关于湖南省统筹城乡发展
推进城乡一体化的调研报告

九三学社湖南省委员会

统筹城乡发展，是党中央作出的重大战略部署，是科学发展观的重要内容，也是我省转变经济发展方式，实现可持续发展和富民强省的必由之路。 

湖南是一个农业大省。正确处理城乡关系，始终是关系我省工业化进程，关系经济社会协调发展、可持续发展的重要问题。经过改革开放30多年来的发展，我省已由工业化初级阶段进入中级阶段，城市化水平也有了很大的提高。全省大中城市包括县城面貌日新月异，功能不断完善，承载力、辐射力不断增强，全省城镇人口快速增长，城镇化率达到43.2%。特别是国家长株潭“两型社会”综合改革试验区的确立，为以长株潭为核心的城市群发展注入了强大动力，其龙头带动作用进一步增强。从全省来说，尽管还有部分地方工业化、城镇化水平较低，但总体上已具备统筹城乡发展的初步基础，已经进入以工哺农、以城带乡的新阶段。加大统筹城乡力度，不仅符合我省实际，而且必将大大促进工业和城市的发展，为实现新型工业化注入新的活力。 

一、我省城乡差别大的状况仍未得到根本改变

在肯定成绩的同时，我们也清醒地看到：城乡二元格局的形成，由来已久，成因复杂，既是长期以来城乡二元体制造成的，也是市场配置资源在一定时期（工业化初中期）的必然结果。解决这一问题绝非一日之功。从这次调研情况看，我省城乡差别大主要体现在以下几个方面：

1、城乡产业效益差别大。衡量国家或地区城乡一体化水平的一个基本指标是城乡产业比较效益。发达国家已基本实现城乡产业比较效益的趋于一致。我国由于人口多、耕地少，农业比较效益长期落后于二、三产业。2012年，我省农业占国民经济比重为18.2%，但农业从业人口（扣除省外务工人数）占全部从业人口比重为35.7 %，农业人均效益仅为二、三产业人均效益（按产业增加值除产业从业人口计算）的34.3%和55.6%。 

2、城乡居民收入、生活水平差别大。2012年，我省城乡居民人均收入绝对差额达11174元，城镇居民收入是农村居民的3.87倍，比2008年扩大了0.05倍。城乡居民人均生活消费支出绝对差额达7507元，城镇居民生活消费支出是农村居民的2.9倍。从恩格尔系数来看，2012年，城乡居民恩格尔系数分别为39.6和49.9，差距也十分明显。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，低于30%为最富裕。由此可见，从人均来看，我省农民生活还处于刚从温饱进入小康的行列，而城镇居民已开始从小康迈入了富裕阶段。

3、城乡投入差距大。从公共财政支出来看，2012年，我省财政支出中农林水事务支出为326.6亿元，仅占财政总支出18.2%；从信贷投入来看，涉农贷款为751.7亿元，仅占全部新增贷款的29.8%；从社会固定资产来看，城乡固定资产投资分别为7880和398亿元，城镇是农村的20倍。投入不足，导致农村基础设施薄弱，与城镇差距明显。全省还有17.8%的行政村未通水泥（沥青）路，已建公路缺乏养护资金。农村自来水普及率为17%，比城镇低66.3个百分点。农村电力和电信基础设施与城镇相比也有明显差距，农村环卫、文体娱乐等基础设施更是基本空白。

4、城乡公共服务水平差距明显。一是城乡社会保障水平差距明显。2012年，城镇基本养老保险覆盖率为88%，而农村养老保险覆盖率为38%；城镇基本医疗保险覆盖率为95%，比农村新型合作医疗保险覆盖率高3.8个百分点，且保障水平大大高于农村；农村的低保标准只有城镇的35%。另外，城镇还有失业保险、工伤保险等险种，而农村则没有。二是城乡教育水平差距明显。虽然近几年来我省农村教育事业有较大的发展。但由于历史欠帐较多，加上资金、人才向城市集中，城乡差距仍然明显。三是城乡卫生医疗水平差距明显。与城镇相比，农村医疗卫生条件仍然较差。主要是乡村医疗技术人员大量流向城镇的趋势难以根本扭转，农村居民治病难问题仍较突出，较大些的病症都要到县城以上医疗机构求诊。四是城乡其它公共管理及服务差距明显。如建设、规划、环卫等公共服务在农村相对缺失。

二、统筹我省城乡发展还存在一些亟待解决的制约因素

从调查了解的实际情况看，主要有以下几个方面：

1、思想认识有待进一步提高。近几年来，各级领导通过贯彻落实科学发展观，贯彻落实中央关于农业农村工作的方针政策，对农业农村工作的重视程度有了很大提高。但还有一些干部没有从战略的高度认识统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要性、必要性以及它的科学内涵。一些同志把解决农村问题与工业、城市的发展对立起来，把推进工业化片面理解为单纯发展工业、建设城市，主张政府仍然要引导资源向城市集中。一些地方简单地认为统筹城乡发展、推进城乡一体化就是农村城市化、农民市民化，因而认为推进城乡一体化不具备条件，过于超前。一些地方由于财力所限，“等靠要”思想严重，一味依赖上级政府的扶持和帮助，因而缺乏统筹城乡的主动性、创造性。

2、农村建设规划有待进一步加强。目前，我省的规划主要覆盖大中城市和县城，乡镇和农村规划严重滞后于发展要求。已有的乡镇规划，大多局限于建设用地，缺乏与产业发展、基础设施建设规划的衔接配套，缺乏城乡通盘考虑。一些地方的乡镇规划，是上世纪九十年代编制的，规划理念不科学，早已不符合现在的实际。各地的村庄规划大多局限于新农村建设试点村庄。同时，农村地区普遍存在规划管理和执行不严的问题，导致农村产业布局不合理、农民居住分散、基础设施建设不配套。

3、体制机制有待进一步完善。改革开放30多年来，虽然我们采取了很多措施打破城乡二元结构，但城乡之间的体制机制障碍依然严重制约着城乡统筹发展。

户籍制度方面：近年来，随着户籍改革的深入，城乡居民的不公平待遇得到一定程度改观，但城乡分割局面并没有实质性进展，农民工进城定居、就业仍存在许多不公平的障碍。一些城市限制农民进入的工种和行业，农民就业要办理名目繁多的证件和交纳数目不菲的费用，农民工工资水平、最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保障。由于二元的户籍制度没有根本突破，建立于城乡身份差别基础上的就业、医疗卫生、教育、社会保障等公共服务政策也很难做到公平合理。

土地制度方面：目前农村土地产权制度明显滞后，法律规定和现实情况相差较大，村集体、农民没有获得完整的土地产权和住房等重要财产的产权。产权主体虚位，权利内容不明确，权属界线不清晰，土地流转的范围、程序、利益分配等不完善，难于具体操作。这极大地束缚了农村土地资源的有效配置，限制了农业规模经营和效益的提高。同时，也导致了农村、农民难以享受到土地非农化、商业化带来的应有收益。在征收征用农民土地时，农民的权益容易受到损害，补偿不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生。

金融制度方面：国有银行商业化改革以后，逐步退出农村市场，农村金融服务相对被削弱。农村地区大量信贷资金流入城市。农村金融服务网点少，供给不充分，服务方式不灵活，农民和农村中小企业贷款难，农村金融服务远远不能适应农村经济发展需要。

4、小城镇承载功能有待进一步强化。近些年来，我省城镇化水平虽然得到较大提高，但仍低于全国平均水平3.4个百分点，在中部地区居第3，比湖北、山西省低 2.8个百分点。我省小城镇数量虽较多，但规模普遍偏小，县以下建制镇平均人口规模0.86万人，比全国县以下建制镇平均人口规模0.97万人低11%。小城镇产业承载能力、辐射带动能力、容纳农村人口转移就业能力普遍较差。主导产业不明确，企业主要集中在劳动密集型和小型的加工工业，传统的低层次和行业的比重过大。城镇功能不完善 ，基础设施不配套，环境卫生条件恶劣，工业“三废”得不到处理，生活垃圾和废物不能及时清运和排放，文化娱乐体育活动场所少。尽管小城镇的暂住人口占有一定的比重，但人们长期居住的愿望并不迫切。目前，各级政府对中心城市发展高度重视，但对小城镇普遍重视不够。

5、县域经济实力有待进一步增强。县域经济发展是一个地方城乡融合的试金石，也是统筹城乡经济发展的重要基石。目前我省县域经济总体上发展水平不高，许多县市财力薄弱，支付能力差，缺乏统筹城乡发展的能力。特别是民族地区、边远山区的县市，靠上级财政转移支付才能维持运转，这是统筹全省乡城乡发展、推进城乡一体化必须要正视的问题。

三、关于“十二五”时期统筹城乡发展、推进城乡一体化政策措施的建议

1、完善政策支持体系。一是要完善财政政策。调整国民收入分配结构和公共财政制度，切实把“三农”作为投入重点，把“三农”作为新增投资安排的优先领域，加快形成有利于加强“三农”的国民收入分配格局，各级财政对农业投入增长幅度要高于经常性收入增长幅度，严格落实耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业的政策，严格执行新增建设用地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定，逐步把农村公益事业发展和公共设施建设纳入各级财政支持范围，不断缩小城乡公共服务差距。建议将新增基础设施建设和社会事业发展资金60%以上用于农村。加大支农资金整合力度，对重大农业基础设施建设、农业产业化和新农村建设连片推进等重点项目，配套建立支农项目整合投入机制。建议建立省级涉农项目资金整合协调联席会议制度，扩大支农资金整合项目县实施范围，鼓励县级政府捆绑使用支农资金，逐步建立支农资金统筹安排使用制度，积极探索将各类用于三农的财政资金一并归入专项资金帐户进行管理，集中用于重点项目建设。二是要完善金融政策。制定刚性指标，加大金融机构支农考核力度，强化金融支农责任。深化金融体制改革，创新金融产品和服务，支持建立村镇银行和农村资金互助社，鼓励发展农村小额贷款公司，建立健全农村担保体系，规范农村评估、咨询等中介服务。实行农村小额贷款定向补贴政策，建立支农贷款风险补偿机制，引导更多信贷资金和社会投向农村。完善农业保险体系，增加险种，扩大承保面，并建立财政支持农业保险的长效机制。三是要完善投资政策。进一步放开农业和县域城镇化建设投资领域，综合运用财政、税收、金融等经济杠杆，鼓励社会资本以独资、合作、联营、参股、特许经营等多种方式，参与经营性基础设施和项目建设，参与土地规模经营开发。积极借鉴成都等地经验，加强各级政府农业投资融资平台建设，吸引、吸收社会资金参与农村开发建设。建议组建省农业投资公司、农业担保公司和农业发展基金。深入开展“万企联村、共同发展”活动，把活动纳入全省“三农”工作的统一部署和安排，创建一批省级示范项目、示范点，以点带面，全面提升活动的质量和水平。四是要完善户籍政策。最大限度地降低农村劳动力进城落户的门槛，鼓励和支持有条件的农民向城镇梯次转移居住。对大中城市和县城，可按“合法固定居所”和“稳定收入来源”原则逐步降低落户门槛；对农民就近落户小城镇，可全面放开。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许转户农民在3年内暂时保留宅基地使用权和承包经营权，并积极探索用宅基地换保障房等措施，对退出农村宅基地使用权、承包经营权和林权给予补偿。同时，加快推进与统一户籍制度相关的配套改革，赋予进城农民工与城镇居民相等的就业、子女入学、培训、住房、社会保障等国民待遇。

2、激发农村土地活力。土地是农村经济社会发展最重要的资源，也是农村市场化改革最关键的要素。实现土地资源的市场化配置，必将为农村发展注入强大的合力。建议我省借鉴成都市经验，按照“确权是基础、流转是核心、配套是保障、农民增收致富是目的”的工作思路，在坚持和巩固农村基本经营制度、保护农民利益的基础上，以“还权赋能”为核心，稳步开展农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，提倡农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行年度用地指标的弹性管理。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，在全国探索健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制，推进土地要素市场化。

3、加快推进县域城镇化和农村社区化建设。小城镇连接城乡，是城镇体系和经济社会发展的重要组成部分。特别是随着工业化、城镇化步伐的加快，小城镇在聚集农村二三产业、转移农村富余劳动力、带动农村经济社会发展等方面的作用将越来越突出，成为城乡统筹、以城带乡、以工促农重要的结合点。要从城镇区位、资源特点、功能定位和自然历史条件出发，集中力量建成一批特色突出、各具优势、设施良好的中小城镇群，构筑以县城为龙头、中心镇为重点的新型城镇体系。大力提升县域规划、建设、管理水平，把县域建设成规划科学、规模适度、设施配套、经济发展、环境优美、各具特色的中小城市。积极引导农村二、三产业向县域和中心城镇集中，提升产业素质，使城镇发展成为农副产品加工基地、农副产品集散中心、信息技术服务中心、文化交流中心。建议中央进一步扩大小城镇建设基金规模，引导、扶持各地健全小城镇基础设施和社会事业，完善小城镇功能。选择部分中心镇，有计划、有步骤地建设一批大型农产品交易市场。在引导农民向城镇转移的同时，要因地制宜推进农村社区化，引导农民集中居住。对城中村，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，引导农民向市民转变；以县城和区域中心镇为重点，按照城市社区的标准建设城镇新型社区，解决征地农民和进城务工农民居住问题，推动农民向城镇居民转变；在农村地区，按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则，因地制宜建设农民新居，对符合条件的，可借鉴成都做法，按照区域规划在广大农村整体推进田、水、路、林、村综合整治，统一划分农用地和农村建设用地，在建设用地上对农民住房实行统规统建，使农村土地资源得到更好的利用。

4、创新乡村社会治理。一是深化乡镇机构改革。要适应统筹城乡发展的需要，理顺县与乡镇之间的职能关系，从职能设计上确保政府履职不交叉、不缺位。按照权责一致的原则，合理划分各级事权，理顺条块以及行政层级之间的关系，减少交叉扯皮。将县级部门管理重心下移，积极探索通过将部分县级行政管理职能、经济社会管理权限、行政执法职能向乡镇延伸等有效方式，促进管理服务向农村延伸，使乡镇的角色和职责真正转变到社会管理和公共服务上来。探索将乡镇政府的工作部门变成县级政府相关职能部门的派出机构，真正建立城乡一体的管理体制。二是完善村民自治。坚持民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，积极探索构建党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制，使“对上负责”与“对下负责”有机结合，充分发挥群众的积极性、主动性和创造性，引导群众规范有序地参与村务的决策和管理，解决利益矛盾和纠纷，促进农村和谐。三是大力发展农民合作组织。培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体在内的服务性、公益性、互助性社会组织,承接现由政府单独承担的一些社会管理和公共服务职能，使政府与社会都能各负其责，实现农民自我组织、自我管理、自我教育、自我服务，逐步建立农村社会化服务体系，促进农村基层社会的繁荣稳定。

5、建立协调的工作机制。一是要统一认识。各级领导要按照科学发展观的要求，深刻认识统筹城乡发展的科学内涵、本质要求，深刻认识统筹城乡、推进城乡一体化发展的长期性、艰巨性、时代性、紧迫性，真正树立全面的统筹观，把城乡经济社会发展作为一盘棋、一个整体来加以考虑；树立正确的政绩观，正确处理好任期有限性和统筹工作长期性矛盾，正确处理好显性政绩和隐性政绩的关系；树立进取的改革观，破除“避重就轻、求稳怕乱”的思想，敢于打破旧体制，勇于在某些关键领域取得突破。二是要加强组织领导。建立党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制。各级各部门要牢固树立大局观念，加强协同配合，形成推进统筹城乡发展的强大合力。三是要建立和完善乡镇规划机构。把搞好农村规划作为统筹城乡的先行措施来抓，从机构设置、人员配备、经费保障等方面，进一步强化乡镇的规划职能。四是要理顺政绩考核机制。把推进城乡一体化作为考核各级干部实绩的重要内容，建立科学的考核评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，加强督促考核，确保城乡统筹顺利推进。