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浙江城镇化建设调研报告

时间: 2013-12-10  来源:四川县域经济网

浙江城镇化建设调研报告

九三学社浙江省委员会

 

一、 浙江推进城镇化主要措施

浙江省城镇化的推进坚持统筹发展、集约发展、和谐发展、创新发展,着力抓规划政策引领、抓基础设施建设、抓产业特色镇建设、抓人居环境改善、抓管理服务创新。以“就地城镇化”为主要模式。所谓“就地城镇化”,就是农村人口不向大中城市迁移,而是以中小城镇为依托,通过发展经济和增加收入,发展社会事业,改变生活方式,过上和城市人一样的生活。其实质是农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化。全省积极推进小城市培育试点工作,优化城乡空间布局,缓解大中城市发展压力,使基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸、覆盖。初步走出了一条资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐,大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城镇化道路。

(一)实施强镇扩权改革。根据小城市管理需求,在保持镇级建制不变的前提下,明确试点镇的职能定位,在符合法律法规的前提下,通过委托、交办、延伸机构等方式和途径,赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。

(二)完善小城市机构设置。根据试点镇的人口规模、经济总量和管理任务,允许试点镇在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备;县(市、区)政府部门派驻试点镇的机构,业务上接受上级职能部门的指导,日常管理以试点镇为主,其负责人的作用、调整及工作人员的调动,应书面征得试点镇党委的同意。垂直管理部门可以在试点镇设派驻机构。

(三)合理调整行政区划。按照小城市总体规划,根据试点镇的经济社会发展实际和生产要素流向,结合小城市的管理服务水平和实际承载能力,提升集约发展水平。

(四)强化要素保障机制。建立试点镇建设用地支持保障制度,各地在省下达的年度城镇建设用地切块指标中优先予以安排。加强对试点镇的金融服务,加大对试点镇的信贷支持。鼓励金融机构到试点镇设立分支机构,支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。建立完善市县两级建设、规划、环保、交通等部门专业人才到试点镇挂职的制度,缓解小城市管理人才紧缺的压力。

(五)完善财政管理体制。按照分税制财政体制的总体要求,合理划分县(市、区)与试点镇的事权。按照财权与事权相匹配的原则,进一步理顺县(市、区)与试点镇的财力分配关系,建立试点镇政策倾斜、设有金库的一级财政体制,实现财力分配向试点镇倾斜,促进小城市培育。

(六)加大税费支持力度。鼓励县(市、区)政府对在试点镇新办的大型商贸企业,自营业当年度起,实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补;对在试点镇新办的金融保险企业,自营业当年度起,实行交纳的营业税按收入级次三年内予以拨补50%。试点镇土地出让净收益市、县(市、区)留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费,全额返还用于试点镇建设。

(七)建立试点专项资金。专门出台了《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》,省政府从2010年建立每年10亿元的省小城市培育试点专项资金(暂定三年),用于试点镇的基础设施、社会事业、产业功能区、技术创新和人才集聚服务平台、公共服务平台、规划编制及体制机制创新等项目的补助。各市、县(市、区)也应建立小城市培育试点专项资金,支持试点镇加快建设发展。

(八)建立绩效考核机制。按照奖励发展、激励先进的原则,建立小城市培育试点工作年度绩效考核奖励机制。与此同时,建立试点淘汰机制,对连续两年考核不合格的试点镇,取消其试点资格。

二、浙江推进城镇化过程中面临的主要困难和障碍

发展方式有些粗放。一是在追求小城镇建设规模的同时,一定程度上忽视内涵挖掘,城镇框架注重外延平面式扩张,使得建设用地增长速度过高于农村人口的转移速度,存在部分土地浪费的现象;二是偏重于城镇形象的塑造,偏重于物质形态的建设,而相对忽视了经济、社会、人口、资源、环境的相互协调,相对忽视了功能的完善、品质的提升、人居环境的改善,相对忽视了人本化的社会管理和公共服务,相对忽视了人文素质的提升和文化软实力的建设。三是发展缺乏一定特色,一些地方偏重于追求发展速度,不因地制宜,存在一定程度的模仿照搬,忽视挖掘城镇自身的文化底蕴。

建设资金存在制约。一是小城镇财政分成比例偏低,影响小城镇发展潜力。现行四级财政分配体制中,中央财政拿走全部税收的50%(转移支付后约剩30%),省级财政拿走其中的25% ,剩余的25%基本由县镇两级财政五五开,可见小城镇财政的捉襟见肘,加上缺乏专项资金、配套资金的投入,城镇化建设要上质量和上规模,有一定困难。二是银行贷款难度大,镇一级较难获得银行支持。据初步测算,在小城镇建设资金中,基本上呈现“一、二、三、四”分布,即40%的资金来源于土地收益,30%来源于农民带资进城,20%来源于地方财政等,只有10%左右来源于银行信贷资金。信贷资金尚未在小城镇建设中发挥其应有的作用。

管理体制尚有脱节。一是目前条块分割的体制,行政执法权主要还都在县一级,小城镇还缺少有效的行政管理手段,缺少经济发展的审批管理权,缺少加快建设发展的要素配置权,缺少维护稳定的行政执法权,制约了小城镇发展。二是小城镇管理权限滞后于经济社会发展。浙江省一些经济强镇,无论是城镇建设规模、产业规模,还是人口规模都已超过了一般县城,由于缺乏与经济社会发展水平相适应的县区级政府管理手段,造成管理上的脱节。

资源和人才要素配置需要调整。一是现行土地制度规定土地是非流动性的,制约了小城镇的合理分布和扩大,以及企业的相对集中。同时省里每年的建设用地指标,往往集中于大城市,小城镇建设用地常常得不到保证。二是随着城镇化的推进铺开,各项工作都需要智力支持和专业人才保障,但从现有人才数量及结构来看,难以适应开发建设的需要,当前急需的城镇建设的专业人才,小城镇很难招到也很难留住。

户籍制度仍是樊篱。一是部分地区农民要转为小城镇户籍,依然以固定的工作、固定的住所和稳定的收入为前提,农民进镇的门槛依然不低;二是缺乏相应的社会保障,有部分农民尤其是城郊农民不愿转为城镇户口,甚至出现“非转农”,以使农村的承包地、宅基地和“二胎指标”更为保险;三是跨省流动人口打工者占大多数,但是小城镇对外地劳务移民基本未开放。特别是“新生代农民工”的出现,在原有的城乡二元结构上产生了新的城乡二元结构,如依附于户籍制度的农民工就业、社保、子女入学和参军等问题,已成为制约小城镇发展的新樊篱。

三、对推进城镇化建设的几点建议

作为经济发达的浙江要在2020年提前基本实现现代化,不但承担着吸纳本省的农村剩余劳动力和乡村人口的任务,还承担着如何消化和吸收中西部人口向东部作梯度转移的跨省流动的重任。2012年浙江省的城市化率达到63.2%,到2020年全省城镇化率争取达到72%以上,城镇人口达4200万左右。2012年浙江省常住人口按5472万人计算,到2020年的城市化率按72%计算,至少要在现有基础上再转移800万人。

城镇的集聚效应,不仅是一个总量问题,更是一个结构问题。城镇化的重要目的是建立一个合理的城镇体系。一个合理、有效的城镇体系应是金字塔型,即塔顶部是数量较少但实力强大的大城市,起辐射、带动全省的作用;塔的底部是数量众多的小城镇,起辐射、带动周边农村的作用。大中城市和小城镇在各自的辐射和影响范围内可以各司其职,相互作用,协调发展。各类大中城市对小城镇起着带动作用,而小城镇位于大中城市和农村的结合部,它既能吸纳农村剩余劳动力,带动农村经济发展,又能支持大中城市的发展,把其辐射作用传递出去。在这个城镇体系中,各个等级的城镇并不是孤立的,都是以城镇体系的外在形式构成一个多维空间的立体交叉网络,最大限度地发挥城镇化的综合集聚效应。

城镇化要充分尊重本省的经济、资源、人口等客观条件,始终坚持让城乡居民共享城镇化发展成果的基本要求,就一定要找准方向和着力点。就浙江而言,应在继续发挥各类大中城市有效接纳人口的情况下,充分利用块状经济和专业市场发达的优势,采取强有力的政策,加快小城镇建设,以数量较多的小城镇分流部分剩余劳动力和乡村人口的转移压力是一条合理的城镇化道路选择,不断优化完善城镇组织结构,进一步统筹空间资源,促进大中小城市和小城镇集群化、网络化发展。

一是积极优化城镇组织结构和空间形态。加快修编完善全省200个中心镇建设的总体规划,统筹布局城乡居民点、产业发展、生态保护空间和区域基础设施通道,实现中心镇中长期发展战略、发展目标与空间布局、土地资源配置的协调统一。将中心镇纳入我省的三大城市群发展规划,通过快捷的交通走廊把大中小城市和中心镇紧密地连接起来,将更多的小城镇不同层次地“卷入”都市圈,在区域中心城市的带动下逐步构建地域分工和协作网络。同时通过行政手段与市场机制相结合的办法,将已不适合在大中城市发展的一些产业,梯度转移到城镇。要充分发挥浙江省中小企业众多的优势,突出重点、分期分批引导中小企业向小城镇集中,弥补城镇产业布局不足

二是发挥特色优势推动城镇差异式发展。按照“宜工则工、宜农则农、宜商则商”的原则,做大做强特色产业,推动大批加工型、市场型城镇迅速崛起。加快工业调整升级,着力发展特色产业集群,发展壮大特色工业区、乡镇工业专业区、高新技术产业区,充分发挥各类园区、专业市场对人口的集聚作用。同时给予迁入小城镇的商业、企业在供水、供电、用地等税费方面的优惠。

三是创新金融财政机制增强城镇发展活力。要在确定县(市、区)与镇财政收入分成比例和转移支付时,充分考虑中心镇的功能定位和发展规划,建立与中心镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。同时加快中心镇金库、土地储备机制和投融资平台建设,引进商业银行等金融机构,积极发展村镇银行、社区银行、贷款公司等新型金融组织,鼓励民间资本和外资参与中心镇建设,为城市建设和产业发展提供资金保障。

四是建立中心镇的建设用地保障机制。将全省中心镇的建设用地指标管理实行计划单列,同时统筹中心镇城乡土地和住房制度改革,探索建立农村住房或宅基地指标换购城镇住房的制度,加快农村住房制度改革和住房集中改建,将减少的农村建设用地直接用于中心镇建设,或将村庄整理复垦指标置换为中心镇建设用地,盘活土地存量,促进节约集约利用土地,拓展中心镇发展空间。

五是加快户籍和社会保障的制度改革建立健全农村宅基地使用权、土地承保经营权、林地承包经营权等农民权益的有偿退出机制和交易服务平台,打通农民养老保障与城镇养老保障转接的通道,推进城乡基本公共服务均等化,鼓励和引导有条件的农民有序转变为城镇居民。同时进一步创新户籍管理制度、实施积极就业政策、完善外来人口社保和子女教育等政策,探索推行农民工积分落户制度、创新社区治理模式,促进农民工市民化,解决好人口城镇化问题,促进外来人口市民化和与城镇的融合发展。

 

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