新型城镇化背景下

   新型农业经营主体的培育问题调查

九三学社河南省委员会

新型城镇化背景下农业规模化主体的培育可以归纳为两个方面的问题：一是如何实现农村转移人口市民化，减少农民数量；二是如何在这一背景下推进农地流转，为新型农业经营主体发展创造条件。带着这两个问题，今年5月中旬，九三省河南省委组织专题调研组，对河南漯河市及其所属的临颍县和许昌市所属的长葛市等地进行了专题调研。现将有关情况汇报如下。

一、现状与特点

（一）农民非农化程度不断提高

随着工业化、城镇化进程的推进，农村劳动力非农就业比重不断提高。2011年，漯河市二三产业劳动力比重为56.9%，比2006年提高8.2个百分点，年均提高1.6个百分点。长葛市2011年农村转移就业人数达到25.9万人，占农村劳动力总量的79.9%，其中，省内22.6万人，省外3.3万人，省内转移占87.2%。当前，农村劳动力非农就业呈现出以下几个特点：一是随着县域经济发展尤其是产业集聚区的发展，省外转移就业人员回乡就业逐渐增多，农村劳动力就地就近就业成为主流；二是省外转移就业人员数量减小，但一般都有一技之长，与用人单位签订长期劳动合同，形成较为稳定的就业群体；三是转移就业的稳定性和务工收入水平不断提高，逐步由短期打工变成转变为常年务工，月收入水平在2500元左右。就调查所到的地方来看，目前农村劳动力已经基本实现了充分就业，普遍形成了人力资本含量较高的青壮年劳动力以非农就业为主、人力资本含量较低的劳动力以务农和打零工为主的就业格局，为农地流转和新型农业经营主体发育创造了条件。

（二）土地承包经营权流转程度不断提高

漯河市目前土地承包经营权流转面积已经达到84.7万亩，占耕地面积的34%；临颍县流转面积达到41万亩，占耕地面积的47%；长葛市流转面积达到15.1万亩，占耕地面积的22%。其中，以转包方式流转给同村农户的流转期限较短，流转价格也偏低；以出租方式流转给工商企业时间较长，一般在10年以上，流转价格也较高。通过调查了解到，随着农民非农化就业比重的提高，尤其是随着农村劳动力务工的长期化和务工收入的提高，农户兼营农业的偏好有所减弱，再加上农村新生劳动力不熟悉农活，土地承包经营权流转有进一步加快的趋势。

（三）出现了一大批新型农业经营主体

随着农村土地承包经营权流转的加快，涌现出了一批新型农业经营主体。从调查所到的市县来看，在分散农户的基础上，生成了专业大户、农民土地合作社、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体。其中，专业大户、家庭农场主要以家庭劳动力为依托，从事适度规模经营。农民合作社有生产型和服务型两种形式，有的以服务为主，如通过提供产前、产中、产后服务，以托管等方式为分散的农户服务；有的以生产为主，主要以土地股份合作社形式从事农业规模化生产；也有的农民合作社兼有生产和服务双重功能，既转入土地规模化经营，又对分散农户进行托管服务。农业产业化龙头企业往往处于解决原料标准化供给的动机进入农业，一般都长时间、大面积承包农民土地，进行高效作物种植或粮食作物种植，现代化水平较高。县市一般也鼓励和支持工商企业承包农民土地，进行大规模经营。

（四）农业规模化经营成效显著

规模化种植的正效应主要体现在增地、增产和降低成本三个方面。从调查中了解到，就粮食种植而言，在土地实现规模化经营后，通过消除田埂、整合沟渠，大约可以增地6-8%，通过各种增产技术的应用和加强管理可提高单产10%左右，同时通过生产资料集中采购等还可使生产成本降低15%左右，增效作用明显。目前，土地流转租金水平各地比较接近，转包给农户的租金大致在600-800斤小麦/亩的水平，而出租给工商企业的租金在1000斤小麦/亩以上。对规模化主体来说，扣除生产成本、劳动成本和土地租金后，种植粮食的年平均收益能达到300元/亩，如果经营规模达到200亩，年收入将达到6万元，按户均2个劳动力计，人均3万元，高于务工收入，粮食种植的比较收益低的问题得到了改善。从流出户来看，流转前小规模农户种粮亩均收益每年为700元，流转后除继续享受国家补贴外，还能得到千元左右的土地流转收益，收入不减反增，也很合算。

   二、存在的问题与原因

（一）工业化城镇化水平低，农户流转意愿不强

我省虽然工业化率大大高于城镇化率，但是非农就业比率也明显低于工业化率，反应出与较低的城镇化率之间的内在对应关系。2011年，我省二三产业占比虽然达到了87%，明显高于40.6%的城镇化率，但是从业人员结构中一产从业人员占比依然高达43.1%，二三产业从业人员占比仅为56.9%。在农民人均纯收入中来自家庭经营的收入依然占到54.52%，其中来自农业的收入高达43.76%。很显然，农民的承包地、宅基地和农村住房的增收功能、就业功能、保障功能等，在农民生产生活中还发挥着基础性作用。在这种情况下，农民一般不会轻易选择退出承包经营权和宅基地盲目进城，这是农村转移人口市民化，进而加快土地流转，实现农业规模化经营的根本约束。

（二）农村转移人口市民化“推力”有所消解，后发地区城市化的复杂性初见显现出来

一般认为，农村转移人口市民化进展慢的主要原因在城市拉力不够，如城市政府接纳程度低、城市住房价格高等，但这次调查发现，农村转移人口自身进城落户的动力也有所弱化。一是随着收入水平的提高，农民生活越过温饱线实现了基本小康，正在向更高水平迈进，农村转移人口市民化的生存压力已经不像改革开放初中期那么强烈。二是新农合、新农保、农村低保、农村义务教育等农村社会保障制度的建立，使城乡基本公共服务均等化程度明显提高，乡村生活条件不断改善，城乡差别明显缩小，也使农民原本较强烈的“变成城市人”冲动有所消解。三是随着经济社会发展，土地的稀缺性逐步凸显，土地相对价格不断上升，土地资产不断升值，从而使得占有宅基地和承包地的“农村户口”变得值钱了，人们更不愿意轻易农转非。四是城乡交流的增多，交通通讯便利程度的提高和电视的普及，使得城市生活不再高不可攀、神秘莫测，因而也不再有盲目的城市崇拜，更多的是权衡利弊后对城市或乡村生活的理性选择。五是乡村田园生活价值逐渐凸显出来，尤其是在城市交通拥堵、污染日益严重和住房价格居高不下的情况下，逆城市化思维萌发，田园生活的意义显现出来。由于这些原因，使得“农村较低的社会保障+土地（承包地、宅基地）保障”高于城市一般市民的保障水平，使农民进城定居的机会成本增加了。在调查时了解到，除非是为了子女教育，否则农村人口一般不愿意轻易“农转非”。这种现象反映了作为一个后发国家或地区，我国我省城市化过程的叠加性和复杂性，需要引起关注。

（三）农村土地产权不清，土地流转的交易成本高

当前，农户按非农程度可划分为三类：一是纯农户和以农业收入为主的农户，二是农业收入和非农收入并重的兼业户，三是非农户和以非农收入为主的农户，其中最有希望实现市民化的是第三类农户。显然，土地之于这三类农户的意义是不同的，对农业户是生存资料，对兼业户是保障需要，对非农户来说，这两种功能都弱化了，但是土地的资产功能逐渐凸显。在工业化、城镇化加速进行时期，土地升值预期不断强化，如果非农户占有的宅基地、承包地产权清晰而且可交易，非农户应该会自然而然地选择将土地资产出租或变现进城定居。但是问题在于目前农村土地产权不清，具有法律效力的农地产权证书还没有发到农民手里，非农户还不能很方便、很放心地处置自己的土地资产，这使得农户数量迟迟不能进入下降通道，户有土地数量不增反减。

（四）“两高一低” 现象突出，高租金、高工资侵蚀种粮收益

我们在调查时了解到，农业的规模化经营存在着“两高一低” 现象，在粮食生产领域尤为突出。“两高”即雇工报酬高、土地租金高。一些粮食大户反映，雇一个劳动力一天的费用最低也在100元上下，土地租金在1000元/亩上下，而2011年我省粮食亩均收益加上补贴平均为718元，所以“两高”之下必有“一低”，就是收益低。即算上规模化种植的种种好处，扣除物质成本、租金和雇工费用，种粮大户的亩均投入在1700元左右，在亩产吨粮条件下亩均纯收益仅300元左右，一旦天气异常、市场变化，收益就不保了。目前财政情况较好的长葛市为农地规模在2000亩以上的大户和家庭农场进行“321”补贴，即第一年每亩补300元，第二年为200元，第三年为100元，以后不再补贴，同时市财政补贴保费，鼓励大户参加农业保险。长葛市所属的许昌市对农地承包经营权流转的租金进行干预，界定在800-1000元/亩，都起到了一定效果。但是对于我省财力较弱的农区来说，一般没有这个能力，而这些地区恰恰最有可能被划入农产品主产区、成为永久粮食生产基地。从调查情况看，如果要让规模化经营者种粮，必须解决“两高一低”问题。

（五）贷款难、担保难问题突出，金融保险等社会化服务缺位

农业规模化经营主体迫切需要金融、保险、农机和农技等方面的服务，其中贷款难、担保难问题尤为突出。临颍县金海家庭农场流入土地5000亩，以粮食种植为主。农场主给我们算了一笔账，种粮一亩地投入按1600算，5000亩地就需要先期投入850万元，其中仅预付租金就需要500万。他说，如果没有金融支持，小农户能活下来，大户就很难生存。同时，对于规模化种植面临的自然风险，许多大户反映也很强烈。他们说，现在极端天气越来越多，农业保险一是保费高，二是品种少，三是程序复杂、兑现难，四是保额低、保障程度低，若真出现绝收，连成本也收不回来。我们在调查时也深切感受到，相对于小规模农户，农业规模化经营的确面临着较大的自然风险和经营风险，不仅对政府补贴提出了高要求，对金融、保险、农技服务业也提出了更高要求，现有的农业服务水平和服务能力远远满足不了需要。

（六）农田基础设施和大型农业机械支撑不足

首先是秋作物机械化水平低，特别是玉米收获后紧接着就是小麦播种，农时短，再加上秋季天气多变，规模化经营以后需要大型收获机械适时介入，尽快实现玉米收获入仓，但是现有的玉米收获机械满足不了一揽子剥穗、脱粒、烘干、入仓的问题，严重影响了粮食规模化种植。在与种粮大户座谈时了解到，若在玉米收获时节遇到阴湿天气，遭受损失是必然的。此外，棉花、花生、红薯等经济作物和设施农业、畜牧业的机械化程度低，也在一定程度上影响了这些领域农业规模化的进程。其次，农业基础设施薄弱也给大规模承租土地的企业和大户带来了困难。一些大户反映，从事粮食作物种植只能维持微利经营，无力投资农业基础设施，如果农田基础设施不跟进，政府不投入，只能被迫从事高效经营作物种植。我们在调查时也发展，规模化经营的拓展与作物机械化程度的高低和农田基础设施的完备程度密切相关，规模化经营多发生在机械化水平高、农田水利设施条件好的作物和地块。

三、对策与建议

（一）建立农村转移人口市民化公共成本的分摊机制

《国务院关于支持河南加快建设中原经济区的指导意见》中明确指出：允许河南先行先试，支持探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点。从《意见》发布至今，我省在这方面的探索还没有展开，为了促进农村转移人口市民化，建议选择一个省辖市，在国家有关部门的支持下开展人地挂钩试点。据调查，目前农村转移人口市民化的公共成本主要包括农民工随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险、城市管理费用、保障性住房支出等，在省级城市、省辖市、县城，人均约分别在8万元、6万元和4万元左右。其中近期主要是子女教育和保障性住房，远期主要是养老保险支出。根据我省城镇化规划，如果能在这个环节上参照义务教育经费的分担办法，建立以中央负担为主的中央、省、市多级分担机制，共同负担农村转移人口市民化公共成本，就有可能在不增加或少增加城镇化成本的情况下，增强城市对农村转移人口的拉力，促进农民市民化。

（二）加快农地确权步伐

在推进农村转移人口市民化过程中，对农村土地进行确权、登记和颁证尤为重要。应贯彻2013年中央一号文件精神，尽快落实工作经费，建立工作机制，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。同时，建立农民房屋财产权和宅基地使用权登记制度，探索建立宅基地退出机制，建立城乡统一的土地交易市场，为实现农村人地分离、建立农村人口退出机制创造条件。此外，尽快研究和制定现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，对“长久不变”做出明确的法律表达，以利于农地确权后的有效流转，解决目前农地流转期短和流转期不确定问题。目前我省农户兼业构成呈现出“两头小中间大”的特征，即纯农户和非农户比例小，兼业户比例大，如果通过这一政策顺利能引导非农户进城定居，就会促进农户结构变迁，扩大农业规模。尤其是在农村转移人口市民化动力不足的情况下，更应该通过深化农村改革，加大来自农村方面的推力。

（三）建立大户家庭农场认定制度和农地租金补贴制度

根据国情、省情，未来我国商品粮供应可能要更加倚重种粮大户、家庭农场和农民合作社等规模化经营主体。要逐步解决规模化主体在生产中遇到问题，加大支持和保护的力度。从调查情况来看，农业生产条件、粮食单产水平和土地租金之间的存在一种联动关系，生产条件比较好、单产比较高的地方，租金也相对比较高。考虑到农业自然再生产的特性，考虑到农业物质技术装备水平仍然较低，尤其是规模化经营主体所需要的金融保险、科技推广等社会化服务体系依然不健全，种粮大户和家庭农场仍然面临较大的市场风险和自然风险，收入很不稳定。为此建议：一是尽快设置种粮大户和家庭农场标准，实行种粮大户和家庭农场登记制度，积极培育规模化经营主体，同时为优惠政策向大户和家庭农场倾斜做好基础性工作。二是逐步研究和解决种粮大户和粮食型家庭农场面临的土地租金负担重的问题，保障种粮也能得到社会平均利润。三是在深入调查研究的基础上确定合理租金范围。土地流转租金的确定，既要考虑到保障原承包户的利益，又要防止土地租金过高侵蚀家庭农场经营收入。

（四）农地流转中工商企业进驻问题应予关注

从长葛、临颍两地的的情况看，工商企业已经逐步成为农村土地承包经营权流转的重要主体，很受市县政府的欢迎。工商企业实力雄厚，进驻农业有利于先进技术的应用和农产品市场的开拓。但工商企业进驻也会带来一些新的问题：一是抑制种植大户和家庭农场。工商企业承租土地给价一般高于农户经营所得，也高于农户间的转包费，比例大概在1:1.5-2之间，所以在现实中，工商企业进驻会抑制土地向大户和家庭农场流转。二是需要长时间、大面积承租农民土地。工商企业一般都是现代化大生产，无论是为加工环节提供原料还是直接经营农业，都需要较大的种植面积和长期稳定的预期，而规模过大时一般会发生“二次承包”，容易引起纠纷等衍生问题。三是非粮化问题。农业比较收益低，粮食作物比较收益更低，工商企业以高于农户平均粮食种植所得的租金得到土地，多会选择价高利大的高效作物。针对以上问题，建议：一是从战略上确立新型农业生产主体的地位，培育适度规模的种植大户、家庭农场和合作社；二是尽快落实中央1号文件中“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度”的政策安排，引导工商企业有序有度进入农业。三是确定家庭农场经营规模的“度”。 按照保障土地产出率、保证农业经营能够得到平均利润的要等，确立土地经营的最大规模，避免规模过大。

（五）要进一步完善金融、保险等农业社会化服务体系

大力培育发展多元农业服务主体，建立农业社会化服务新机制是构建新型农业经营体系的重要内容。从调查情况看，各地对培育新型农业生产主体的重视程度较高，而对培育发展多元服务主体则重视不够，对服务体系建设的重要性还缺乏足够认识。目前，首先，要关注秋粮尤其是玉米机械化问题。建议加大玉米等作物收获机械的研发力度，组成技术攻关小组破解玉米收获难题，不仅要尽快解决玉米收获入仓问题，还要增加农机购置补贴，强化农机服务，让农民能买得起、用得起。第二，对大户和家庭农场的经营者进行农业技术培训和农业规模经营辅导，培养高素质的现代化农场主，做到既懂生产、又会经营。第三，完善金融、保险和技术服务等社会化服务体系，为大户和家庭农场提供包括低息贷款、农业保险、技术咨询等支持性服务，分散其面临的经营风险和自然风险。第四，重视和扶植土地托管服务，培育服务型农民合作社，合作社业务宜集中于农业生产资料和农产品流通领域及田间生产的服务领域。

此外，我们在调查时也发现，今年中央1号文件提出了构建新型农业经营体系，培育专业大户、农民合作社、家庭农场等新型经营主体的要求后，各地积极响应。如：长葛市的家庭农场数量短短几个月就发展到1400多个，临颍县也发展到100多个。但仔细考究，各地对大户、家庭农场、土地合作社、公司化农场等都存在着认识不清、标准不一、界限不明等问题。考虑到农民合作社不规范发展带来的诸多后遗症，对大户、家庭农场和公司化农场等新型农业经营主体，国家应尽快明确概念，出台登记和认定办法，制定有针对性的支持政策，为其规范化发展创造条件。