小。农民收入持续增长，射洪县农民人均纯收入由2010年的5920元增至2012年8162元，增长37.87%。城乡收入差距不断缩小，城乡一体化发展呈现良好态势。

二、推进丘区城镇化面临的困难和问题

（一）城乡产业发展不足，城镇化发展缺乏有力支撑

丘区县域城乡产业结构总体层次普遍较低，农业产业比重大，大多属于农业大县和工业弱县。一方面，工业以传统的小规模工业为主，缺乏上规模、上档次的工业企业，严重制约了三次产业的联动发展和县域经济发展；另一方面，受区位环境和基础条件的制约，丘区招商引资困难，难以吸引高端产业和知名企业的进入，工业企业竞争力弱，工业经济增长后劲乏力。

（二）产业结构不合理，本地产业难以得到扶植。当前丘区县域普遍存在产业结构不合理，农业比重较高且缺乏现代农业的生产技术和组织形式。县域政府普遍以来招商引资等方式促进本地城镇化，造成本地产业难以得到扶植。一方面造成国土、水电、矿产等资源的贱价出让和潜在的税收损失；另一方面形成了环境与生态方面的风险，同时还面临着同质化建设而丧失本地特色的隐患。丘区县域城镇化如何形成内生性增长的萌芽，是当前工作的困难所在。

（三）城镇区域辐射能力弱。由于自然地理条件的制约，和平原地区相比，丘区县域城镇化发展相对落后，城镇基础设施和公共服务体系建设薄弱，大多数县城规模偏小，县城的辐射力较为有限，交通不便利，交易成本高，城镇之间联系比较松散，城镇的特色和功能分区不明显，镇区规模难以扩大，中心城镇难以形成，产业集聚能力弱，农村劳动力的就近转移能力不足。

（四）改革开放程度不高。丘区县域特别是内陆地区的丘区县域经济社会发展相对滞后，人才特别是高端人才较为匮乏，改革开放意识相对落后，制度创新的动力释放程度较低，创造优势的能力不高。创新制度, 加强对外开放和区域合作仍需加强和完善。

（五）城镇化体制和机制性障碍还未完全消除

一是城镇规划工作需要进一步加强。区域城镇协调发展规划有待完善，部分县城控制性详细规划覆盖率较低，跟不上城镇建设发展的需要。城镇规划与乡村统筹规划缺乏具体的操作性规定。

二是加快户籍制度改革。城乡分割的户籍管理制度人为造成了城乡分割，使农村人口向城市迁徙受到限制。虽然今年逐步放宽的人口流动政策为农民跨区域转移创造了条件，但是农村剩余劳动力“离土不离乡”的现象仍然十分普遍，尤其是在小城镇兴起的乡镇企业中。进入城镇后的农民工仍然受到现有户籍管理制度的阻碍，无法市民化。

三是探索土地制度改革。现有农村土地制度已经成为推动城镇化的瓶颈性问题，同时也造成农村人与土地的大量矛盾。在城镇化进程中的城乡土地之间转换和优化配置问题，在很多方面形成了阻碍城镇化进程的因素，农用地流转制度不健全，农村土地利用效率低下，限制了人口、土地、资金等城镇化要素和资源的有效配置。

三、推进丘区县域城镇化建设的几点建议

（一）积极争取丘区县域城镇化的国家特殊政策支持 

一是大力支持成渝经济区、统筹城乡发展综合配套试验区建设。四川丘区多位于成渝经济区的腹心地带，成渝经济区统筹城乡发展示范区建设进程直接关系着丘区是否能够快速崛起。建议将成渝经济区四川部分及四川省省级试点市纳入全国统筹城乡综合配套改革试验区，享受成都、重庆国家统筹城乡综合配套改革试验区相关政策，支持在重点领域和关键环节的改革上先试先行。

二是加快农村转移人口市民化的顶层设计。应加快建立居住证制度，为进城农民工市民化打开通道，使农民工市民化可实现、可预期。在制度安排上，应按照权利与义务对等的原则，赋予农民工享受各项基本公共服务的权利。健全公共财政体系，合理界定不同层级政府的公共支出责任，建立与常住人口规模挂钩的教育、医疗等公共资源配置和财政转移支付制度，形成“钱随人走”、“钱随事走”的机制。优化土地利用结构，挖掘存量建设用地空间，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩、与吸纳外来人口定居规模挂钩的政策，保证农村转移人口市民化过程中基础设施、公共服务设施和保障性住房建设的用地需求。

三是省级政府应进一步增强对丘区县域城镇化的政策、项目和财政扶持。尽管通过近几年的不懈努力，丘区县域城镇化取得了一定的成效，但其动力机制主要是自身的推力而非外部的拉力，在整个大的区域当中获得上级的政策关注与财力扶持的力度仍然不足。受区位环境和基础条件的制约，一些大的项目、资金难以落户丘区县域，由于缺乏产业支撑，自然难以实现原始资本积累。在发展资金上的内外制约下，快速发展的难度增大，为了破除“越穷越难发展，越不发展越穷”的马太效应，建议国家和省在产业规划、重大项目布局和布点上重点向丘区县域倾斜，同时在项目引进、资金投入、土地指标等方面加大扶持力度。

（二）进一步健全和完善现代城镇体系

优化城镇体系结构，构建符合地方实际的城镇群，提高城镇区域辐射力和带动力，是加快丘区县域城镇化进程的必然选择。丘区县通常人口众多且分散，大多数县城规模偏小、城镇区域辐射能力弱、改革开放程度不高，传统的单点单极，以人口和要素向中心城市聚集，由中心城市辐射周边区域的城镇化模式对于丘区县是不合适的，因此丘区县应采用适度规模、多极多点、点极结合的紧凑型城镇化战略，实行大中小城市和小城镇、新型农村社区并举协调、全方位发展的方针，统筹城乡发展规划和布局，优化城镇体系结构。

建议按照整体发展、城乡统筹的发展理念，突破传统观念束缚，把区域性中心城市、县域中心城市作为以城带乡的主导力量，加快构建“区域中心城市—县域中心城市—重点场镇—新型农村社区”的四级城镇化网络格局，进一步完善城乡联动发展机制，加强开放合作，促进功能互补，逐步形成布局合理、功能健全的多层次城镇空间结构体系，从而促进丘区县域融入城市群建设之中，带动整个丘区的城乡经济发展。

（三）把促进农民工就地市民化作为提高丘区县域城镇化水平的关键

城镇化质量的提升既要有市民的身份又要有市民的待遇，对于当前城乡失衡的现实，不能继续寄希望于县域向城市“输出”市民，而要在县域内对农业人口就地市民化。

一是注重县域文化符号化。利用县域本土独特的文化资源，如民间风俗、人文景观、传统技艺等，形成差别化特色优势，作为县域符号保护和推广，打造县域名片，创造县域品牌，不仅能够增强县域外部的知名度，也能加深居民内部的认同感，还能避免千篇一律的同质化建设和现代市场经济对传统文化造成的破坏和泯灭，走出一条新的城镇化道路。

二是注重本土产业根植化。扶植本土产业，培养本土雇主，降低外来企业对于政策优惠投机风险，增强本地企业继续发展壮大的信心。对内外企业一视同仁，实施公平的市场竞争原则，优胜劣汰，盘活本地经济，保证存量做优；积极支持本地企业扩大经营规模，开发新型先进产品，提升扶植力度，以消除歧视性待遇差别，增进地方创新，鼓励增量做大。通过本土产业的根植，吸引外出人口的回流，提升本地人口的待遇，改变他人输血的历史，形成自行造血的机制，迈向内生性增长的轨道，再造一个新的产业城市。

三是注重传统农业现代化。不仅要引进先进的生产技术，也要采用先进的组织形式，更要武装先进的经营理念。加大投资力度，大力发展立体农业、高效农业、规模农业，迅速推动农业生产方式、运输条件、销售渠道的升级和改善，提升农业收入。也应注意到，就农业谈农业无法解决农业问题的困境，应结合当地的风土人情及城市居民的乡村情结，灵活开展观光农业、CSA（社区支持农业）等新型农业模式，充分利用农闲期间的空置劳动力，提高居民收入并加速第三产业的崛起。

四是流转土地效率化。科学制定规划，合理利用资源，既要切实保护耕地，也要有效处置撂荒土地。在保障农民自身合法利益的前提下，对已不作为单纯农业生产所需的撂荒土地进行有效的开发利用，建立城乡合作养老新模式，为城市人口提供特别的人性化乡村体验，提供绿色安全的农业产品。一方面利用这种独特服务改变农业人口的收入结构；另一方面增进县域与城市之间的良性互动，实现县域与城市的双赢。

（四）发挥财政性资金与政策性银行资金的杠杆撬动作用，引导其他资金共同支持城镇化建设

当前，推进城镇化的资金来源主要靠政府财政和政策性投入，但政府的资源毕竟有限，目前推进城镇化的成本约20万元/人，如果仅靠政府投入来缓解城镇化的资金压力是远远不够的。要突破城镇化的资金瓶颈，应以有限的政府财政性资金和政策性银行资金为基础，发挥其杠杆撬动作用，整合外部资源，借力发力，以小搏大，实现资源的优化配置和有效利用。

建议按照建立政府主导、社会参与、市场运作的城镇化投融资体制的要求，探索民间社会资金引入与政府财政投入相结合的互补型制度构建。制定出台相关政策措施，鼓励和引导民间和社会资金参与城镇化建设，把民间资金作为政府财政资金的补足，在充分发挥政府性资金导向作用和政府融资平台的放大作用的基础上，引导社会资本投入城镇化建设。积极引导金融机构和民间资金参与土地综合整治、一般场镇改造、农业产业化融资、农户生产经营融资等，逐步建立政府、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道的城镇化建设投资体系。