主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
统筹城乡人口发展 提升区域竞争力
九三学社广西区委员会
人口问题是影响经济社会发展的关键因素，人口竞争力是决定区域发展的核心变量。将人口发展置于城乡经济社会一体化发展大局之中，充分发挥城市聚集和关联城乡人口与促进民族融合的优势，优化城乡资源配置、协调城乡三次产业发展，打破城乡分治的体制机制，促使人口数量、结构、布局、素质、流动在城乡之间、民族之间形成一个相互促进、互为动力、均衡发展的关系，是广西全面推进“西部经济强区、民族文化强区、社会和谐稳定模范区、生态文明示范区、民族团结进步模范区”的根本之径，对广西实现“力争与全国同步全面建成小康社会”的战略目标至关重要。
广西地处祖国南疆，是一个多民族聚居的边疆省区、革命老区、大石山区与人口大区。这里山青水秀、生态优美、气候宜人、区位优越、地貌独特、民俗瑰丽，交通便捷，以仅占全国2.47%的国土，养育着占全国3.85%的人口，是全国人口聚居最稠密的民族自治区。（见表1）广西现有总人口5240万，少数民族人口为1991万人，占全区总人口38%，农村人口占56.4%。新世纪以来，广西经济呈现又好又快的发展势头，城乡社会进入快速发展时期。在全区经济社会赶超发展的同时，广西人口状况发生了很大变化，人口总量增速放缓，人口发展出现了新的特征。
由于历史、地理、文化和经济等多种因素的影响，广西人口分布一直呈现自东南向西北由密到疏的空间分布特征。按人口密度排序，广西各市的人口密度从“桂南东→桂中→桂北→桂西南→桂西北”呈由密至疏的梯次变化。广西农村贫困人口地域特征明显，大多聚居在大石山区、高寒山区、边境地区、库区、少数民族地区和革命老区。这些人口呈“大分散、小集中”的自然村屯聚居状态，主要分布在28个国定贫困县的2446个贫困村和21个区定贫困县的903个贫困村以及50个面上非贫困县（市、区）的711个贫困村。
随着工业化、城镇化、市场化的快速推进，广西进入了人口流动迁移最为活跃的时期，城乡人口区间流动明显加速，其数量呈超量增长化、构成呈多元化的特点。现在全区离开户口登记地的流动人口超过一千万，还有300多万流入广西的外来人口。也就是说，有占广西常住人口总数十分之三左右的人口在县与县、市与市、自治区与外省之间迁移流动，使城乡社会结构呈液态化趋势。人口流动以东南迁移、跨省流出为主，流出人口以青壮年为主，跨国人流物流极为活跃，每天出境到越南的“跨国上班族”竟达3000多人。农村常住人口比重持续减少，并呈绝对净流出状态，→城人口净流动已成为影响城乡人口布局最积极、最活跃、最失衡的因素，也成为优化城乡人口布局的重点调控领域。
农村人口受教育程度明显低于城市，农村人力资本流失日趋严重。全区第六次人口普查登记的常住人口中，文盲人口（15岁及以上不识字的人）为124.90万人，90%以上居住在农村，特别是大石山区、少数民族聚居区、贫困村屯。同时，农村人口文化素质越高越具有迁移性，高中以上文化程度的劳力基本流向了城市。农村留守儿童、留守老人规模逐年扩大，形成了一支“6199”部队，引发农村社会从老龄化、女性化、少儿化“三化”并存格局向老龄化、少儿化两极分化的格局转变。据不完全统计，2012年全区65岁及以上老年人口比重乡村为15%，城市为8%，乡村高于城市7个，其中空巢率高达30%；留守儿童人数达181.02万人，占在校生比例的21％，且农村留守儿童都不同程度地存在着生活失助、安全失保、学业失教、亲情失护的“四失”问题。老龄化、空巢化、留守化不仅对农村社会基本公共服务提出了更高要求，而且对统筹城乡发展提出了新的思考。
由于城乡口受教育程度、产业发展环境与自我谋生方式的差异，城乡人口职业结构特征明显。从城乡常住人口来看，“农村农业，城镇工商业”的职业结构特征显著。从城镇固定职业者与农村进城务工人员来看，城镇（包括高学历的农村生源毕业生）涵盖城市的各行各业，从业比例依市场需求而灵活调整，但农村进城务工人员主要聚集在汗水密集型的建筑、家政、餐饮、理发、物业、车间工人等行业，农民工特征明显。由于职业的城乡结构特征，城乡人口的收入与社会保障差距差距呈扩大态势。据统计，城乡人均收入差绝对值2005年为6422元、2010年为12531元、2012年为16553元；农村新型养老保险刚刚试点，且基础养老金只有55元，不及城镇灵活就业人员的最低月养老金的十五分之一。城乡人口收入差距与社会保障差距的扩大必然导致消费差距的扩大。这三大差距，说明“三农问题”仍是广西城乡发展的难题，增加农民收入必然是统筹城乡人口发展的一大任务。
2003年10月以来，广西坚定不移地实施统筹城乡、“四位一体”科学发展的总体战略，大胆推出四大结合，探索新型城镇化形势下广西城乡人口统筹发展的新路子。
根据国家对流动人口的服务管理要求，广西坚持做好顶层设计，确定“一盘棋”机制建设思路：以全员人口库建设和国家PADIS系统为依托，以强基础、补短板、破难点为抓手，进一步加强区内基础工作，切实提升网络化协作水平，完善区域协作点对点制度，落实层级监管和双向服务管理责任，形成“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”新机制。强化统筹部门职能，整合公安、计生、民政、工商等职能部门资源，部门之间协作治理、各负其责、服务互补、合作共羸的工作机制初步建立，形成人口计生、公安、综治、工商、民政、卫生、财政、建设、劳动保障、税务等部门共同做好流动人口同城化服务管理的新格局。增设了流动人口服务管理机构和职责，流动人口集聚地区区域协作机制基本建立，基本公共服务均等化模式初步建立，免费技术服务覆盖了全区市县乡，流动人口合法权益得到较好维护。据统计，2012年全区流动人口计划生育综合服务管理绩效指标全部达85％以上，流动人口建档率在94%以上，流动人口婚育证明查验率在88%左右，免费服务率在93%左右，基本实现流动人口与常住户籍人口同要求、同管理、同服务。
提升贫困人口自我发展能力，是统筹城乡人口发展的要义。由于历史和自然等原因，广西一直是全国贫困高发生率地区，贫困人口量多面广程度深。按照国家最新公布的2300元扶贫标准，广西现有贫困人口1012万人，占农村户籍总人口的23.9%。这些人口主要集中在大石山区、边远山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区和水库移民地区，年龄偏大、文化水平较低。为了让贫困地区人口尽快脱贫致富，历届各级党委、政府从缩小城乡区域发展差距、实现共同富裕的高度，长期把扶贫开发作为重中之重的战略任务，从群众最关心、最紧迫、最直接、最现实的切身利益入手，着力与城乡人口统筹发展相结合，走出了一条富有广西特色的扶贫开发与人口统筹发展的道路。2000年以来，广西共整合资金上100亿元，采取大会战的方式在大石山区连续实施边境地区基础设施大会战、东巴凤革命老区基础设施建设大会战、大石山区五县基础设施建设大会战三大会战，受益群众600万人，较好地提升了这些地区的投资环境和自我发展能力。进入新一轮扶贫开发新阶段以来，广西以连片贫困地区和贫困村为主战场，以增加贫困人口收入、尽快脱贫致富为首任，坚持政府主导、统筹开发，大力实施项目、产业、教育、金融、科技、文化、就业、社会保障、生态及社会等“十为一体”的扶贫攻坚工程，形成了对贫困地区人口扶贫与扶智、人才支持与项目支持相结合的长效机制，增强了贫困地区农村人口自我积累、自我造血能力，逐步缩小城乡、区域人口发展差距。
开展统筹城乡综合配套改革试点，是缩小城乡之间差距、构建新型城乡关系、实现城乡人口共同发展的根本途径。2010年，广西根据区内各市、县（市、区）经济社会发展的不同水平，选择确定市、玉林为第一批试点地区，桂林市、柳州市、百色市、钦州市为第二批试点市，建立起了多类型、多层面、梯度推进的试点工作体系，为全区推进统筹城乡发展取得经验，提供示范。2011年初，广西在2005年实行城乡统一的户口登记管理制度基础上，又出台了《广西壮族自治区人民政府关于2011年深化经济体制改革工作的意见》，再次调整户口迁移政策，进一步放宽中小城市和城镇户籍限制，优先准予专业技术人才和有突出贡献人员落户，着重解决符合入户条件的，已在城镇务工经商的本自治区籍农村居民，及其新生代转为城镇居民落户问题，以及解决城中村等其他户籍历史遗留问题；在全区范围内实行流动人口居住证制度，推动城乡人口一体化建设进程。各试点市地城乡统筹综合改革中，按照因地制宜、整体推进、重点突破、注重实效的原则，重生态、凸民俗，实施特色名镇名村发展工程，探索出了“外立面改造＋基础设施建设＋产业发展＋村民自治＋长效机制”的建设模式。百色华润希望小镇、桂林恭城的红岩新村模式、桂林阳朔的“百里新村工程”与“百里漓江工程”等一批城乡统筹的亮点相继涌现。
统筹城乡人口协调发展、全面发展是实现城乡一体化的基础。城乡人口统筹发展，与富民强桂息息相关，直接决定广西跨越式发展的成败。当前和今后相当长一段时期是广西实现转型发展、赶超发展、跨越发展的关键时期，全区应清醒地正视人口多底子薄的基本区情、人口问题叠加的压力与统筹发展面临的挑战，按照大人口、大统筹、大民生的发展思路，因地制宜地选择合适的路径，提升区域人口竞争力。
1. 正视制度融合差距，加强政策统筹
统筹城乡人口发展，表面看是人口各个要素之间的关系问题，实际上深层次的问题是制度安排。为此，要按照“政策统筹、制度融合”的思路，围绕未来5-10年广西统筹城乡人口发展的重点任务，尽快研究制定扶持、激励统筹城乡人口统筹发展的配套政策，充实和完善统筹解决人口问题的各项制度，建立推进统筹城乡改革的政策支持体系。进一步深入推进城乡一体的户籍管理制度，剥离捆绑在户口背后的就业、就学、医疗保险、社会保障、住房保障等福利红利，出台城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制、城乡统一的就业和社会保障制度、农村土地自由流转制度、公共财政城乡合理分配制度等方面的配套政策文件，建立城乡一体的基本公共服务体系，搭建推动主体功能区形成的人口迁移制度平台和政策框架，把城乡人口统筹发展落在实处。同时，根据全区各市各县区经济发展水平、发展模式的差异，鼓励各地根据自身特点，出台与本地实际相结合的有关政策办法，形成科学合理、层次清晰的政策框架体系，采取有效措施及时总结经验，将一些成功的做法逐步制度化，在不断完善制度的基础上探索建立更加符合统筹解决人口问题的新机制，全面提升统筹城乡人口发展工作水平。
2.正视人均经济差距，加强产业与就业统筹
产业发展与就业统筹是增加人均收入、激活农村人力资源的重要途径。由于历史、地理、边防等多种特殊原因，广西人口总量偏大，人均资源占有率低于全国平均水平，人均经济发展水平长期滞后于全国平均水平，人口数量、素质、结构、分布等诸多问题正在成为广西赶超发展、跨越发展的最大制约。未来10年广西大发展的黄金期，多重机遇汇集、多区域合作的气势已经形成，广西在西部特别面向东盟的特殊战略地位将更加凸显，要求人口发展必须考虑城乡因素的变化，统筹城乡要素的融合，促进城乡产业对接、四化同步，带动人力资本的开发和利用。具体来说，按照主体功能区划，因地制宜、分类实施，在南北钦防及经济开发区、工业园区等重点工业化城镇化区域，大力发展产业镇、专业村，将城乡人口统筹发展与产业开发结合起来；在农业主产区，大力发展“接二连三”的现代农业，加快农业园区化、产业化、规模化进程；在生态功能区，加强就业统筹，加快生态转移步伐与教育转移力度，促进农村劳动力有序转移就业，增加农村人口收入。
3. 正视环境差距，加强基础设施统筹
基础设施，是促进城乡人口协调发展的必要前提。按照科学、合理及适度超前的原则，制定城乡基础设施建设一体化规划及相关实施方案，指导各市、县的基础设施建设，把试点地区华侨农（林）场、农垦、国有林场基础设施建设逐步纳入地方规划。加强农村交通基础设施建设，加快完善城乡路网联通建设，着力延伸并增加城镇公交线路，实现城乡互通互达；着力抓好县（市、区）和区域中心镇的公路网建设，重点加快农村“村村通”公路建设和县乡道路的升级改造，形成中心城区辐射各县（市、区）、乡镇、村、屯的五级路网结构，增强路网密度和通行能力。加快城乡水利建设，建立城乡一体的水资源管理体系，切实抓好农村饮水安全工程设施建设。深化实施“美丽广西.清洁乡村”活动，创造良好的农村人居环境。建立健全城乡教科文卫对口扶持机制，推进城市优质公共服务设施向农村延伸。加强县乡村三级公共文化服务网络建设与四级基本公共体育设施体系建设，推进城乡公共文体资源共享。继续扩大广播电视覆盖，健全完善有线、无线相结合的农村广播电视公共服务体系。加强城乡生态旅游设施建设，建设农村旅游功能区，发展一些生态产业，使农村真正成为城市的“后花园”、菜篮子与碳汇市场。
4.正视财政支持差距，促进发展项目统筹
牢固树立以人为本、优先投资于人的理念，加大作用于人的科技、教育、卫生、计划生育、就业、社会保障和社会服务等相关领域的投入力度，确保财政支出优先支持人的发展，确保“人口和计划生育事业财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度”。加大财政对“三农”的支持，探索建立农业投入补贴机制，促进贫困人口收入稳定增长。改革财政投入方式，建立政府直接投资、资本金补助投入、投资补贴和贷款贴息等相结合的多种人口发展投资机制，进一步提高财政资金使用效益。统筹城乡人口发展，依靠一批实实在在的项目实施推进落实。抓住多重机遇，根据国家、自治区人口发展目标与人口发展政策，选择一批覆盖城乡人口、关系城乡发展全局的重点工程、重大项目，争取国家和自治区在资金和政策上更多的支持和帮助，使广大城乡居民从统筹城乡改革中得到真正发展，提升区域人口自我发展能力。
