以机制体制创新推进城镇化的对策研究

九三学社福建省委员会

新型城镇化的“新”就是由过去以政府为主导，片面注重追求城市规模扩大、人口数量增长及空间扩张，改变为以科学发展观为统领，以新型产业及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体发展道路。当前，在我国经济整体进入中低速增长阶段背景下，新型城镇化是扩大内需的最大潜力。

一、福建省城镇化和城乡统筹的基础条件和建设水平

近年来，福建省城镇化工作不断推进，城镇化进程明显加快，据第六次全国人口普查统计，至2010年底，福建省城镇人口2106万人，城镇化率达到57.09%，与2005年相比，新增城镇人口446万人，城镇化率提高10.06%个百分点。总体上看，福建省城镇化速度与水平明显高于全国平均水平。城镇人口向沿海地区特别是沿海发达地区集聚特征明显，沿海地区成为福建城镇化的主要空间载体，涌现出一批特色明显、功能齐备、人口集聚能力强的小城镇，成为推进福建省县域城镇化的重要方面。

1、城镇体系逐步完善，城乡规划调控引导作用进一步增强。福建省加快实现以沿海城市带为主体的城镇体系空间发展布局，形成了以闽江口、厦门湾、泉州湾三大城镇密集地区建设为支撑，福州、厦门、泉州三大省域中心城市、六个区域中心城市为带动，44个县城逐步发展为小城市，116个中心镇逐步发展为县域次中心，呈现出大中小城市和小城镇协调发展的良好格局。同时，城乡规划得到进一步完善，调控引导作用进一步增强，先规划后建设的观念不断深入人心，初步建立起包括城镇体系规划、总体规划、专项规划、近期建设规划、控制性详细规划和修建性详细规划在内的较为完善的规划体系，为城镇化建设提供了科学依据。

2、沿海城市向海发展态势显现，山区城市沿轴发展趋势明显。基本形成了以福州市为中心的闽江口城镇密集区、以厦门市为中心的厦门湾城镇密集区和以泉州市为中心的泉州湾城镇密集区；山区城市也初步形成“龙岩—永定”、“沙县—三明—永安”、“南平—武夷山”等城镇发展轴。

3、公用设施质量显著提高，城乡污染治理成效初显。到2010年，全省城市和县域反映城镇基础设施、公用事业建设水平的8项指标全部超过全国平均水平，乡镇基础设施和公共服务条件也得到显著改善。

4、城乡一体化发展态势初步形成，城乡统筹发展得到增强。通过行政区划调整和市域内部规划整合，中心城市对周边郊区、乡镇的带动效应增强，相互联系日趋紧密。郊区、乡镇逐步承担城区外移的部分功能，吸纳城区外疏的部分人口，有力支撑了城区功能的提升和空间的重组。城市联盟取得重大进展，省辖市域内部大力推进城市联盟工作，在城市规划、交通、基础设施建设、海洋、环保、旅游、人居环境建设等方面积极开展合作，取得积极成效。

5、小城镇加快发展，正在成为县域城镇化的重要方面。全省确定了42个省级综合改革建设试点镇、87个市级综合改革建设试点镇，116个中心镇，通过加快试点小城镇综合改革建设，发挥试点镇区域发展集聚作用，带动片区发展，以点带面，典型示范。试点镇高标准编制规划，实施产业兴镇战略，努力培育支柱产业，加强基础设施、科教文卫、市场商业服务设施建设，提升城乡公共服务均等化水平，打造宜居环境吸引人口集聚。截止2011年9月，42个试点镇共生成各类项目1853个（含基础设施项目、产业项目、市政公用事业和房建项目等），总投资3710.21亿元。

二、福建省推进城镇化和城乡统筹的主要政策措施、可供参考和推广的重要经验

（一）高标准、高起点规划建设试点小城镇。一是坚持高标准编制城镇规划。着眼试点镇经济、社会、资源和环境的协调发展，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体化发展的总体规划。同时，加大力度编制各项专项规划，形成相互配套、衔接的规划体系；二是坚持快速度推进项目建设。坚持把项目建设作为小城镇建设工作的重中之重，精心谋划试点镇基础设施、市政公用、产业等项目建设。同时，多渠道筹措资金，采用EPC、BT等与实力强劲的企业合作的方式吸引建设资金；三是坚持强投入完善基础设施。财政加大投入力度用于试点镇基础设施建设，使试点镇公共服务功能更加完善，从而带动周边城乡进一步发展；四是坚持广招商增强发展后劲。坚持加快特色产业和主导产业发展，壮大经济实力，增强辐射带动作用。五是坚持全覆盖发展社会事业。按照城乡社会发展需求，推进科技、教育、卫生、文化资源向农村延伸，体现城乡社会事业资源共享。

（二）统筹推进城乡一体化。一是统筹规划，坚持“城乡一张图”，完善城乡区域规划体系，推进城乡规划一体化；二是统筹设施，统筹推进42小城镇综合改革试点镇城乡路、水、电、气等建设，努力实现基础设施一体化；三是统筹产业，各小城镇依据功能划分，着力推进产业发展一体化，以产业发展带动城镇财力的增加，增强综合实力；四是统筹服务，大力发展社会事业，重点向农村辐射和覆盖，推进公共服务一体化；五是统筹保障，推进民生保障一体化，促进社会和谐稳定。

三、福建省推进城镇化和城乡统筹过程中的主要问题

1、县域城镇化率较低。目前城镇化的水平主要靠中心城市拉动，城市建成区外的506个小城镇，镇区人口仅763万人，县域城镇化率仅31%，远低于全省城镇化水平，地区生产总值的比例还更低。

2、城镇规划编制仍较滞后。相当多的小城镇没有安排规划编制经费，除了省级试点小城镇规划通过实施“城市建设战役”修编完成了规划体系外，其它大部分小城镇总体规划修编滞后，专项规划、控制性详细规划编制基本尚未开展，不少小城镇已有规划但是缺乏前瞻性和科学性，无法适应经济社会快速发展的需要。

3、城镇基础设施建设还不完善。普遍存在道路标准偏低、交通组织不合理，污水垃圾处理设施不完善、园林绿地指标低，公交不普及，教育、卫生、商业等公共服务设施建设滞后等问题，城镇基础设施覆盖农村的比例仍比较低。

4、区域发展还不平衡。如福州市闽侯县的山区4乡面积占全县面积达32.35%，但工业总产值仅3.6亿元，占全县0.66%，财政总收入仅2000多万元，占全县0.46%，且山区基础设施欠账较多，发展的基础仍较为薄弱。城乡之间发展也不平衡，有的乡镇发展相对较快，有的乡镇产业发展、基础设施、公共服务等方面发展还相对较慢。

5、科学合理的投资机制尚未形成。资金问题一直是困扰小城镇发展的大问题。如福州市闽侯县，小城镇建设的投融资机制虽然采用了EPC、BT等方式，但总的来说，普及面还不广，模式还比较单一，还没有走出一条充分运用市场机制筹措小城镇建设资金的道路，政府投资仍然占较大比重。均等化公共服务的资金缺口极大。

6、缺乏必要的强有力扶持政策。如试点镇建设以来，省、市级政府出台了一些强有力的扶持政策，然而并没有得到有效的落实，在资金投入、人才引进、项目申报等方面没有得到有效的扶持，一定程度上制约了小城镇建设速度。

7、城镇化快速发展态势下土地供求矛盾进一步显现。一方面，土地资源瓶颈制约严重，另一方面城镇化步伐的加快，在需求增长和资源约束双重压力下，资源保障与保护统筹协调欢度还将进一步加大。征供分离的管理体制有不足之处，土地批后监管实施存在困难，虽然有建设项目用地复核验收制度，但对项目用地的验收范围、内容、标准、程序、验收结果及部门之间的业务分工等未作出明确规定，难以实施有效的监管。农村集体存量建设用地盘活难度较大，现行的节约集约用地政策未覆盖农村居民点用地，征地工作难度大。

8、城乡人居环境仍不尽如意。城市污水处理、自来水等设施服务黑边农村水平不高，农村“脏乱差”现象比较普遍，不少地方资金没有或者只有少量投入，垃圾费用无着落，一些城镇污水处理设施因选址征地难度大、资金缺口大，进展缓慢，农村污水处理率比较低，尚处于起步阶段。

四、关于城镇化和城乡统筹的顶层设计的对策建议

对多数省份而言，上述问题存在普遍性，总体上应采取以下对策措施：明确城镇化发展目标，实行“集聚、转型、提升”的总体思路，实施都市地区、一般地区差异化推进策略，分类引导城镇化发展。通过优化城乡空间组织、促进城乡公共服务均等化，强化城乡规划的全域管理，实施城乡统筹分类指导，加快推进城镇化发展。完善城镇空间布局，优化城镇等级体系建设，引导小城镇规模化、集约化发展。加强城乡规划编制，进一步完善规划编制体系。加强城镇建设，以城市路网建设、供水设施管网改造为抓手，拉开县城框架，促进县域市政公用基础设施做强做大，延伸服务周边乡镇，继续开展城乡环境综合整治，提高城镇建设整体水平。突出小城镇特色产业发展，强化新型城镇的经济支撑。

更重要的是，要在体制机制上创新思路，探索实现途径，促使城镇化步伐向前大跨步推进。

1. 制定、完善有利于小城镇健康快速发展的法律和政策。快速推进试点小城镇建设，必须要有相对特殊的政策来扶持。近年来，有些省出台了一些政策，如福建省确定了42个省级综合改革建设试点镇、87个市级综合改革建设试点镇，给予特殊政策支持，效果明显。国家应就新型城镇化建设建立基本公共服务均等化法律体系，加大中央财政向县域一般性转移支付力度。同时，要求各省尽快制定基本公共服务均等化指标，编制基本公共服务均等化规划。要求省级层面加快推进“扩权强镇”改革，通过直接放权或依法委托等方式，探索赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇的县级行政管理权限，支持有条件的小城镇政府设立综合执法等管理机构，赋予新型城镇政府的社会管理、征地拆迁等职能。探索机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的基层政府新型管理架构。推行行政许可、行政审批和公共服务事项“一站式”服务。完善试点镇财税管理体制，探索“一级政府一级财政”，支持有条件的乡镇设立一级金库。

2. 修改完善相关金融支持政策，加大投融资体制改革。一是发挥金融在促进城镇化过程中的积极作用，这需要外部政策的有力支持，但目前相关政策存在缺位的情况。从国家层面上看，目前对金融业的扶持政策更多是按照业务或按照机构来实施的，同时，国家对欠发达地区金融业务的专项扶持政策少，或者虽出台针对特定区域的扶持政策，却只适用与县域法人金融机构，非县域的城镇无法惠及，杠杆作用有限，应对相关金融支持政策的适用地域、范围修改完善。二是国家在政策性银行加强与地方政府合作服务新型城镇化上，应有特殊支持政策，促其主动搭建各类融资平台，依托有资质的承贷主体，在风险可控的前提下通过批量放贷的形式为城镇化建设提供支持。三是应要求省级政府的财税激励政策应重点考虑激发现有能服务于新型城镇化建设的金融机构的服务能力和创新活力等方面，同时，注重内生金融发展，通过展业费用补贴、税收优惠等创造地方金融发展的良好环境，放宽一般发展水平县域的小额贷款公司组建数量的限制，并区别于经济发达和中等发展水平地区，给予更大优惠政策，提升民间资本服务于城镇化建设的积极性。

3. 尽快出台新的设立县级市标准。从1997年国务院暂停报批设立县级市以来，这项工作目前处于冻结状态。随着城镇化、工业化步伐的加快，尤其是东部地区县级区域的经济社会发生巨大变化，原有的地域空间和行政区划格局在一定程度上已经开始束缚经济社会的地一步发展，尤其是小城镇建设的推进。一方面建议国家层面尽快出台新的设立县级市标准，另一方面，要求经济发达地区的省域根据本省小城镇建设的体系空间布局的总体构想，抓紧研究设立县级市的前期工作。同时赋予一些省份先行先试的政策，如苏南、浙江东部、福建东南城镇密集带中，在前期乡镇撤并的基础上，使一些“中心镇”、“重点镇”的幅员面积扩大，人口聚集程度更高，经济实力更强，使其达到设市标准，然后再根据生产力布局的要求，就像当年的石狮市一样，多整合出几个“石狮市”，为小城镇建设的推进创造一个更加广阔的空间。

4. 逐步缩小失地农民社会保障与城市低保的差距。近几年全面实施的新农保政策，给予农民的生活保障程度远不及城市最低生活保障水平。同时，新型城镇化必然导致建设项目多，用地量大，失地农民队伍将更加庞大。城乡分割的二元结构体制，特别是由户籍制度导致的就业制度、土地制度以及公共服务与社会福利制度等，使失地农民几乎没有固定收入及足够保障，可能成为新的社会不稳定因素。在现行户籍制度短期内无法改变的情况下，国家财政要加大一般性转移支付力度（包括对经济发达省份的一般发展地区），提高农村养老保险标准，特别是提高因城镇化进程导致的失地农民的养老保险逐步缩小与城市低保的差距。建议可以省为单位，或以东部、西部划分，分析、研究、制定一个被失地农民认可（如统一标准为养老补助每月领取不低于当地城市社保的50%。目前实施的新农保，农民可领取的养老金偏低，对农民特别是失地农民的基本保障没有吸引力）、财政投入适当（按被征地农民人口总数与当地全年财政收入相应比例投入）的方案。

5. 局部启动户籍、土地制度改革。新型城镇化能否成功推进关键点在于打破二元结构的户籍制度，推进集体土地市场化改革，这是新型城镇化走“主动道路”还是“被动道路”的标志，这两项改革，全面铺开难度大、不确定因素多，宜局部启动、逐步推进。一是建议在沿海发达地区，人口密集，城乡差别不大的县（市）域、镇，如深圳、厦门经济特区，启动户籍制度改革。二是局部启动集体土地市场化改革，可以先从东部各省级综合改革建设试点镇的集体土地自由进入市场做起。这意味着农民可以选择携带土地市场化收益进入城市工作，也可以留在农村实现农业产业化规模经营，是解决城镇化成本的唯一出路。集体土地市场化将产生巨大的溢价收益，只有这笔收益才能等价交换城镇化新生的公共服务供给。在现有经济体制下，不存在地方政府为外来人口提供公共服务内在激励，特别是诸如住房保障、教育等；同时，集体土地市场化是当前实现经济软着陆和倒逼经济转型的唯一可选渠道。

近年来，通过调控房地产市场和加强住房保障，并没有弱化对房地产的依赖和房地产泡沫软着陆。集体土地入市一方面可以实现地价、房价和房地产泡沫软着陆；另一方面可以增加土地要素供给，消化现存靠土地出让或支持的项目工程，缓解房地产去泡沫过程中地方政府的阻碍和经济硬着陆担忧。集体土地入市不仅冲击房价，影响了未来土地出让收入和投资项目的进展，最终影响税收和经济增长，也大大压缩了土地征收后“招拍挂”出让后的增值收益，对地方政府短期利益的冲击比较大。因此，需要在集体土地入市的试点范围选择、节奏和规模、中央政府对于公共服务设施的分担问题等，都期待中央政府做出统筹规划，智慧的顶层设计。