重庆市新型城镇化和
城乡统筹建设情况调研报告

九三学社重庆市委员会

     根据九三学社中央关于召开“推进新型城镇化和县域经济科学发展”座谈会预通知要求，社市委组织了有关专家学者，赴荣昌、潼南、永川、垫江、两江新区等区县（地区）及市发展改革、国土房屋、城乡建设、规划、环保等部门，就重庆市新型城镇化与城乡统筹情况进行了调研，形成了如下调研报告：

一、重庆市城镇化和城乡统筹的基础条件和建设水平

（一）基础条件

1、发展定位。西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市，国家五大中心城市之一。

2、区位交通条件。重庆位于中国东西部结合地带、长江上游经济带核心地区，是全国综合交通枢纽，西部唯一具备水陆空综合立体交通枢纽和物资集散地。

3、发展程度。重庆属于西部欠发达地区，总体处于欠发达阶段，2012年全市人均GDP6191美元，与全国平均水平相当，远远落后于其他三个直辖市。

4、大城市大农村并存。全市下辖38个行政区县，是全国行政辖区最大人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。2012年，城镇建成区占全市幅面面积的1.61%，城镇人口占全市总人口的56.98%，城乡差距达3.15：1。

5、经济发展迅速。近年来， GDP年均增速始终保持在14%以上，固定资产增速、财政收入增速、市场主体数量年均增速超过20%，2012年全市地区生产总值11459亿元、固定资产投资达到9380亿元，财政一般预算收入1703.5亿元，各类市场主体达136.9万户。

6、内陆开发开放高地基本建成。重庆是内陆地区出口商品加工基地和扩大对外开放先行区，两江新区是第三个国家级新区， 2012年全市进出口总额532亿美元，实际利用外资106亿美元，在渝世界500强达225家，均居内陆城市第一位。

7、城市文化魅力突出。重庆是国家首批历史文化名城，具有抗战文化、巴渝文化和统战文化三大品牌，是远东抗战指挥中心，是全国统战文化高地，是四个民主党派发祥地。

8、人居环境良好。重庆地处亚热带季风性湿润气候地区，温度适宜，空气湿润，青山绿水，是国家环境保护模范城市和长江上游生态文明示范区。

9、发展要素资源丰富。重庆拥有丰富的煤、天然气、水、电、土地、劳动力等要素资源，是国家重要的水电、天然气生产基地和南方煤炭生产基地，全市幅员面积8.24万平方公里，户籍人口3343.44万，有1000多家科研机构，60多所高等院校，60多万科技人员。

（二）建设水平

经过多年建设，重庆市城镇化进入了集群发展、加速发展、提档升级的重要阶段。2012年，全市城镇常住人口1678万人，比1997年直辖初增长787万人，年均增长52万人；城镇化率达到56.98%，高于全国平均水平，比1997年增长25.98%，年均增加1.73个百分点。全市城镇建成区达1325平方公里，其中城市建成区1034平方公里，比1997年增长近600平方公里，年均增长40平方公里。2011年，城镇自来水普及率93.41%，燃气普及率93.03%，污水处理率93.15%，建成区绿地率37.44%，绿化覆盖率40.18%，人均公共绿地达17.87平方米，人均住房面积32.62平方米。

目前，全市已经形成1个特大城市（主城）、6个区域性中心城市、23个一般区县城和近600个小城镇组成的城镇体系格局。其中，主城区突破700万人、700平方公里。

二、因地制宜推进城镇化和城乡统筹的主要政策措施、可供参考和推广的重要经验

近年来，重庆坚持贯彻落实科学发展观，按照“314”总体部署，落实国务院3号文件，积极推进城乡统筹综合配套改革试验，在城镇化和城乡统筹过程中采取了以下措施，取得了一定的成效和经验：

（一）坚持“三化”结合，推进新型城镇化

一是注重以工业化引领城镇化，增强城镇产业支撑。重庆市根据城镇资源优势和发展基础，优化城镇生产力空间布局，科学确立城镇支柱产业和配套服务业，做大做强特色产业，以产业发展带动人口集聚。2007年以来，工业投资年均增长25%，工业产值年均增长20%，2012年全市工业总产值达到14000亿元，实现增加值5181亿元，工业增加值占GDP比重、工业税收占财政一般预算收入比重及从业人数占城镇就业人口比重分别达到47%、47%和33%。正是因为有了工业的加快发展，为城镇化提供了雄厚的财力支持，也为进城农民提供了充足的就业岗位，有效促进了城镇化进程。

二是注重以农业现代化助推城镇化，促进城镇经济繁荣。重庆市把培育农产品加工基地、流通市场和农业服务基地作为城镇建设的重要任务，把加快现代农业发展、促进农村剩余劳动力向城市转移、为城镇发展提供劳动力支撑促进城镇经济发展的重要抓手。累计建成农产品加工基地20余个，发展农产品加工业11000余户，从业人数57万余人，实现产值2245亿元，占全市工业总产值的16%。累计建成大中型农产品批发市场26个，社区级农贸市场（超市）、农业服务中心实现镇乡全覆盖。通过加快发展现代农业发展，解放大批农村劳动力，累计向城镇转移600余万人，其中400万人进入本市各级城镇，成为我市城镇人口和就业人口的主要来源。

三是注重城镇化与新农村建设协同推进，实现城乡良性互动。重庆把城镇化建设与新农村建设作为一个系统工程，通盘考虑、整体设计、统一谋划、同步推进。近年来，累计建成农民新村2786个、建设巴渝新居26.1万户，改造农村危房40.8万户，新建农民新村实现“六通六有”，即通道路、供电、给水、排水、广播电视和通信；有一个小广场、一个便民商业网点、一个医务室、一个垃圾运收站、一个农家书屋、一个幼儿园。

（二）坚持改革创新，以改革红利促进城镇化与城乡统筹

一是创新“地票”制度，统筹城乡土地资源。所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，通过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标。2008年底，重庆建立了全国迄今为止唯一的农村土地交易市场，开展了地票交易。目前，累积交易地票11.1万亩，总成交价款222亿。 通过地票制度，一方面，为城镇化拓展了一百多平方公里的建设用地空间，缓解了城镇化建设用地紧张的矛盾，优化城乡土地资源配置。另一方面，带动了200多亿元资金反哺"三农"，破解农村城镇化发展中的资金难题。地票款扣除成本后，85%归农民所有，15%归农村集体经济组织所有，有效增加农民和农村集体财产性收入。

二是推进户籍制度改革，促进农民转市民。农民工是指常年工作生活在城镇但户籍身份为农民的特殊群体。据不完全统计，目前全国农民工总数超过2亿人。按现行城镇化标准，这部分人已统计为城镇居民，但因为户籍以及依托户籍制度的相关政策限制，这 2亿多人实际上并没有真正享有城镇居民的各种公共福利，没有完全融入城市。针对这一情况，重庆市于2010年启动了主要针对农民工的户籍制度改革，在自愿申请的基础上，允许农民工转为城镇户口，截止目前，共实现转户360万人，其中，有270万人为农民工。转户居民中，68%参加了城市居民养老保险，85%参加了城镇职工医疗保险，15.3万人享受到城市最低生活保障。

三是创新完善城镇住房体系，实现城镇居民住有所居。针对城镇住房“夹心层”（既买不起商品房但又不符合城市廉租房条件的城镇居民）问题，重庆市在全国首创了大规模建设公共租赁住房制度。自2010年起，全市累计开工公租房超过自2010年起，全市累计开工公租房超过4499万平方米，建成公租房1315万平方米，已配租21万余户、惠及58万人，其中，有54.7%为农民工。全部建成后，可入住居民200万人，实现城镇住房“夹心层”住有所居全覆盖。同时，重庆市还通过合理控制房地产投资、合理配置城市土地资源、开展房地产税试点等措施，构建完善了以市场配置为主体、政府保障为补充的住房供给体系，较好地控制了房价，住房收入比保持在6-7年左右，城镇人均居住面积达到32平方米，基本实现“住有所居”目标。

四是创新农村金融制度，促进农业发展、农民增收。针对农村金融失血、农业现代化发展资金短缺，农民工市民化资金欠缺等问题，重庆市创新金融制度，在推进农村宅基地、耕地、林地等确权登记的基础上，通过明晰土地财产权和使用权，放开抵押权和处置权，大力发展“三权抵押”，有效促进了农村发展、农民增收。自2010年开展以来，全市农户贷款从30多亿增加到了310多亿元，农民金融资产显著增加，农业生产力加快发展，农民的财产性收入从每年的3%增加到了5%，农民人均年收入增长达14%，超出同期城市居民收入增速，城乡居民收入差距有所缩小。

（三）以城乡一体化为重点，着力推进城乡统筹发展进程

一是建立统筹城乡一体化的社会保障体系。包括养老保险、医疗保险、低保、扶贫保障等。城乡养老、医疗保险实现全覆盖，五大保险全部实现市级统筹。新型城乡社会救助体系基本建立，保障了130万困难群众基本生活。“一圈两翼”对口扶贫机制不断完善，“两翼”地区经济增速连续五年超过全市平均水平，累计716个贫困村实现整村脱贫，110万农村人口摆脱贫困。

 二是建立统筹城乡一体化的社会公共服务体系。包括教育、卫生和文化等。全市免费义务教育实现城乡学生全覆盖，农村高中段毛入学率94%；全面落实农民工子女在务工地免费接受义务教育的政策；全面解决农村代课教师问题，在全国率先对中等职业学校学生进行资助。基层医疗机构标准化率达到90%，基本药物制度覆盖到所有村镇和社区。城乡公共文化服务体系建设加快，农村公共文化服务设施不断健全，区县城图书馆、文化宫、电影院、体育馆等“几大件”实现全覆盖。

三是建立统筹城乡一体化的基础设施。建成“一大两小”机场体系、“一枢纽五干线”铁路网和“二环八射”高速公路网，高速公路里程突破1900公里，铁路通车里程突破1400公里，城市轨道交通突破140公里，年年水上货运和港口吞吐量均突破1亿吨、空港旅客吞吐量超过2200万人次。累计建成农村公路10.89万公里，实现了乡镇通畅率、行政村通达率100%目标。

四是促进城乡之间资源要素的互通一体化。建成以农村土地交易所为代表的七大要素市场，实现城乡要素资源的统一交易、流转流通。鼓励推进土地、林权、资本、劳动力等要素市场一体化，形成生产要素资源城乡互动的市场格局，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。鼓励金融机构支持“三农”，引导社会资金投入“三农”。 村镇银行、涉农担保、农村资金互助社、农业保险等金融服务不断拓展。

（四）坚持民生发展导向，着力提升城镇发展质量

一是坚持财政资金向民生领域倾斜。以教育、文化、卫生、住房、生态环境等民生领域为重点，推进财政资金向民生倾斜，民生支出占一般预算支出的比例连续三年超过50%。财政性教育经费支出占生产总值的比例连续五年达到4%。

二是着力打造良好人居环境。过去五年，全市环保直接相关投入达1000亿元人民币，2012年达到275亿元，成功创建国家环保模范城市。城市污水处理率达到96%，与东部沿海地区水平相当；长江出境断面水质总体达到Ⅱ类，居全国七大流域最好水平；城市自来水水质连续三年保持全国前5位；城镇生活垃圾无害化处理率达到86%，居全国前列。

三是扶持市民创业增收。在全国率先出台扶持微型企业的发展意见，从财政、税收、融资担保、规费减免等方面，扶持市民开办微型企业。全市累计发展微型企业8.57万户，发放财政补助资金25.37亿元人民币，微型企业注册资本（金）总额达87.44亿元，解决和带动65.52万人就业，实现产销值400多亿元，已有8000多家微型企业成长为中小企业。

三、推进城镇化和城乡统筹过程中面临的主要困难和障碍

虽然近年来重庆城镇化和城乡统筹取得了较大的成绩，但仍面临着一系列的困难和障碍：

（一）城镇化总体水平不高，区域发展不平衡，城镇体系不健全

2012年，重庆市城镇化率为56.98%，远低于其他三个直辖市。其中，主城区城镇化率达87.07%，渝东北、渝东南城镇化率分别仅为40.44%、33.36%，区域之间差距十分明显。渝东北、渝东南地区发展底子薄、起步晚，城镇化水平落后，且缺乏强有力产业支撑，优势不足，城镇化后劲乏力。全市城镇体系中，除主城区为特大城市外，第二大城市万州城区人口还不到85万人，缺少真正意义上区域性中心城市，难以发挥强有力的传递和支撑作用。

（二）城镇化质量不高，与广大市民的需求还有差距

总体而言，我市城镇化质量水平还不高，难以满足市民日益增长的物质文化生活需要。硬件方面，尽管先后建成了一大批基础设施和公共服务设施，但设施总量不足、标准不高、分布不合理、服务能力不强等问题依旧突出，城镇居民享受优质教育、优质医疗、高尚文化的机会仍不足。软件方面，尽管初步建立了各项社会保障制度，并通过就业培训、发展产业等方式增加了居民就业机会，但保障的覆盖面还不广、水平还不高、能力还不强，居民就业质量还较低、收入水平不高，特别是新进入城镇的农民，尽管已转为城镇户口，或者长期居住在城镇，但其融入城镇的能力和水平还不强，实现真正的市民化尚有较长的道路。

（三）规划、建设、管理不适应城镇化发展的要求

主要体现为相关规划协调性不够、城镇体系规划控制不足，特别是土地利用规划、城镇规划、国民经济与社会发展规划协调不够，城镇规划存在“落地难”、“执行难”；城镇体系规划在地方城镇化发展冲击下十分“脆弱”，城镇规模层层突破，未起到应有的调控作用。受短期政绩和现行考核制度影响明显，建设不严格遵循规划或者随意调整规划等现象时有发生，建筑安全性和质量有待进一步提高。城市管理跟不上发展需要，制度化、智能化不足。

（四）资源环境瓶颈加剧

重庆市生态环境相对脆弱，环境容量和生态承载力相对较小。随着城镇化进程加快，城镇人口、空间不断扩张，城镇化对生态环境的压力和干扰增大，在局部地区和一定程度上已经突破了环境容量和生态承载力，由此产生了较为严重的生态环境问题，不但影响了城镇的居住生活水平，也制约了城镇的持续发展。

同时，随着城镇化推进，城镇人口不断增加，以及为满足城镇人口日益增长的物质文化需求，对水、矿产、土地等自然资源需求不断加大，开发力度不断加大。由于这些自然多具有不可再生性，加之资源开发受技术经济限制，资源短缺的现象越来越普遍，对城镇化的约束越来越明显。

（五）体制机制约束日益凸显

一是城乡分割的户籍制度，以及与户籍制度“捆绑”在一起的就业制度、社会保障制度和社会福利制度等，限制了城镇化和城乡统筹进程。二是城乡分割土地制度限制。目前，城镇土地为国有土地，具有明确的使用权和财产权；农村土地为集体土地，产权不明晰，加之土地征收制度不完善，土地收益分配机制不合理，农民权益难保障。三是现行分税制度限制。城镇地方政府承担难以高昂的农民工市民化成本，尤其是原户籍为本城镇以外的农民工市民化，地方积极性不高。四是管理体制限制。传统以行政等级划分的管理体制难以适应城镇化快速发展要求，特别是一些城镇化水平较高、经济发展较快的县和小城镇，受到的制约更为明显。五是缺乏建立促进新型城镇化和城乡统筹的激励约束机制。特别是传统的考核机制、评价机制和政绩考核制度对新型城镇化的激励措施不足，引导力度不够。

尽管在这些方面，重庆市作出了一些探索，但是制度创新的力度还很不够，受到的局限还很多，迫切需要从国家层面加大顶层设计和政策支持力度，以最大程度发挥改革红利在促进城镇化和城乡统筹中的作用。

四、对国家进行城镇化和城乡统筹的顶层设计时应注意的问题及对策建议

（一）正确处理“四种关系”

    一是处理好城镇化、工业化、农业现代化的关系。充分发挥工业化的引领作用、农业现代化的基础作用，实现“三化”有机融合，推动城镇化健康发展。同时，也通过城镇化发展，推动以城带乡、以工哺农，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、现代文明向农村辐射。

      二是处理好大、中、小城市与小城镇的关系。树立城镇集群发展理念，科学编制并严格实施城镇体系规划，科学确定各级各类城镇定位和合理分工。着力提高各层级间的关联度和互补性，促使城镇集群各层级、各单元梯次承接，大、中、小城市和小城镇协同发展。

     三是处理好规划、建设、管理的关系。作好城镇规划与土地、经济社会发展、生态环境保护等相关规划的协调，实现规划“叠合”，强化规划的科学性和约束力；坚持城镇建设服从城镇规划，坚持质量第一、安全第一；提升城镇管理的法制化、智能化水平。

      四是处理好外延扩张、内涵培育、生态保护的关系。坚持用科学发展观统领城镇化规划建设，根据资源条件、功能定位、环境容量，合理界定城镇规模。注重提升城镇发展的内在质量，坚持以人为本，不断提升城镇的便捷性和“宜居度”。

（二）着力突出“五大重点”

      一是更加注重城乡一体。以破除城乡二元结构、构建新型城乡关系为目标，着力推进城乡之间交通、水利、能源等基础设施一体化，教育、卫生、文化等公共服务一体化，养老、医疗等社会保障一体化，资金、用地指标等资源要素一体化，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、现代文明向农村辐射、要素资源双向流动。

     二是更加注重集群发展。强化多层级、多单元、多板块合理分工、功能互补、紧密协作，加快构建城镇集群，促进大中小城市梯次承接。当前，应更加关注支持县城及小镇发展。

     三是更加注重产城融合。推动城镇化与工业化、农业现代化协调融合。强化城镇化发展的产业支撑和开发区建设的城镇功能配套，促进人口、产业、资源合理分布。突出农业现代化的基础作用，既为城镇发展提供农产品需求，又通过生产方式转变，解放部分农村劳动力，为城镇提供就业来源。

四是更加注重人口城镇化。抓住“城镇化的过程就是农民转变为城市居民的过程”这一基本原理，从根本上改变农民工候鸟式的迁徙，有序推动农民工在城镇落户，让更多农民家庭享受到城镇化带来的好处。  

五是更加注重可持续发展。摒弃高能耗、高污染、摊大饼式的发展路子，秉承绿色、低碳、生态理念，节约集约利用土地资源，强化节能减排和生态环保，推动内涵式、集约式发展，努力实现城市、人和自然相和谐。

（三）积极推进“六项改革”

当前，迫切需要开展以下六个方面改革创新：

一是积极稳妥推进户籍制度改革。要在各地试点基础上，从全国层面，加快制定户籍制度改革的路径和方案，从根本上解决城乡户籍问题。其中，应着重关注和突破跨地域农民工户籍制度改革问题。

二是积极稳妥做好户籍相关配套改革。搞好制度衔接，着力打破依托户籍的就业制度、社会保障制度和社会福利制度差异。

三是积极有序推进土地制度改革。核心是赋予农民更加充分的土地财产权，并通过完善征地制度、建立城乡统一土地市场、推广“地票”制度等方式，促进农民通过其拥有的土地资产获取更多的财产性收入，实现“有产转移”和“带产入城”。

四是改革完善现行分税制度。在合理划分事权、财权的基础上，改变现有农民工市民化主要成本地方财政负担体制，逐步过渡到主要由中央财政负担的体制上来，形成促进农民工市民化的强大动力。

五是积极稳妥推进行政体制改革。按照责、权、利统一的要求，打破单纯以行政等级为主导的管理模式，逐步建立起与经济社会发展水平、城镇化进程相适应的管理体制和管理模式，在有条件地方推进扩权强县、扩权强镇、镇级市试点，适当放开县改区、县改市限制。

六是加快建立促进新型城镇化和城乡统筹的激励约束机制，建立完善政府政绩考核制度。