推进毗邻京津县域经济与城镇化协调发展的对策

九三学社河北省委员会

加快发展壮大县域经济，是党的十六大提出的一项重大战略课题。县域经济是城乡统筹发展的纽带，而城镇化又是统筹城乡经济社会发展的重要载体。发展县域经济是县域城镇化的基础和前提，县域城镇化是提高县域经济质量的保证。可见县域经济与城镇化之间存在着密切的正相关关系。在全国工业化和城镇化快速推进的新形势下，县域经济与城镇化协调发展程度对社会经济产生深远的影响。

一、毗邻京津河北县域经济发展和城镇化建设现状

河北现有11个地级市，下辖172个县（市、区），其中22个县级市、114个县、36个市辖区。2010年，全省县域人口为5761万，占总人口6943万的82.97%。河北环京津区域包括承德、张家口、唐山、秦皇岛、廊坊、保定、沧州7个设区市。区域内紧邻京津的环京津城市带涉及6个地区的23个县（市、区）。其中，丰宁、滦平、怀来、赤城、涿鹿、固安、永清、大厂、涿州、高碑店、涞水11个县（市）毗邻北京；遵化、玉田、霸州、文安、大城、青县、黄骅、芦台、汉沽9个县（市、区）毗邻天津；兴隆、三河、香河3个县（市）同时与京津相邻。“十二五”期间河北将这23个环京津县（市、区）列入全省重点发展区域，纳入省级战略进行全面推进。

1.河北县域经济发展现状

2010年，河北县域生产总值达15170.6亿元，占全省生产总值的比重达74.4%，实现地方财政一般预算收入496.4亿元。地方财政一般预算收入超10亿元的县（市、区）达9个，分别为三河市、迁安市、武安市、任丘市、丰南区、丰润区、霸州市、涿州市、遵化市，其中4个为毗邻京津的县市。尽管如此，河北县域经济与其他沿海省份县域经济相比，在县域GDP规模、县域人均GDP及县域财政收入均低于其他沿海省份，尤其是县域平均财政规模只有山东的1/3，浙江的1/4，江苏的近1/5。除了思想观念落后直接影响了县域经济的发展速度这个根本原因外，具体来说，传统农业比重大、工业化水平低、城市化水平低、外向度低等问题是河北县域经济发展中面临的共同问题。

2河北城镇化建设现状

据不完全统计，2010年底，全国城镇化率达51.27%，河北为45.6%，与全国的差距缩小在5%左右。由此可见，河北城镇化速度加快，但仍低于全国平均水平，与东部城镇化率57.0%相比，则差距更大。按照世界经济发展的一般规律，城镇化率与工业化率（工业增加值/GDP）的合理比值为1.4～2.5。2010年河北这一比例为0.51，这显示出河北在城镇化进程中生产要素并没有得到有效的聚集，规模经济效应并没有充分发挥。

二、县域经济发展与城镇化建设的相互作用机理

1.县域城镇化建设对县域经济发展的促进作用

县域城镇化建设的过程实质就是人口和产业像城镇集中的过程。人口的集聚可减少农村劳动力，同时也有利于人口素质及生活水平的提高。产业集中是经济发展的必然趋势，可有效降低生产成本提高生产效率。其对县域经济的促进作用主要表现在如下方面：一是县域城镇化建设的快速发展为县域经济带来了大量的人力和资源，可使县域经济扩大生产规模，降低生产成本，提高生产效率，实现规模化生产；从而推动县域经济快速发展。二是县域城镇化建设可促进土地集中和土地规模效益的形成，进而加快了实现农业现代化建设的进程。三是人口的集中与经济的发展有效促进了县域消费水平的提高。四是农村城镇化建设改变了以往生存方式，促进人们观念的更新，有效提高了人口素质。

2.县域经济发展可有效推动县域城镇化建设

县域经济的发展可大量吸收农村剩余劳动力，进而实现农村人口居住与职业的转移，提高农村人口素质。县域经济的可持续发展需要农业提供充足的原材料、粮食等，为农村经济发展提供了广阔的销售市场。因此，县域农村城镇化建设依赖于县域经济发展的扶持。主要表现在以下方面：一是县域经济发展可为农村城镇化建设提供重要的资金、消费市场、技术经验和管理经验支持。二是县域经济的有效发展可推动农村工业化的进程，农村城镇化建设的可持续发展需要农村工业化的推动与支持。三是县域工业水平及规模的发展与扩大，在不断提高人民的生活平，进而需要为其提供更多的生产性和生活性服务，第三产业的产生与发展进一步促进了农村城镇化建设。

三、毗邻京津县域经济与城镇化协调发展分析

毗邻京津地带的河北23个县（市、区），经济和城镇化发展层次不齐，与京津市域经济和城市化发展相比可以说是贫困县，形成了目前京津冀经济圈的“发达的中心城市、落后的县域腹地”这一不协调的经济现象，这与区域经济协调发展的步伐是不和谐的。因此，协调毗邻京津县域城镇与中心城市之间、县域经济与城镇化之间的社会经济发展是京津冀经济圈所面临的重要社会经济问题。

1.县域农业经济与县域城镇化建设的不协调性

城镇化的发展首先表现的是非农产业的发展。只有非农产业的发展才能吸收大量的农村剩余劳动力，实现农民的职业和居住地的转移。而非农产业的发展需要农业为其提供粮食、原材料、工业品市场等。尽管毗邻京津的23个县市，依靠本地区的区位优势，在农业经济发展时，都确定了一些主导产业，但优势产业不明显，存在明显的结构雷同。据不完全统计，毗邻京津的23个县市，已经成为京津农副产品的主要生产基地，蔬菜、生猪、活牛、活羊、果品在京津冀的市场占有率分别达到50%、50%、40%、25%和40%以上。这些产业多是小规模不成批量的产业，规模较大、竞争力强的主导产业较少，且各县市确定的主导产业缺乏长远发展能力；“龙头企业”带动能力弱、没有摆脱小、散、低、弱状态，经营规模小，经济实力弱，辐射面狭窄，带动能力不强，缺乏抵御市场风险和自然风险的能力。“龙头企业”的科技含量普遍较低，科技投入少，在农产品精加工、包装、营销、品牌管理等方面缺乏有力的技术支撑，“现代科技要素在农产品生产、加工、销售各环节的含量不高，农产品粗加工多、精加工少，产业链条短，产品附加值低”。

可见毗邻京津县域农业经济的发展，在一定程度上影响和制约着这些县域城镇化的进程。

2.县域工业布局与县域城镇化建设的不协调性

毗邻京津23个县域的工业经济，除了在北京经济结构调整过程中，一些缺乏比较优势的产业，特别是一些成熟的传统重工业，如钢铁业和传统制造业，梯度转移形成的一些不属于本地的产业外。依靠本地资源发展起来的工业经济，大多产业结构的层次低，特别是在承德、张家口等地区，毗邻京津的县域经济整体发展滞后，“农业弱县、工业小县、财政穷县”的问题十分突出。唐山和保定毗邻京津的县域工业在低层次、低水平上重复建设，小城镇规模不经济，造成农村工业分散化。有些县市盲目依靠京津转移的一些传统工业，不顾实际，大上“工业园区”或者“工业开发区”，通过行政手段进行“拉郎配”、“归大堆”，把企业简单地放在一个区域；企业聚集度差，产业集群没有发挥增加财政收入和居民收入的作用，不能成为解决“三农”问题、缩小城乡差距的有效途径。

3.县域经济与县域城镇化的的产业支撑不协调性

毗邻京津的23个县市有着比其他县市得天独厚的区位优势，这些地区无论是在经济发展还是城镇化建设中行政干预比较强。城镇数量的增长本身不能代表县域城镇化水平的提高，特别是在我们调研的张家口和承德毗邻京津欠发达县域，城镇的发展与经济的发展没有必然的联系，有很大一部分小城镇是撤乡并镇的形式上形成的，单纯通过行政区划调整来扩大辖区面积，增加城镇人口，城镇发展规划并没有得到整合，只是沿着主干道盖了些房子，热衷于形象工程、政绩工程，甚至不惜举债建设大广场、大马路和标志性建筑等，其他的基础设施、服务机构基本上没有，其结果是城镇化数字上去了，但产业结构并未优化、非农就业岗位并未增加。

另外不少人还比较多的从原有城镇化和工业化的角度来认识县域经济，认为它是实现城乡经济社会统筹发展、改变城乡二元结构、解决“三农”问题的重要步骤。当然这种认识是没有错误的，但是这还不够。发展县域经济本身就是目的，发展县域经济并不仅仅是为了使现在的县域经济都迅速地转变成为城镇经济或工业经济。在当前推进城镇化过程中，各级政府最应做的不是急功近利地建空壳城镇，而是如何利用本地资源、环境条件发展经济，如何创造条件发展经济，构件产业体系，正确处理城镇化发展和支撑产业发展的关系。

4.县域经济发展与城镇化建设速度和水平不协调性 

毗邻京津23个县市，构成了京津社会经济和生态安全的屏障。2008-2009年，河北省的全国百强县都出现在该地区，这一地区中有超过30%的县（市）在河北省城镇化率排名居前30位。但同时也存在一个“环京津贫困带”，环绕着京津的32个贫困县中有近6个是毗邻京津的县市。这些地区经济发展相对滞后，城镇化的总体水平不高；其他县市有明显差异。县域经济和城镇化发展水平最高的是廊坊地区和唐山地区，其县域经济和综合城镇化水平均高于全省平均水平；县域经济和城镇化发展最缓慢的是张家口。

其主要原因是县域经济和城镇化发展之间的相互衔接、协调机制尚未建立。县域经济发展各自为战，以县为界，城镇化条块分割。产业转移、扩张和升级往往独立行动，缺乏县域间的产业协作，导致产业经济发展缺乏“极化效应”和“扩散效应”。由于各县域间的联系多是同类项的简单集聚，缺乏大的产业集群效应，限制了区域经济和城镇化的同步增长。

5.县域经济发展与农村城镇化建设的制度不协调性

毗邻京津23个县域借助京津冀城市经济“调结构转方式”发展起来一部分自有经济，主要以非公有制经济为主，民营企业数量有较大增长，但总体上质量不高，规模较小，布局分散无序。同时，民营经济的发展存在各种制度约束，主要包括外部制度障碍与内部管理制度障碍两大类，其中外部障碍主要指国家和地区制度性障碍，具体包括：法律制度不完善、市场机制不完善、金融服务体制也不完善、社会化服务体制不完善。内部障碍主要指民营经济内部体制不完善和经营管理方面存在诸多问题。

如作为县域经济和城镇化主体的县域农村剩余劳动力转移受到户籍、社保、劳动力培训、子女教育等诸多不合理制度的约束，农村人口素质较低也制约了进入小城镇的步伐。我们原有的政策，土地政策、户籍政策、财政政策、就业政策、住房政策、社会保障政策等等，有许多是限制城乡人口流动、阻碍城镇化发展的。这些政策在新形势下并未得到有效的清理，有些还在发挥着作用。农民进城门槛高，城镇户口还没有放开，农民进城受阻，不能自由落户，不能实现自由流动。不能享有市民待遇，进城农民在子女入学、住房改革、医疗保险、社会保障等方面与城镇居民还有很大差距，农民进城生活成本还相当高，农民进城进得来，却留不住。

这些不协调的制度，影响和制约了毗邻京津23个县市的县域经济与农村城镇化的协调发展。

四、推进毗邻京津县域经济与城镇化协调发展的对策

    城镇不是画出来的，而只能是经济发展的结果。经济发展决定城镇发展。因此，在推进毗邻京津县域经济和城镇化协调发展的战略中，首先要做好经济发展的规划，完善推动经济发展的措施，解决阻碍经济发展存在的问题，而不能就城镇化论城镇化。同时，县域经济是一种开放的市场经济，不能一直建立在城乡二元结构上，以城乡分离的状态为基础的县域经济是没有发展的潜力。所以，要实现毗邻县域经济与城镇化建设发展相协调，必须做好以下的工作。

1.充分把握地缘优势，以产业化为突破口，大力推进县域农业发展与城镇化的协调发展

从经济发展全局角度，毗邻京津县域要抓住京津冀区域经济一体化发展契机，利用优越的交通、通信和市场基础设施平台，建设自己的县域经济与城镇化协调发展终端。地缘优势特别给予了唐山、廊坊、秦皇岛、保定、张家口、承德、沧州等毗邻京津的23个县（市）。这些县市要科学把握地缘优势，走一条与京津市域经济错位发展的战略，以农业产业化为突破口，积极推进农业现代化建设。

一是这些县市应努力实现在京津带动下加快发展，逐步建设一批环京津卫星城镇，大力提高城镇化水平。

二是这些地区的县域经济主要承担着发展现代农业体系，供给更多优质农产品，丰富京津市场的需求。科学优化农业产业布局，加快推进农业结构调整，在稳定粮食生产的基础上，大力发展高产、优质、高效、安全农业。积极探索适宜自身发展的优势农业，寻求与龙头企业有效的合作机制，通过农业产业化经营，推进农产品基地建设，提高农产品产出率和市场占有率，促进农产品加工业的发展，带动农户进入市场，促进农民增收。

三是可借机加快县域工业化进程，加速劳动力向非农转移，大力发展中小企业、加工业和产业园区，在京津城镇发展走廊形成各具特色，功能互补、布局合理的区域产业协作体系。利用京津产业扩散与城市功能区定位，优化配置县域资源，发展集群优势，加快建设京津周边装备制造业和配套加工业基地，形成环京津高新技术产业带的县域经济和城镇建设。

四是积极规划引导、政策支持和示范带动，建设一批高效农业产业园区，使农业向园区集中，培育一批具有带动作用的新经济增长点。坚持以工业化带动农业产业化，发展农副产品精深加工，提高农副产品附加值。再者，推进农业现代化，合理配置和综合利用农业资源，不断改善和增强农业生产基础设施和基本条件，推广节能型农业机械，建设农作物节水灌溉系统，探求适合京津冀地区的地面灌溉节水技术，有条件的地区可发展喷灌和滴灌。

2.充分利用区位优势，加快推进城镇化，实现县域工业经济全面繁荣

 毗邻京津各县域区位地缘优势明显。北京是全国的政治、经济、文化中心，天津正在崛起为北方的经济中心，两市的腹地辐射效应深远。毗邻京津的23个县市，按照城镇化相关经济指标要求，城镇化总体水平滞后于经济发展，县域范围内城镇的低水平建设也是与工业化中期的发展阶段不相适应，这不仅不利于农村工业的产业集聚和服务业的成长，也不利用统筹城乡协调发展的需要，更不利于农村富余劳动力的转移。所以，毗邻京津县域要想摆脱“发达的中心城市、落后的城镇化腹地”的窘境，必须走城镇化带动之路，以现有的县城和有条件的建制镇为基础，与发展乡镇企业和农村服务业结合起来，科学规划、合理布局，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。用城镇化来促进县域农业结构的调整和农村工业的发展，从而带动整个县域经济的全面协调发展。

一是培育城镇产业支撑，为进城农民提供就业岗位。城镇的活力主要来源于产业的兴旺与人口的聚集。产业是城镇的生命之源，要以县城和工业重镇及中心集镇发展为载体，毗邻京津的县市要充分利用区位优势，以发展工业和服务业为重点，增强城镇的经济集聚功能，推进农村人口城镇化。在产业培养的同时，要尽快完善城镇功能，尤其要完善资金、技术、人才的聚集功能，完善基础设施服务功能和社会事业发展功能，增强汇聚人气和吸引纳农村劳动力就业的能力。

二是大力发展县域民营经济，推进农村工业化进程。毗邻京津县域经济发展的落后从某种程度上说正是由于民营经济缺乏活力与动力，农村工业化发展缓慢造成的。所以，要发展县域经济，推进城镇化建设，一是要强化民营经济的主体地位，放宽民间资本市场准入条件；鼓励和支持民间资本进入经营性基础设施建设和公益性事业领域；加快民营企业向具有资源优势、市场竞争力和发展潜力的产业聚集，实现民营企业规模化、集约化经营。二是要大力发展县乡工业。以特色经济特别是特色农产品加工和优势资源型工业为重点，围绕中心城市、大型企业集团发展专业化配套工业和劳动密集型工业，积极培育和发展非资源型工业特别是高新技术产业，做大做强县乡工业。

三是加大政府投资力度，加强基础设施建设度。京津冀县域范围内农村经济广大，且经济发展很不均衡，实现城镇化应从区域整体发展的要求出发，实行突出重点的非均衡优先发展战略，选择一些对周围农村有较强辐射能力、人力资源吸纳能力强、综合条件较好的乡村作为发展重点。针对当前小城镇发展面临的资金匮乏、基础设施建设滞后的问题，加大政府投资力度，加强城镇道路、给排水、电力和通讯建设，制定优惠政策，运用经济杠杆和利益驱动机制，实现社会资源的优化配置，以加快小城镇建设和县域经济的协调发展。

3.借助京津冀统筹发展战略，深化体制改革，创新城乡社会管理制度

毗邻京津县域经济发展要加强与“环京津地区、冀东经济区、冀中南地区”三大区域的经济统筹，深化县域经济体制改革，创新制度，提升区域经济发展合力，实现县域经济与城镇化协调大发展。

根据国内统一市场和国家区域经济发展战略格局，毗邻京津县域要参与到区域经济整合和世界经济一体化的历史发展格局之中，提升23个县市接受京津的辐射力度，开发和培育这些县域承接京津产业转移的比较优势潜力，要扬长避短，协调发展。

毗邻京津县域的发展还要考虑长期性、可持续性和对外开放的协调性。扩大对外开放必须考虑国际市场等外生因素，要主动创造条件，完善制度。如要深化城镇户籍制度改革，进一步放宽入城条件，完善劳动就业、社会保障、医疗、教育等配套制度，消除阻碍进城农民在城镇安居乐业的体制性因素，赋予进城农民与城市市民同等待遇。稳定完善土地承包制度，搞活土地流转，鼓励农村集体或农民通过转包、转让、出租、抵押、作价入股等方式，促进土地经营权的合理流动，切实推动农村劳动力向城镇集中，土地向规模化集约，实现农业产业化水平经营。

毗邻京津县域经济和城镇化协调发展是京津冀区域经济的基本组成与重要支撑，更是潜力、希望和优势所在。我们应当把握时机，与时俱进，在县域经济中有效地推进县域城镇化的进程。同时，也使城镇的发展有效地促进县域经济，使二者达到双赢的效果，为实现京津冀区域经济的大发展做出贡献。