江苏在推动城市化中的经验、不足及对策研究

九三学社江苏省委员会

城市化代表着一种生产方式和生活方式的改变，代表着工作效率和生活舒适度的提高。进入21世纪以来，江苏经济社会快速发展，城市化进程也取得了长足的发展。2000年7月，省委、省政府召开全省城市工作会议，作出了实施城市化战略的决策部署，提出了“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的指导思想，并把城市化战略确定为推进经济社会发展的“五大战略”之一。经过十多年的努力，全省城市化快速推进，城市化水平和质量稳步提高，截至2012年底全省城市化率已达63%，高出全国平均水平10多个百分点，城市化已成为推动江苏经济快速发展的主要动力之一。江苏在推进城市化进程的做法上有许多与兄弟省份类同，在此笔者觉得以下几点经验有必要再强调一下：

一、以经济园区建设为抓手，带动区域内人、财、物向园区集聚以形成发展合力。工业化是城市化发展的基础，没有工业的城市化只能称其为伪城市化，因为其没能带来居民生产方式的改变，进而在改变居民生活方式，提高居民生活水平上不具有可持续性，这样的城市化只有城市化的形式，而没有城市化的实质。在工业化的发展上，江苏根据经济社会发展的规律，以利益为纽带，以经济园区建设为抓手，汇聚社会各方的力量，稳步推进人、财、物等经济要素向园区集中。

在市级层面上，各市打破区内原有的行政区划限制，以经济园区建设为抓手，优化资源配置，实现产业集聚，形成区内的增长极，推动本市经济实现由传统农业向现代工业的转变。以南京市为例：为了汇聚各方力量，形成发展合力，南京市在行政管理上进行改革，按照“共同投资，联合开发，利益共享”的原则，鼓励城市街道利用自身的资本和技术优势，到郊县镇街共同开发工业园区，鼓励没设置工业集中区的镇（街）异地开发，到本区县有一定基础的工业开发区或集中区建专业园，以提高郊县工业集中度，实现工业发展的规模效应和集聚效应，截止2012年底，郊区县地区生产总值占全市的比重达54%。

在省级层面上，我省在缩小南北差距，实现全省工业化的道路上也是经历了一番摸索，才走上了以经济园区建设为抓手，集聚省内外各方力量，促进工业化发展的道路。早在2003年省委省政府的工作报告中提出要鼓励苏南纺织、轻工等产业向苏北转移，支持苏南企业向苏北延伸产业链。全面落实产业、财政、科技、劳动力“四项转移”措施，加大对苏北的扶持力度。但时隔三年，2006年的省政府工作报告指出，苏南苏北发展差距仍在进一步扩大。当年，省政府的工作思路发生了转变，在原有政策的基础上，加上了南北共建开发区。也正是在这一年里，苏北的经济发展出现了质的飞跃。这在2007年省政府政府工作报告中，也有所体现，报告中写道：“进一步加大产业、财政等‘四项转移’力度，积极推进南北共建苏北开发区，加快苏北振兴。去年省级财政对苏北各类投入366亿元，增长20.8%。苏北承接500万元以上产业转移项目2000多个，总投资800多亿元。苏北财政收入、实际利用外资等经济指标的增幅均高于全省平均水平，工业化进程明显加快，经济发展的内生动力明显增强”。自此以后，苏北地区在南北共建开发区，共享经济发展成果的正确政策指引下，发挥后发优势，主要经济指标增幅持续多年高于全省平均水平。

二、以富裕起来的农民改善居住条件为契机，因势利导，引导农村居民向中心城、镇集中。工业的发展为农民提供了在城里发展的机遇，但城市化最终是农民的市民化，实质是让农民也享受到城里人的生活。为了实现这一目标，工业化仅是城市化的第一步，接下来还需向农民提供和城里人一样的公共服务，使其成为真正的市民。如果将所有的公共服务都采取向农村延伸的模式，由于农村居住过于分散的特点，将需要很高的成本投入。结合当前富裕起来的农民改善居住条件的需要，引导农民向现有城市，或条件相对较好的中心镇集中，将大大提高公共服务的效益，实现低成本推进城市化进程的效果。

早在2005年，中共中央提出“建设社会主义新农村”的任务，江苏将农民集中居住作为新农村建设的重要导向，并于2006年完成了全省镇村规划，规划全省利用25年左右的时间，将全省20多万个自然村逐步撤并为4万多个集中居住点，推进力度很大，进展也很快，在全省出现了许多成功案例。以宿迁市为例：近几年，宿迁市经济发展迅速，农民收入大幅提高，广大农民对于改善住房条件的需求很强烈。如果允许农民依然在原有宅基地上自建房，由于地理位置分散性大，将会面临基础设施供给成本高的难题。宿迁市政府利用农民对于改善住房条件的期望，出台了一系列的政策措施，因势利导，从教育、就业、医疗保险、社会保障等方面打破城乡分割的篱笆，鼓励长期稳定从事二三产业的农民向城市（中心镇）集中，从用地用电、基建投入、融资贷款等方面予以优惠支持；吸引主要从事农业生产及乡村旅游、家庭手工业等乡村适宜产业的农民向农村规划中的集中居住点适度集中。这些举措有利地促进了宿迁的城市化进程，截至2012年底，全市镇区人口达一万人以上小城镇已发展到36个。目前，江苏全省已形成7个特大城市、10个大城市、31个中等城市、15个小城市、98个重点中心镇和814个小城镇构成的等级规模体系，全省布局分散的20万个自然村规划优化为4万个左右规划布点村庄。

三、加大政府投入，消除私人投资的外部成本，以高回报引导私人投资农业，发展农村工业。与其他产业相比，农业不仅要面对市场风险，还要面对自然风险，加之目前依然存在的工农业产品的剪刀差，投资农业意味着高风险、低回报；与城市相比，农村在基础设施，公共服务方面远不及城市完善，在农村投资工业意味着高成本。因此，仅仅依靠市场机制来配置资源，很难自发实现人才、资金、技术等生产要素向农村回流。然而，农业是国民经济的基础，其社会效益远高于私人效益，因此，必须通过加大政府部门的投入，削减私人投入的外部成本，进而以高投资收益诱导社会资本逐渐投入到农村经济社会的发展中来。

江苏连续多年保持对“三农”投入的增加，在“十五”期间，江苏对农业和农村的投入，年均增长30.6%，此后又连续七年实现持续增长，目前，农村经济社会发展水平得到了较大提高。截至2012年，我省高效设施农业面积达960万亩，农业适度规模经营面积超过60%，农民专业合作社达5.8万家，解决了1496万户农村饮水安全问题，实现三分之一的乡镇开通镇村公交。政府投入的增加改善了农村的基础设施，在一定程度上降低了私人投资成本，带动了私人投资的增加和农民收入水平的提高。

进入新世纪以来，江苏的城市化建设取得了骄人的成绩，如南京截至2012年以实现城镇化率超过八成，达到80.23%。在看到成绩的同时，我们也应看到在快速城市化的过程中，也出现了一些问题：

一、超高的房价抑制了城市化的步伐，也抑制了工业化的继续推进。城市化是人的城市化，是使农民能在城里立足，享受城里人一样的生活。当前从工业化的角度出发，城市已可以为农民提供一份稳定的职业，通过近几年已经建成的职工养老保险制度、医疗保险等制度的建设，进城的农民工也可以解决基本的生存问题。然而，在这城市化进程的最后一公里，城里的高房价使进城农民工在城内安家落户的愿望变成了泡影。虽然政府部门这几年加大了保障房的建设力度，但仍与实际需求相差甚远，据相关材料估计：如果可以解决农民工居住问题，目前江苏的城镇化率将会再提高8%—10%。而一些学者的研究也表明了这一点，张春梅等（2013）认为江苏目前的城镇化建设中存在着城镇化的质量超前于城镇化的规模，即经济社会发达的程度超过了正常的城乡人口应具有的比例，造成了城市资源设施的浪费。

二、市场机制局部失灵，大城市的虹吸效应严重，中小城市发展困难重重。对于发达的地区，由于基础设施完善，信息、物流、金融、人才等市场体系完备，成为了逐利资本的首先投资场所。由于资本项目选择了大城市，相应的就业机会就留在了大城市，因而毕业的大学生、外出打工者都一窝蜂地涌向大城市。近期，我们在镇江市的调研中发现，作为江苏相对发达的地级市，镇江也面临着留不住人才的问题。在现有市场化的运行机制下，项目资源在配置上存在着严重的失衡，我们看到作为苏南发达地区代表的昆山在2011年吸引外资高达17.50亿美元，而作为苏北落后地区代表的灌云仅吸引外资0.16亿美元，最高与最低相差一百多倍。

三、在城镇化推进的过程中，部分地方政府工作方法不当，脱离当地经济发展实际，引发的社会矛盾较多。尤其在一些经济落后地区，在推进农民集中居住的过程中，存在着与民争利，对农民进行强行“剥夺”的现象。在宿迁的调研中发现，对拆迁安置的农民给予的必要补偿费用偏低，导致部分农民对拆迁工作产生抵触。入户调查显示，有些农民人早已在城市定居，但留在农村的房子既不转让，也不让拆，问其原因是转让或拆迁都得不到合适的补偿，只好闲置。在对一些不愿搬迁的农户进行走访时发现，相当一部分人表示愿意集中居住，但拆迁补偿太低，不足购置新房，家庭又没有经济实力，只好不搬。城镇化建设本是为国为民的一件好事，但是由于在落后地区在推进过程中拿不出钱，补贴偏低，反而成了使农民陷入困顿的一件坏事。

按照2011年我省出台的《关于以城乡发展一体化为引领全面提升城乡建设水平的意见》，到2015年，全省城市化水平达65%以上，其中苏南达75%以上，苏中、苏北分别达65%、60%以上，届时我省将形成“一带两轴三圈”（沿江城市带，沿海和沿东陇海城镇轴，南京、苏锡常和徐州都市圈）的主体形态，城镇空间格局将会进一步优化。宏伟的发展蓝图已经划好，但其实现需要切实可行的政策指导，和全社会的齐心努力。针对上面的一些问题，我们建议采取以下措施：

一、在推进城市化建设上，必须始终坚持以人口为核心，以人的需求作为我们工作的着力点。

城市化是各种经济资源向特定区域聚集的过程，是农村人口从乡村向城市迁移的过程，因此，要始终以人口作为推进城市化的核心。而当前最突出的问题是如何将数量庞大的农民工转化为城镇居民。从人生存的最基本需求出发，将农民工与市民进行比较，我们发现阻碍农民工市民化的最关键问题在于孩子教育和居所。由于孩子的教育问题在城里不能很好地解决，孩子在老家上学，一个家庭就必须分为两部分，有一部分留在农村照顾孩子；俗话说“安居乐业”，由于没有一个稳定的住所，人就不可能安心在城里就业发展，始终觉得自己是一个异乡人，最终还是要回去的。因此，今后的发展要在实质上提高人口城市化水平，就必须深化教育管理体制改革，彻底解决农民工子弟受教育问题，要扩大住房保障体制的覆盖范围，加大保障性住房的建设力度，全力解决农民工的居住问题，让他们与城市居民一样能够在城里安家落户。

二、借助于立法、项目审批、税收等多种举措，克服市场调节中的失灵问题，促进工业建设项目适度向农村、中小城市转移。不论是过去本地城市化的经验，还是国外发达国家的城市化历程，都表明单纯依靠市场经济的手段，只会导致大城市越来越大，越来越拥挤，爆发“城市病”，而广大的农村和中小城市则由于人、财、物向大城市流动变得越来越贫穷落后。目前江苏南京城市化率已达到了80%以上，而落后的苏北地区城市化率只有50%左右，城镇化水平严重不平衡，如何采取多种举措，促进产业合理布局，保持大中小城市按一定比例协调发展，是今后江苏城镇化发展应加以注意的问题之一。我们应广泛参照日、美、法等发达国家的成功经验，通过立法和项目审批等多种举措，对产业布局进行调控，引导产业及新项目向广大的农村和中小城市转移，进而带动人、财、物向农村和中小城市转移，发展中小城市和广大农村地区，抑制大城市过度扩张。