加快推进新型城镇化进程

九三学社山东省委员会

积极稳妥地推进城镇化建设进程，进一步提高城镇化水平，是我国新时期加快转变发展方式的根本途径，对于今后一个时期培育新的经济增长点，有效地扩大内需具有十分重要的战略意义。党中央、国务院一直十分重视城镇化建设，党的“十八大”报告明确提出并阐述了坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路的论断，新型城镇化必将成为我国经济发展的新引擎、主攻点，已经被看作是“实现经济发展方式转变的重点”之一，并被认为是“全面建成小康社会的载体”之一。进一步明确城镇化发展思路，走一条新型的城镇化发展道路，加快推进我国新型城镇化进程，具有十分重大的意义。

一、正确理解新型城镇化的科学内涵和战略意义

所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。正如李克强总理所示，新型城镇化是以人为核心的城镇化，亦即以人口城镇化为核心，实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转换。

与传统概念比较，新型城镇化主要有三方面的转变：一是新型城镇化由偏重数量增加向注重内涵提升转变。新型城镇化不仅仅注重城镇数量和城镇人口的增加，其内涵还包括人口变化、经济变化和社会变化三个方面。所以说，新型城镇化就要求注重完善城镇功能，提高城镇综合承载力，提升城镇文化品位。二是新型城镇化由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变。我国现阶段的城乡二元结构日益明显，推进新型城镇化尤其要注重化解二元结构矛盾，推进与城镇化相关的经济社会各项制度改革，推动各项公共服务资源向农村辐射和转移，逐步实现全社会各个领域的协调发展。三是新型城镇化由偏重城市发展向注重城乡统筹发展转变。新型城镇化注重统筹区域和城乡发展，促进城镇建设和新农村建设双轮驱动，逐步取消城乡户口差别，使城镇和乡村的人口都能够享有政府基本公共服务，逐步实现公共卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务均等化。

综上所述，新型城镇化“新”在其更加注重内涵提升，更加注重经济社会协调发展，更加注重城乡统筹发展。其核心在发展，根本要求是不断提升城镇化建设的质量内涵，其本质是用科学发展观来统领城镇化建设。 

实施城镇化发展战略具有重大的现实意义和历史意义：

一是城镇化是经济发展的必然结果，是工业化和现代化的重要标志。城镇化是产业结构升级、农村人口向城市转移、生产方式由乡村型向城镇型转化的综合过程。城镇化的快速发展，对我国经济社会发展起到了重要的促进作用。

二是推进新型城镇化是扩大内需的战略选择。中央关于“十二五”规划的《建议》中已将扩大内需提升到发展战略的高度，凸显扩大内需在国民经济和社会发展中的地位。目前，我国最大的内需是城镇化、最雄厚的内需潜力在城镇化，因为城镇化既能增加投资又能拉动消费，是扩大内需的必然选择。城镇化进程将不断提高居民收入，带动一个国家、一个地区的全方位需求，是保持经济平稳较快发展的持久动力。

三是推进新型城镇化是加快工业化的重要载体。城镇化是现代化的重要标志。城镇化和工业化是现代化的两个车轮，缺少工业化，城镇化就没有发展动力；缺少城镇化，工业化就失去发展载体。推进新型城镇化可以做大做强中心城市和县城，更好地发挥带动作用，培育和壮大优势产业和特色产业。因此，加快推进新型城镇化，充分发挥新型城镇化的引领作用，能够为工业化提供强有力的载体和支撑，为新型工业化注入新的动力和活力，推进工业化由低级阶段向高级阶段演进，实现工业经济的快速提升。同时，加快推进新型城镇化，可以加快以服务业为主的第三产业的发展。

四是推进新型城镇化是解决“三农”问题的重要途径。我国是农业大国，“三农”问题是制约“三化”协调科学发展的最大症结。全面建成小康社会，实现“中国梦”宏伟目标，必须从根本上解决“三农”问题。实践证明，只有加快推进新型城镇化进程，才能破解用地刚性需求与保护耕地硬性约束难题；只有拓宽工业发展与城镇建设空间，才能减少农村人口、推动农业规模化生产和组织化经营，才能提高农业劳动生产力和综合生产能力，尤其是把新型农村社区建设作为重要节点，这既能够促进农村扩大投资、增加消费，又能够促进农村公共服务水平提升，成为经济发展的一个新的重要增长点。

五是推进新型城镇化是实现富民强国的必然选择。城镇化的推进、城市活力的增强、城市综合实力的提升，对一个地区和城市的发展起着举足轻重的作用。从一般意义上说，城镇化率每提高1个百分点，将带动消费提高、投资增加、GDP增长1个百分点以上。当前，我国要实现科学发展，提高综合经济实力，加快实现富民强国步伐，必须大力推进新型城镇化。同时，以新型农村社区建设为切入点的新型城镇化主要参与者是农民，最大受益者也是农民，这为解决农民这个最大群体的民生问题创造了条件、提供了保障。

二、我国城镇化发展现状和存在的问题

十六大以来，我国城镇化发展迅速，2002年至2012年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口年平均增长2096万人。2012年，城镇人口比重达到52.57%，比2002年上升了13.48个百分点。继上海市、北京市之后，天津市城镇人口比重2011年首次超过80%。

全国城镇化率于2011年历史性突破50%，标志着我国从一个具有几千年农业文明历史的农业大国，进入以城市社会为主的新阶段。但总的看，发达国家城镇化率已达到80%，而我国城镇化率依然较低，小城镇的综合承载率较低，城镇化还落后于工业化的发展，病态城镇化问题急需解决。分析其存在的一些问题及制约因素，主要有以下几个方面：一是对推进城镇化建设认识理解有偏差，要么认识不足、重视不够，那么就是简单理解为增加城镇数量和提高城镇人口比重。二是城镇建设规划滞后于国家总体规划，缺乏科学性、前瞻性和可操作性，且刚性约束不力。三是对国家土地政策认识不到位，在建设过程中存在贪大求全、盲目占用耕地和土地长期闲置的现象，致使土地供需矛盾加剧。四是城镇建设资金匮乏，成为阻碍小城镇进一步发展和加速新型城镇化建设的最大障碍（调查发现有的乡镇每年只有3到5万元的城镇基本建设经费，相关工程建设和改造难于正常开展）。五是城镇化建设产业支撑能力不足。六是城镇建设管理长效机制尚未建立，特别是现有的土地、户籍以及计生、社保等配套政策措施仍带有不利于新型城镇化发展的因素。

三、加快推进新型城镇化的对策建议

针对我国城镇化建设中存在的问题，提出以下几个方面的建议：

（一）坚持科学规划，实现新型城镇化建设规范化。科学规划是引导小城镇和新型农村社区健康发展的关键，也是稳步推进新型城镇化建设的行动指南。应尽快建立和完善城镇总体规划与经济社会发展规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制。一是统筹城乡规划，实现城乡一体化发展。以科学发展观指导市县域城镇体系规划、城镇总体规划、新型农村社区和集镇规划以及土地利用规划的编制，因地制宜制定产业发展规划，实现规划目标与全面建成小康社会目标、构建和谐社会目标相统一。规划要科学确定小城镇和新型农村社区发展的方向和速度，覆盖到乡镇、村，实现小城镇及乡村建设与山、水、田、林、路的合理布局。二是做好小城镇和新型农村社区规划修编工作，确保规划的科学性。针对各镇实际，搞好控制性详规、村庄规划、新型农村社区规划、农村住房建设和危房改造规划等编制工作，对小城镇规模、性质、功能分区等作出科学合理的安排。结合建设发展需要及时做好重点地段、主要街道、居住小区和产业园区、公用公益设施、园林绿化的建设规划。三是做到因地制宜，特色鲜明。城镇规划规模与布局，要延续历史，传承文化，突出特色，要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载条件，并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。要从区域经济整体发展的要求出发，明确小城镇的功能定位，明确基础设施和公共服务设施建设布局，加强现有资源整合利用，实现资源共建共享，提高投资效益。对于部分产业基础较好的，可以发展特色产业园区。

（二）夯实产业支撑，增强新型城镇化发展后劲。产业是小城镇和新型农村社区发展的重要支撑。没有产业的发展，小城镇和新型农村社区就不会有人流、物流、资金流、信息流，就会缺少吸纳力，失去发展动力和后劲。应立足各镇的区位优势、资源优势、产业优势，把小城镇和新型农村社区建设与发展现代农业结合起来，与发展农村二、三产业结合起来，使小城镇和新型农村社区成为农民与市场最基础的联系点、农村经济最具活力的增长点、城乡经济融合的最佳结合点和农村向城市化转变最具希望的突破点。一是充分发挥县域经济带动作用。做大做强县域经济，充分发挥县域经济带动作用，是加快新型城镇化进程的有效途径。坚持把发展县域经济和小城镇、新型农村社区建设有机结合，充分发挥县域经济的辐射带动作用，加快小城镇和新型农村社区建设步伐，使更多的乡镇成为县城发展的次中心。二是培植壮大主导产业。城镇化建设不是人口的简单聚集，只有形成强大的产业积聚力和具有比较优势的支柱产业，才能真正实现新型城镇化。第一，依托小城镇丰富资源，把资源优势转化为经济优势，按照“精、专、特、优”方式，培育小城镇支柱产业，使之成为新型城镇化建设的有力支撑。第二，出台促新型进城镇化建设优惠政策，加快小城镇企业科技创新步伐，提升科技含量。同时，利用优惠政策，引进和培养一批管理人才和专业人才，为小城镇和新型农村社区建设提供人才支持。第三，加快小城镇农业发展，充分发挥小城镇自身优势，形成“一镇一业”、“一镇一品”的农业产业模式和本地特色，并逐步走向规模化，在推进新型城镇化进程中逐步让农民受益。第四，尽最大可能鼓励与扶持乡镇企业发展，促其做大做强。

（三）广辟筹资渠道，建立小城镇和新型农村社区建设多元投资机制。资金问题是制约小城镇和新型农村社区建设的“瓶颈”，应坚持政府主导、市场化运作的原则，拓展小城镇和新型农村社区建设资金渠道。一是实行财政、金融扶持政策。加大对小城镇和新型农村社区建设的投入，特别是要多为落后地区乡镇雪中送炭，发挥国家投资的拉动作用。进一步贯彻落实政府支持小城镇和新型农村社区发展的各项政策，结合各自实际制定一些以奖代补的措施，特别是要加大县级财政对小城镇和新型农村社区建设的投入力度，支持新型城镇化建设。要积极推进城镇运营及有关政策的落实，引导金融部门资金向小城镇和新型农村社区建设倾斜。要努力争取国家开发银行贷款项目，利用金融资本加快小城镇和新型农村社区建设。二是加快实现小城镇和新型农村社区建设市场化。大力培育市场主体，进行市场化的建设、经营和管理，积极推行特许经营制度，采取招标、入股、拍卖等多种形式筹集建设资金，推进小城镇和新型农村社区建设。三是招商引资，进一步拓宽民间资本投资渠道。坚持“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，积极鼓励民间资本投入小城镇和新型农村社区建设。加大招商引资力度，利用外资开发建设小城镇和新型农村社区，构筑开放式的投资主体多元化融资渠道。

（四）加快城镇化体制创新，健全小城镇和新型农村社区建设保障体系。推进城镇化建设要把鼓励农民进城、扩大农民就业、加快农民脱贫致富、提高农民生活质量放在十分突出的位置。应进一步研究落实加快城镇化进程的户籍、土地、税收、投资、房产、土地流转等方面的优惠政策和配套措施，引导农民进城。一是改革户籍管理制度，实行按居住地划分城乡人口的制度，放宽对农民进入城镇市区限制。二是制定用地优惠政策，简化土地征用手续，降低收费标准，缩短建设项目的立项、审批和建设周期，提高办事效率。三是建立城乡统一的劳动力市场，坚持城乡统筹就业，逐步推进城乡劳动力市场一体化，消除城镇劳动力市场对农民工的歧视。四是加快建立社会保障体系，要在办理城镇户口、子女入托入学、就业参军、社会保障、投资置业等各方面，给予进城农民优惠政策，切实降低“进城进镇门槛”，促进农民进城进镇创业就业，解决进城农民工后顾之忧。五是积极发展公益事业，健全小城镇公共服务和新型农村社区服务等功能，增强小城镇和新型农村社区凝聚力。

（五）完善基础设施建设，增强小城镇和新型农村社区综合承载力和服务功能。城镇化建设的一个中心任务就是要增强城镇综合承载力和服务功能。小城镇和新型农村社区作为城市和农村最直接的连接点，要有所发展，必须着力解决好完善功能和综合承载能力的问题。要在科学规划，统筹考虑的基础上，加强城镇的交通、水电、通讯、燃气、污水和垃圾处理等基础设施建设，逐步完善教育、医疗卫生、文化娱乐、体育等公共服务设施，不断健全城市防灾、防洪、抗震、消防等公共安全设施，增强城镇综合承载力和服务功能。

（六）实施规范化管理，提高小城镇和新型农村社区管理水平。“三分建、七分管”是城市发展的黄金定律。必须牢固确立“建管并重”的工作思路，坚持把加强管理贯穿新型城镇化建设的全过程，努力提高小城镇和新型农村社区管理水平。一是切实加强小城镇和新型农村社区建设的领导和组织工作。把加快小城镇和新型农村社区建设工作纳入重要议事日程、目标考核和重要督办事项，及时研究、解决工作中出现的新问题、新情况。二是健全小城镇和新型农村社区建设管理机制。建立健全小城镇和新型农村社区建设管理机构，人员纳入财政预算，明确管理职责。合理划分县、乡、社区在城镇管理中的工作职责和权限，强化综合管理，进一步细化和梳理各部门职能。建议在乡镇设立村镇建设与环境保护管理站，接受所在县（市、区）建设局、环保局的业务指导和相关工作委托，负责本乡镇的建成区与村庄规划建设管理及环境保护的相关工作。三是突出重点、难点和热点问题的管理。大力开展城乡环境卫生综合整治和市容市貌、环卫保洁、交通秩序等专项整治，强化新型农村社区建设施工监管和综合管理职能。四是创新管理手段。积极学习借鉴先进地区数字化管理先进经验，开展“数字化”工程建设，实施智能城市管理，加快城市数字化建设。建议大力推广山东省费县创新县城管理的经验做法，构建服务、管理、执法三位一体的“大城管”格局，实行工作重心下移，所有乡镇（街道）成立城镇管理队伍。五是加大扩权强镇工作力度。扩权强镇是扩大镇街经济社会管理权限、拉动镇域经济发展的关键举措。建议将市、县直部门的有关管理权限直接下放给镇街，进一步优化各镇的机构设置和人员配置，理顺体制机制，扩大镇街自主权，全面激发镇域活力，推动镇域各项工作发展，着力提升镇域经济内生动力和综合竞争力。

（七）加大宣传工作力度，增强对新型城镇化建设的重要性认识。加快新型城镇化建设是当前形势下事关全国经济社会发展的一件大事，对于推进城镇化进程、转移农村富余劳动力、有效扩大内需、优化产业结构，对于全面建成小康社会，都有着十分重要的作用。要深刻认识加快新型城镇化建设的重大意义，把推进新型城镇化进程提高到解决“三农”问题、维护社会稳定、全面建成小康社会的高度，加大宣传工作力度，把思想统一到党中央、国务院的战略决策特别是党的“十八大”精神上来。要利用多种形式广泛宣传新型城镇化建设的战略意义和各项政策，营造良好舆论环境，统一思想，形成共识，调动一切积极因素，为新型城镇化发展献计出力，努力形成加快推进新型城镇化发展的强大思想动力。