上海市城镇化和城乡统筹情况分析及对策研究

九三学社上海市委员会

截至去年底，我国城镇化率达到了52.57%。按照常住人口计算，上海的城市化率已经达到89%以上。尽管我国每年的城镇化率都在进步，但城镇化的质量却有待提高，目前全国的户籍城镇化率只有35.29%。我国土地城镇化率已达到人口城镇化率的1.85倍，超过了公认的1.12倍“安全线”。同时还存在四大误区，一是城镇化=遍地开花；二是城镇化=千城一面；三是城镇化=房地产化；四是城镇化=落户口。

如何走好城镇化道路，城镇化由数量扩张向质量提升的转型势在必行。当务之急是推动人口城镇化，使更多的进城人口能够在中小城市定居，从而让城镇的产业和人口集聚。要使人口城镇化的速度追上土地城镇化，就要改变先让农民工落户再享受福利的常规做法，让定居的农民工先享受城市应有的社会福利，之后再落实户籍。公共服务福利水平相差较为悬殊的城镇之间，人口流动往往遭到排挤，因为原有居民享受的公共服务福利遭受了损失，这是目前人口城镇化所要直面的最大阻力。在全面放开小城镇落户限制的基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，为大城市分流一部分外来人口。

一、 上海市某镇城镇化发展现状

1、人口

上海市某镇2002年户籍人口总数42981人，其中农民20478人，非农22503人；2012年户籍人口总数44910人，其中农民8752人，非农36158人。2002年农转非496人，2012年农转非232人。

2012年人在户不在17699人，境外人口3873人，非户籍人口178014人。

结论：十年来，户籍人口数略有增长，来沪人员急剧增加，农民数量大幅减少。

2、三大产业

2002年第一产业增加值5500万元，第二产业增加值140357万元，第三产业增加值22728万元，合计168585万元，一、二、三产分别占3.2%、83.3%、13.5%；2012年第一产业增加值1906万元，第二产业增加值210323万元，第三产业增加值200492万元，合计412721万元，一、二、三产分别占0.5%、50.9%、48.6%。

结论：随着城市化发展，农业产出比例下降，三产比重迅速上升。

3、规划建设

截止2012年底，我镇镇域内城镇开发建设总面积达10738亩，相比2002年底的3273亩，城镇规划建设有较大规模的发展，为镇域经济发展做出了重要贡献。

4、农业

2002年，华漕镇耕地总面积17737.5亩，其中蔬菜面积13260亩。

2012年，华漕镇耕地总面积8239.7亩，其中蔬菜面积4506亩。

全镇耕地面积和蔬菜面积都大幅缩小。

二、 城乡统筹的配套政策

    近年来，为促进城乡统筹发展，市区两级拟定了一系列政策措施，促进新农村建设、农村基础设施建设、农业产业发展。

1.新农村自来水改造建设配套资金以区镇村三级负担的方式解决，其中区70%、镇15%、村15%；

2. 新农村河道整治项目资金由区镇两级分担，区、镇出资比例为7:3；

3、农村生活污水处理项目由市区两级分担，市、区各出资50%；

4、设施菜田建设项目资金由市区镇三级分担，市、区、镇出资比例为：5:4:1。

结论：以上对于农村建设，市区两级都有较好的扶持政策，较好的改善了城市化农村地区的基础设施条件，同时也在一定程度上降低了农业产业的投入成本。

三、 城镇化和城乡统筹中存在的问题和困难

（一）外来人口带来的社会和环境问题

目前，该镇来沪人员无序过快流入（增涨）来沪人口与户籍人口的比例更是高达3.5:1之多，导致公共服务、社会管理日益困难、社会资源配置严重失衡，对城市公共设施、交通、医疗、教育、就业、水资源和生态环境等都造成了巨大的压力，影响了本地居民原有的生活空间和生活质量，产生许多社会矛盾甚至存在激化的可能。带来的压力必然造成劳动力相对过剩，相当一部分来沪人员找不到工作，甚至无法满足基本生活需求。根据社发办（教委）数据统计， 该镇公办幼儿园共有学生2400名左右，其中外来学生占总学生数的50%以上，同时来沪人员幼儿三级幼儿园和看护点数量众多给管理带来很大压力。从以上数据可以看出：现阶段来沪人员子女在该镇就读占据了很大的一个比例，现有的公办学校并不能满足来沪人员子女对教育的需求，需要设立大量民办机构才能满足。如此大量的来沪人员居住在该镇农村，不可避免地产生挤占水电等公共设施、造成环境污染等问题，同时，违章建筑在该镇已经泛滥成一种普遍现象，成为导致我镇安全和治安形势严峻、环境“脏、乱、差”的重要原因之一。

人口总量与资源、环境承载能力之间不平衡、不协调的现状，已经成为制约我镇未来发展的重要因素之一。

（二）规划控制、区域位置及政策带来的特殊问题

总结该镇10年来的开发建设历程，我镇在城镇化建设推进过程中，主要遇到以下四点问题：

1. 依据上海市政府2011年96号文批准的《虹桥商务区规划》，该镇绝大部分区域属于虹桥商务区规划范围内，按照上海市城市规划审批权分类管理的相关规定，该镇镇域规划属于上海市1类地区，规划审批权限在市政府，该镇在镇域规划管理中的发言权较小，控规编制和审批的时间周期较长。

2. 依据沪规土资划2009年288号文件的规定，该镇镇域范围内所有在待建项目的审批建设程序暂停，导致大量建设项目不能上马，导致镇域经济发展缓慢、镇域城镇化建设推进困难、农民利益无法得到较好保障。

3、由于该镇地处四区交界，道路等市政设施建设会遇到大量和其他三个区协调的困难，致使以道路为主的市政配套建设严重滞后，从而带来经济发展的特殊瓶颈问题。

4、依据上级有关对农田规划的控制和补贴政策，因该镇相对地处偏远，大量农田指标规划在该镇，造成该镇不能靠发展附加值高的二、三产来壮大集体经济，同时由于上级对农田补贴政策标准过低（低到几乎可以忽略不计），因此对本地农民实质上造成政策不公，严重影响了当地农民的利益。

（三）社会保障政策带来的共性问题

随着城市化进程的加快，集体土地被征用，产业结构的不断调整，越来越多的农民失去了赖以生存的土地，失地农民的土地保障功能正逐渐消失。失地农民只能以“土地换保障”，而社保政策的不一致、不延续造成了不同时期被征地人员不同的社会保障待遇，造成了人为的矛盾。主要表现在以下两方面：

1、 镇保医疗待遇明显比城保待遇低

    2003年10月20日之前征地劳动力参加城保，享受城镇职工基本医疗保险。2003年10月20之后征地劳动力参加小城镇社会保险（简称“镇保”），按照沪府办发【2012】45号文规定，征地镇保人员门急诊待遇参照本市城镇居民基本医疗保险（简称“居民医保”）的门急诊待遇标准执行，住院按规定执行。就城保、镇保的部份医疗待遇相比较：城保的门急诊最高报销比例为90%，而镇保的门急诊最高报销比例仅为65%。同一医保年度内，城保退休人员住院起付标准为700元，扣除起付标准后，城保退休人员按92%报销；而镇保退休人员每次住院都设起付标准（第一次住院起付标准为1168元，第二次及以上住院起付标准为584元）；扣除起付标准后，镇保退休人员按80%报销。不管是在门急诊待遇、还是在住院待遇上，镇保医疗待遇与城保医疗待遇之间都存在较大差距，镇保医疗待遇明显比城保待遇低，造成征地镇保人员普遍反映要求享受城保医疗待遇。

2、 镇保退休金明显低于城保

    2012年度征地城保退休人员退休金约为1200元，征地镇保退休人员退休金约为1000元。镇保与城保的退休金就存在着一定的差距，每年城保、镇保退休金的增幅又存在较大差距，以2012为例：城保退休金最低增幅约为250元/月，镇保退休金增幅约为130元/月，镇保退休金增幅仅为城保的二分之一。镇保退休人员的退休金增幅每年都小于城保退休人员的退休金增幅，造成征地镇保退休人员与征地城保退休人员的退休金差距越拉越大。

作为同是失地农民，由于征地年份的不一致而使被征地人员享受的社会保障待遇存在较大差距，征地镇保人员的医疗、退休金待遇与征地城保人员的差异，一直是征地镇保人员反映与信访的焦点问题，也是公共政策显失公平的典型案例。

    四、对策和建议

（一）大力实施人口调控破解人口流动难题

1、加快产业结构调整和城市化进程

目前，各级镇党政领导已经意识到人口调控的重要性，但是对怎么调控、调控的措施和手段还不够有力有效。从基层情况看，基层所能够采取的措施都已经实施，但是，国家级和省级层面的有关人口有序流动的顶层设计还尚未出台。因此，上海这种特大型城市只有通过产业结构调整和加快城市化、压缩低端人口生存空间来优化人口结构。

2、提供适度的基本公共服务

在过渡时期，对公共政策和公共服务应以适度为原则落实，避免因优越的公共服务吸引过度的外来人口流入。

3、 加大外来人口集聚区域的政策扶持力度

    在当前外来人口集聚区域，为国家、为上海承担了给外来人员配套的基本的公共服务职能、承担了超越当地承载能力的环境和公共设施压力，大量城中村涌现，设施不配套和管理压力凸显，对这些区域市级以上层面应该加大政策扶持力度，通过财力转移和政策配套来改善和缓解基层困境。 

    （二）立足基层发展需求破解规划难题

1、加快规划审批进度

市、区相关部门应以地区发展为出发点，加快乡镇控规的审批进度，在审批过程中，要充分考虑到基层乡镇的实际情况。

    对因规划控制不能上马的项目，建议市局开通绿色办理通道，加快项目审批进度。

2、适度调整优化规划

在充分论证的基础上，对与当地城市化发展不相适应的规划做适当调整优化，推进集体经济发展和农民增收。

（三）消除人为不公破解政策难题

1、深入调研、制定规划，最终取消城保、镇保双轨制

第一步建议市政府将征地镇保人员的医疗待遇参照城保人员享受；第二步建议征地镇保退休人员的退休金增长幅度与城保退休人员的退休金增长幅度保持一致；第三步城保镇保全面并轨。

2、实事求是、调高标准，建立农田保护激励机制

建议对现有列入农田规划的区域大幅提高农田补偿标准，以公平和激励为原则，以工业用地租金为参照系，大幅提高农田补偿标准，真正做到农田保护区域的集体经济不受大的影响、农民利益得到公正保护。

（四）加大市级层面协调力度破解道路建设难题

鉴于道路交通是影响区域经济发展、城市化建设和城乡统筹的关键因素，建议市政府全面调查了解各区区-区之间的道路规划及建设落实情况，梳理出落实难点，列出区区通道路建设落实计划，并拟定公平合理的市和区、区和区资金分摊政策，加快区区道路设施建设，解决城乡发展的关键瓶颈，畅通人流、物流，促进“死角”区域经济和社会发展。