把握内涵  明确路径
有序推进新型城镇化科学发展

九三学社黑龙江省委员会

新型城镇化既是实现现代化必然要完成的历史使命，又是扩内需、促转型、惠民生的根本所在。必须坚持“顶层设计”与“地方首创”并举，科学确定发展方向，有效破解制约瓶颈，加速形成内生动力，有序推进新型城镇化科学发展。下面，具体介绍黑龙江省城镇化发展情况、经验做法，以及对新型城镇化建设的几点建议。

一、黑龙江省城镇化发展的基础条件和建设水平

 近年来，我省深入实施“八大经济区”、“十大工程”为发展战略，有序推进产业项目建设，使我省经济实现优质快速发展，城镇吸纳就业能力进一步增强；同时，我省大力推进“旅游名镇”和“百镇”建设，不断创新体制机制，加大城乡统筹力度，加强基础设施建设，使我省城镇化体系初步形成，城镇化发展取得显著成效。2012年，我省城镇化率达到56.5%，高出全国水平5.2个百分点。

——城镇体系初步形成。初步形成以特大城市为核心、大城市为骨干、中小城市为纽带、小城镇为基础的多层次城镇发展体系。

——小城镇建设成效显著。突出规划引导，编制完成了《省域村镇体系规划》。以旅游名镇为重点，全面启动“百镇”建设。按照“撤并自然屯、建设中心村、发展小城镇”的思路，开展整村推进，集中建设。　　

——产业支撑能力逐步提升。以工业和服务业为主体的城镇经济较快发展，城镇集聚产业和人口的能力不断增强。

——城镇基础设施和公共服务设施进一步完善。进一步加大城镇建设投入力度，加强城镇道路、“三供两治”、环境绿化等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设，城镇综合承载能力不断增强。

——体制机制改革取得积极进展。以转移农村劳动力和促进城乡基本服务均等化为重点，积极推进城镇户籍、就业、教育、社会保障等方面改革和创新。积极探索城市建设投融资体制、城镇土地收购和储备、城镇公共事业建设和运营等方面改革。

回顾黑龙江城镇化发展进程，先后经历了政策引领推进、悄然停滞不前、自然缓步发展、特色优势驱动“四个阶段”。1949年建国后，黑龙江作为国家重点经济区，产业工人高速集聚，城镇化快速发展，城镇化率领跑于全国（1960年达到48.6%）；改革开放前十五年，受政治因素影响，我省城镇化停滞不前；改革开放后，经济活动逐步放开，我省城镇化缓步发展（年均增长1%左右）；2000年以后，随着经济飞速发展，加之小城镇户籍制度改革，我省城镇化建设步伐加快，特别是近年来以特色产业为带动的城镇化发展格局基本形成。

综合评判黑龙江城镇化发展现状，大致有以下几个特征：一是实施“百镇建设”工程，初步形成了以大城市为核心、以中等城市为骨干、以小城镇为基础的“宝塔”形城镇建设体系。二是发挥农垦、森工、油田的体制优势，消除了土地、户籍的羁绊，以“三大系统”领跑、省市县乡加快提速的城镇化建设格局已经形成。三是通过发展现代农业，有效解放了农村劳动力，促进农村人口转移。改革传统农业释放的红利，已经成为新型城镇化建设的巨大引擎。四是黑龙江有四大煤城和很多矿区，这些地区的城镇化改造任务，仍然是我省城镇化建设的重点，补足这块短板，能够产生倍增效应，有效破解二元结构、缩小发展差距。

二、黑龙江城镇化建设的经验做法

近年来，黑龙江省深入实施“八大经济区”发展战略，扎实推进“三优”文明城市工程等“十大工程”建设，加大城乡统筹发展力度，加快城镇基础设施建设，不断创新体制机制，城镇化发展取得一定经验。

——通过旧城改造和新区开发，拉伸了城市骨架，拓展了发展空间。我省坚持以城市规划为先导，重点推进中心城市旧城改造和新区开发。2009年，哈尔滨实施新战略，打造哈南工业新城，使城市骨架进一步拉伸，广袤的发展空间引来了194家规模以上企业入驻，累计新增就业8.2万人次，安置回迁农民2万余户；同时，2012年增加值达到825亿元，占全省GDP的6%，财政收入连续三年增幅在50%以上，使哈南工业新城在全省范围内起到了良好的带头和表率作用。

——通过和谐共建和整村推进，打造特色小城镇，改善了发展环境。我省集中建设了一批农垦型、森工型、工矿型、油田型、口岸型等特色重点小城镇，同时不断完善小城镇的基础设施建设，使人居环境得到较大改善，县域综合发展能力有效增强。截至2010年底，我省小城镇建设投资总额达到230亿元，小城镇道路砂石铺装率达到87%，自来水普及率达到85.2%。

——通过园区和产业项目带动，增添发展动力，释放人口红利优势。近年来，我省各级园区竞相发展、产业项目有效落实，各城镇因地制宜，围绕工业、商贸、旅游、文化等特色产业快速发展，使城镇集聚产业和人口的能力不断增强，较好的为我省城镇化增添了发展动力。“十一五”期间，我省累计实现新增就业368万人，年均70万人以上；下岗失业人员再就业296万人，年均60万人左右；城镇失业率明显降低，使我省人口红利优势得到明显释放。

——通过基础教育和技能培训，较好落实了科教兴省的发展战略。近年来，在城镇化发展的进程中，我省集中优势资源，按照省市统筹、以县为主、城乡一体、全面建设的原则，加快基础教育建设，使校际差距、城乡差距、区域差异得到了进一步缩小，使义务教育在农村得到普及；随着产业项目吸纳就业能力的不断增强，我省的技能培训人数总体上得到提高，高校与企业人才对接能力得到进一步增强，科技兴省的发展战略得到了较好的落实，也有效扭转了教育落后的局面。

——通过完善基础设施和公共服务，有效提高了城镇的承载能力。近年来，我省紧紧抓住中央实施东北地区等老工业基地振兴战略和扩大内需战略等机遇，不断完善城镇基础设施建设，使城镇综合承载能力不断增强。2010年，全省城市燃气普及率达到88.8%，较2005年增加18.8个百分点；城市集中供热面积达到3.75亿平方米，较2005年增加1.31亿平方米；城市每万人拥有公共交通达到13.1标台，较2005年增加6.4标台；城市人均公共绿地面积达到11.8平方米，较2005年增加4.4平方米。

——通过体制改革和机制创新，使城乡一体化建设产生了新的进展。近年来，我省的各个地市积极改革创新，多措并举有序高效的实现了农村人口转移，哈尔滨、牡丹江城乡一体化试点工作扎实推进，七台河在户籍管理等方面实现城乡一体化，北安探索出“土地流转规模经营、农民转向城镇和新社区，城镇带动、农垦森工带动”的“双转双带”模式。

——通过落实社保和扩大就业，使人民的生活质量得到了明显提高。近年来，我省社会保障覆盖面积不断扩大，就业与再就业服务体系不断完善，就业机会逐年增加，居民收入持续增长，居住条件得到明显改善。2010年全省城镇登记失业率为4.27%，较2005年下降0.15个百分点；城镇居民人均可支配收入达到13856元，年均增长10.9%；参加基本养老保险、失业保险、基本医疗保险人数分别为953.6万人、472.9万人、1560.8万人，较2005年分别增加24%、2.9%、128%；城市人均住房建筑面积达到25.7平方米，较2005年增加2.6平方米。

当下，尽管我省在近几年的城镇化发展中取得了较好的成绩，但较高的城镇化率没能引起较大的消费增长，积累的“人口红利”没能进一步转化为经济优势；同时“候鸟型”与“钟摆式”的农民工非家庭式的迁移极易引发社会矛盾，人口在大城市的高速集聚易产生“头重脚轻”的城市规模格局。究其原因：一是由于我省城镇化质量不高，城镇总体规模、集聚辐射能力、现代化水平、基础设施与公共服务等方面整体落后于国内先进省份、全国平均水平；二是价值驱动能力不足，农民附着在土地上的利益大于其进入城镇产生的价值；三是缺乏强大的产业项目支撑，乡企共建的数量仍然过少；四是缺乏全面统筹的政策性引导，无法实现人口的有序、高效流动。进而形成了“半城镇化”的发展模式，导致城镇化发展过度依赖“土地红利”和“人口红利”，影响了城镇化健康可持续的发展进程。

三、对中央加快新型城镇化建设的几点建议

    加快新型城镇化建设，必须准确把握发展内涵，严格遵循发展规律，科学确定发展路径，加速构建优势明显、互为补充、发展有力的现代化城镇格局。

（一）要深刻把握发展内涵，在建设具有中国特色社会主义城镇化上探索路径

新型城镇化，是一个全新的课题，既有别于西方的城市化，又有别于传统的城镇化，必须立足我国国情，兼顾“四大要素”，走具有中国特色的社会主义城镇化发展道路。

1、发展新型城镇化，必须把“以人为本”作为核心。新型城镇化的核心，是“人的城镇化”，重点内容是将农民转化为市民。只有保证进入城镇的农民有稳定的就业，充分享有城市的公共服务，才能实现真正意义上的新型城镇化。因此，加快城镇化建设，必须着眼于人的需求，解决好进城农民“有房住、有收入、有保障、能生存”的问题，消除后顾之忧。这就要求各级政府，必须研究进城农民的权益保障机制，既让失地农民获得合理的土地转让收益，有条件进入城市生活，又要探索农民工多渠道就业机制，让农民能够在城市站稳脚跟，有能力保障长远生计。

2、发展新型城镇化，必须把“生态文明”作为基础。生态文明建设，是实现可持续发展的基础。建设新型城镇化，要始终贯穿“生态文明”的思想，着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，走城市发展与环境和谐的道路。要严格执行“环境准入”和“环境评价”制度，无论新城建设，还是老区改造，都要从生态角度去考量。要建立城镇整合和退出机制，对于相距较近、资源雷同、产业近似的城镇，逐步加以合并，促进集约发展。对环境恶劣、不宜居的地区或自然生态保护区，要引导城镇和人口逐步退出，保护生态环境，提升幸福指数。

3、发展新型城镇化，必须把“城乡统筹”作为重点。农业和农村发展是城镇繁荣的基础和保障，推进城镇化不能以牺牲农村发展、损害农民利益为代价，必须走城乡一体化的新路。要坚持“公平、正义、均等”的原则，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保障外来人口与当地居民平等享受基本公共服务。要把公共资源和公共财力向农村倾斜，赋予农民公平的发展机会，缩小城乡二元结构，让农民享受到与城里人一样的社会保障。

4、发展新型城镇化，必须把“发展经济”作为保障。新型城镇化建设，最根本的是需要产业支撑。尤其是要注重发展特色经济、培育支柱产业。必须坚持城市发展与产业发展并举，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、促进就业创业结合起来，加速“产城融合”，推动城镇可持续发展。要充分挖掘各地发展潜力，明确产业发展重点，鼓励宜工则工、宜农则农、宜贸则贸，形成城镇化发展的支柱产业优势，促进新型城镇多样性、特色化、差异化发展。

（二）要深入梳理制约因素，在创新体制机制和有效破解深层次矛盾上释放效应

当前，土地、户籍、社保、财税、投融资等制度的不完备，严重阻碍了城镇化发展。因此，必须通过完善体制，最大限度挖掘和释放新型城镇化建设红利。

1、要加快户籍制度改革。户籍制度的壁垒，阻碍了人口自由流动。不改革户籍制度，农民进城只是地域和职业的转换，并不能实现公民基本权利的均等化。必须把户籍制度改革作为城镇化建设的首要任务，放宽对自愿进城落户农民的限制，降低农民落户门槛，逐步消除城乡居民的公共服务差距。既要从国家层面统筹考虑，推行统一的人口登记制度，消除附着在户籍上的不平等待遇，实现人与福利保障制度的合一。又要鼓励地方勇于创新，结合各自实际，打破户籍藩篱。当前，受某些特定因素影响，全面放开户籍的时机还不成熟，建议国家采取分步实施、分类放开的办法，对中小城市、城镇等公平差距较小、公共资源富集的地区，先行全面放开户籍制度。鼓励经济发达省份，采取社会福利与人口居住年限、社会贡献相挂钩的方式，逐步创造居民自有迁徙的公平环境。

2、要加快土地制度改革。随着城镇化进程加快，必然会大量占用土地，农村土地制度无疑成为瓶颈。一方面，要建立流转机制。明确土地权属，规范和保护农民的土地收益权和处置权，赋予农民明确和稳定的财产权利，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在土地流转、征用上，要尊重农民的自主权、自愿权和参与权，体现公平正义。另一方面，要严格耕地保护。制定农村非农用地规划，严格控制耕地占用。确需占用耕地的，必须保证占卜平衡。允许小城镇规划内的集体土地使用权，采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇开发建设。同时，要加强土地征占、流转与户籍制度配套改革的机制研究，形成改革的“双效应”。

3、要加快社保制度改革。在推进新型城镇化建设中，要着力健全城乡统一的公共服务制度，对于农业人口进城的新市民，其工资待遇、养老保险、医疗卫生、教育文化、住房保障等，要一视同仁，公平对待，不能搞双重标准，尽量缩短由乡到城的“过渡期”，让农民加快融入城市，真正实现农民变市民。尤其是，在发展城镇化过程中，农民土地被征迁后，一定要建立相应的保障机制。否则，农民没有土地，如果今后又把征迁补偿款用掉，将会产生极大的风险和隐患。

4、要加快财税制度改革。要充分发挥财税制度在促进城镇化发展上的作用。一方面，要改革财税制度，提升公共服务和公共保障投入能力。据测算，一个农民变成市民的成本从最低10万元到最高的30万元，未来可能有3亿农民进城，公共服务支出是天文数字。因此，必须改革税费制度，理顺中央和地方的分配机制，改革国有企业退出机制，发挥民营企业的推动作用，研究公共服务社会化运营机制。另一方面，要完善财税激励和引导制度，加快新型城镇化的产业发展。要采取减免税费等方式，加速实现优势产业和优势企业向中小城市、新型城镇转移，形成稳固的产业基础。要通过转移支付、以奖代投等方式，减轻地方政府财政压力，支撑新型城镇化长期发展。

5、要加快投融资体制改革。建议深化城市建设投融资体制改革，放开对民间资本的限制，吸引民营企业参与城市基础设施建设；加快金融创新，拓宽融资渠道，如基础设施资产证券化与产业基金等。

（三）要深度挖掘支撑要素，在构建新型城镇化持续发展的内生动力上寻求突破

没有要素支撑的城镇化，很难保持长远的生命力。因此，必须坚持以发展经济、构建产业为统领，形成稳固、持续的城镇化发展内生动力。

1、要以“规划先行”为引领，在政府主导上抓推进。在发展方式转变、经济转型、增长放缓的大背景下，城镇化将是积极稳妥、渐进发展的历史过程，不是爆发式发展。因此，新型城镇化建设，既要依托市场这只无形的手，又要发挥政府的主导作用，配置资源，集聚要素，扩展空间。要做好规划。新型城镇化建设，不但要有总体发展规划，还要有与之相适应的城市建设、土地利用，以及基础设施、产业发展、社会保障等专项规划，用规划去控制布局、指导建设。要完善监督机制，增强规划的法律约束性，改变“一任领导，一个规划”的乱象。要拓展专家参与规划的深度，不仅要一次参与，还要长期把脉，发挥其在评估规划效应、修正规划方向上作用。

2、要以“四化同步”为手段，在协同发展上抓推进。党的十八大提出“四化同步”战略构想，工业化创造供给，城镇化创造需求，农业现代化为工业化、城镇化提供支撑，信息化推进“三化”发展，四者相辅相成。因此，推进新型城镇化建设，不能单独从“城”的角度考虑问题，必须统筹“四化”之间的关系，在搭建新型城镇化框架的同时，同步推进工业化、农业现代化、信息化发展，形成城镇内部自主循环、自我驱动的内生动力，让每一个新型城镇单位都成为一个“四化同步”、生机勃勃的经济体。

3、要以“基础建设”为重点，在宜居宜业上抓推进。基础设施是城镇生存和发展的基础。当前看，不但小城镇基础设施不完善，就是一些大中城市，基础设施的承载能力也不尽人意。在发展新型城镇化上，必须把基础设施的建设，作为一个重要环节，不但要规划好、建设好，还有有长远考量，预留出发展空间。

（四）要深化顶层设计，在实现新型城镇化高起点、高标准建设上确保实效

处理好“顶层设计”与“地方首创”关系，既要强调宏观控制、硬性要求，又要允许自主选择、差异发展。

1、要搞好全盘布局。根据以往经验，在各类政策实施的初期，必然会出现集中爆发、集中推进的现象。因此，在新型城镇化建设上，中央既要当好领导者，更要当好裁判员。要坚持统筹研究，一个区域的新型城镇化，要往哪个方向发展，产业支撑要素是什么，要与之前已经明确的主体功能区战略、综合改革试验区定位、小康社会纲要等重大规划和发展战略衔接好。这就需要中央做好顶层设计，搞好分区布局。坚决避免放任自流，地方盲目上项目，开发圈地现象的发生。

2、要突出差异发展。同样模式的城镇化是没有活力，没有动力，也没有可持续力的。在新型城镇化建设上，必须符合实际，差异发展。国家对新型城镇化建设也要“定位、定向”支持。比如：苏、浙、闽等省份，民营经济、乡镇企业比较发达，应该鼓励其做大做强，形成以产业集群、产业配套为纽带的城市群；像黑、吉这样的农业资源优势强、经济实力弱的地区，要以农产品加工业、个体手工业和农村服务业为发展路径，形成特色小城镇。总之，要突出特色，突出优势，避免千篇一律，千城一面。

3、要优化发展结构。建设新型城镇化，要着重突出新型城镇的合理布局、领域划分和规模控制，加速形成大中小城市和核心乡镇梯次发展、互为补充的发展格局。当前，从资源条件、产业基础、社会保障等方面衡量，大中小城市、小城镇顺次排列的“金字塔”型城镇结构，比较符合我国目前的发展进程。从远期看，“橄榄型”的城镇结构，即：以中等规模城市、特色产业县城为主体的城镇发展格局，更具发展优势、发展潜力和生存空间。