促进辽宁县域经济与
新型城镇化协调发展的对策

九三学社辽宁省委员会

发展县域经济和推进新型城镇化是我国目前社会各界关注的热点问题之一。县域经济的科学发展和建设新型城镇化之间是互相促进、联动发展的关系，没有县域经济科学发展的支撑，就没有新型农村城镇化的进程。农村城镇化是县域经济发展的必然趋势，县域经济的发展会在一定程度上伴随或导向农村城镇化，推动农村城镇化建设。

 一、辽宁县域经济与城镇化发展现状

1、辽宁县域经济发展现状

近年来辽宁省县域经济发展迅速，产业集群蓬勃发展。在2012年第十二届全国县域经济与县域基本竞争力百强县(市)的排名中，辽宁省有11个百强县市进入排名。其中新进百强县两个：辽宁新民市、辽宁辽中县。沈阳法库陶瓷、大连软件外包、本溪药都、锦州光伏、阜新液压、铁岭专用汽车、盘锦石油机械等产业集群表现良好，科技型中小企业以灵活的特性与产业集群的集聚效应结合在一起，发挥了生力军的作用。2013年第一季度，辽宁省县域经济发展步伐进一步加快，辽宁44个县（市）地区生产总值实现2603.5亿元，同比增长10.3%。其中，盘锦、辽阳、锦州、抚顺、本溪、大连、丹东、营口8市的县域经济增速超过全省平均增速，盘锦市拔得头筹，县域经济增速达到17.7%。

2、辽宁城镇化发展现状

辽宁是我国老工业基地，城镇化建设起步较早，目前全省人口总量为4375万人，其中城镇人口2717万人。为了实现东北老工业基地振兴和快速发展，辽宁正在积极实施各项战略，促进城镇化发展。2012年，辽宁城镇化率达到65.65%，高出全国平均水平13.08个百分点，居全国各省区(除直辖市外)第二位。“十二五”期间辽宁计划将城镇化率提高到70%，城镇人口达到3000万人以上，新增城镇人口400万人以上。

从辽宁推进城镇化的过程和实践看，初步实现了由传统城镇化向新型城镇化的跨越，目前一批新城和新市镇基础框架基本形成。例如：在沈铁连接带上，初步建成生态文明和新兴产业为主导的沈北新城以及生态景观特色鲜明的“城在景中景在城中”的铁岭新城；在沈抚连接带上，初步建成生态宜居宜业和产业特色鲜明（新材料和动力装备）的沈抚新城；在沈本连接带上，初步建成以生物制药为主体产业的“药都”沈本新城；在沈辽连接带上，正在建设以轻化工为主导的生态型灯塔新城以及以新兴产业为主体、生态宜居的辽阳河东新城；在辽鞍连接带上，建起以新材料（钢材深加工）和高职教育为特色的鞍山达道湾新城；在鞍营连接带上，产业特色鲜明的海西新城、营东新城等正在崛起。在新型城镇化的有力推动下，初步形成了一批有竞争力和发展潜力的新型产业聚集区和产业集群，成为辽宁新的经济增长极和持续较快发展的动力源。

二、辽宁县域经济与城镇化协调发展中存在的问题

辽宁省在推动县域经济与城镇化协调发展的过程中已取得了可喜的成绩，但在二者协调发展过程中还存在诸多问题，这些问题阻碍着二者的进一步发展。

1、城乡发展不协调

近些年随着统筹城乡发展战略的提出，长期城乡隔离的二元结构有所改变，过去在一定程度上被压抑的城镇化潜能得到释放。但由于受二元经济结构、城乡长期分割政策的影响，国家以及地方财政在提供公共产品的支出方面存在着城乡间严重不均的现象，农村居民收入和公共服务水平远远落后于城镇的状况没有得到根本性改变。这种公共物品提供的不足，不仅造成城乡基础设施建设的差距，而且在教育、卫生、社会保障方面等社会事业方面也产生了较大的差距。这种差距的存在阻碍了县域经济与城镇化的协调发展。

2、政策和体制机制不健全

为推进县域经济与城镇化进程，辽宁省先后出台了一系列配套政策，但仍有部分政策不够健全或者落实不够到位。首先是城镇规划缺乏法律保障，部分地区存在建设和规划脱节问题。其次是城乡分割的二元体制改革不到位，医疗、就业、教育等社会保障制度改革没有与户籍制度改革相匹配。最后是城镇管理体制需要进一步规范，当前的管理体制机制已不能适应城镇发展需要。这些政策和体制机制的不健全都阻碍了城镇化的进程，使城镇缺少大量有技能的人员、有潜力的企业以及发展的资金，从而无法形成更具规模的产业集聚。

3、许多县域的从业人员受教育程度普遍较低

无论是发展县域经济还是推进城镇化建设，都离不开人力资源的支持。其中农民是其从业人员的主力军。根据调查，辽宁省和我国许多省份一样，外出从业农民受教育程度普遍较低，其中初中文化程度的劳动力者构成了农民打工族的主体，比重高达72.6%；高中及以上学历者约占14%；小学文化程度务工人员占12.9%。此外，还有少量务工者是文盲或半文盲。务工者整体素质不高，而且绝大部分农民未接受过系统的技能培训，在辽宁省农村劳动力中，受过专业培训的仅占9%。由于缺少一技之长，外出务工者大都从事简单的体力劳动，而从事技术工种的很少。高级技术人员与有技能的农村剩余劳动力的缺少，不仅影响了县域经济的发展，而且影响了城镇化的发展过程。

4、县域特色产业集群仍不成熟

目前辽宁县域经济中的产业集群仍不成熟，主要体现在以下几个方面：首先辽宁许多地区特色产业集群的优势不明显，在国内有较大影响、在同行业占主导地位的大型产业集群并不多，有些地方也没有把集群发展作为发挥特色产业优势、提高市场竞争力、加快经济发展的重要举措来抓，对集群的发展缺乏必要的引导和扶持。其次，集群内没有形成专业化分工，大量“小而全”的企业在同一个集群中阻碍了产业链的延伸并危及集群自我发展和竞争力的提升。这样的集群不能体现出企业间合理竞争和分工合作的优势，无法有效降低交易成本，提高企业经营效益。再次，辽宁许多县域经济产业集群还处于形成初期，发展层次较低，产业链没有充分延展，导致企业之间缺乏关联、配套和协同效应。企业产品结构趋同，多处于低水平重复建设，缺少协作、缺少分工使集群优势不能充分发挥，无法通过专业化分工获得外部规模经济，难以形成本地化的产业优势。现有的产业集群如开原起重机、法库陶瓷等多以生产为主，而在产品研发、市场营销等方面略显不足，所以，尽管这些产业群的产值非常高，但核心竞争力还有待提高。

由于这些县域特色产业集群仍不成熟，无法形成较大的品牌效应，吸引不到有实力的投资商，也不能有效的催生和吸引其他产业在产业集群内聚集，没有为劳动力转移创造条件，制约了城镇化的发展。

三、促进县域经济与新型城镇化协调发展的建议

1、政府应为县域经济与新型城镇化协调发展提供保障

政府在培育县域经济、促进城镇化发展的过程中起主导作用，政府应多研究有利于提升县域发展的软环境水平和城镇化建设的扶持政策。首先，政府应进行科学的产业规划。积极培育新兴产业，淘汰和转移低层次劣势产业。其次，提高有利于产业集群与城镇化的软环境水平，构建重商亲商的现代商业文明，创造出县域和谐的人文环境。再次，要加大宣传推介力度，既要加大对辽宁省一系列鼓励政策的宣传力度，也要对各县域的产业特色及旅游资源加强宣传，进一步畅通和拓展招商引资渠道。最后，辽宁省要进一步加快扩权强县的步伐，推进行政体制改革，以增强县域经济自我发展能力，如实行省对县财政直管的财政管理体制及激励性的财政政策,从而减少中间环节，降低行政成本。辽宁省已提出“省管县”这一思路并试点实施，但试点不能走舍贫济富之路，不应仅仅从百强县开始。辽宁省各县市的地区差异性明显，这也是辽宁省整体县域经济发展水平在全国居于中下游的根本原因，穷县或欠发达的山区县镇应该与百强县同时予以考虑“省管县”的政策落实，这也是促进辽宁省穷县进亚百强县的最有效措施。

2、缓解发展县域经济与城镇化建设的资金压力

当县域经济发展初具规模，城镇化建设到一定阶段时，更需要资金来进行扩大再生产。地方政府应明确在协调发展县域经济和城镇化过程中的角色定位，缓解产业集群与城镇化建设的资金压力。首先，合理运用财政手段，集中资金支持本地区具备一定竞争力且有重要影响的产业，特别是基于地方特色经济为主导的产业集群。其次，通过财政补贴为集群提供多渠道的融资方式弥补资金不足，确保企业自主创新的资金来源，建立如“中小企业集群创新基金”的相关激励机制。最后，应该激活民间资本，鼓励民间资本投向县域的产业集群,调动企业家投资的积极性,并给予政策的扶持。从县域经济的竞争基础来看，环境出吸引力，环境出生产力，环境出竞争力。只有着力按照市场经济的要求，创新政府的服务思路，创造宽松的社会环境和公平的体制环境，才能实现县域经济的可持续、跨越式发展。

3、吸引和培养人才，提高人员素质

产业集群中人才能否发挥作用，是决定产业集群能否可持续发展的重要因素。各地方政府通过实施一些有利于人才发展的政策，加大力度引进人才，重视人才在产业集群升级阶段中的重要作用。一方面改善人才的居住条件、交通条件、饮食条件等，提高人才的薪酬待遇，拓宽人才引进渠道，对具有国际化经营经验的人才给予优厚待遇，加强对人才的吸引。另一方面设立技术人员培训机构，加强学校、科研机构与企业的合作，鼓励人才向集群企业流动，积极培育集群企业文化，强化集群的创新意识和协作意识，为人才成长提供文化动力支持，提供人尽其才的平台，更好的促进产业集群的升级，从而带动整个区域经济的发展。此外，还应该注重加强对农村剩余劳动力的技能培训，使他们拥有一技之长，这样才能更好地促进城镇化的发展。

4、培植县域优势产业集群，推动城镇化的发展

辽宁各县市要根据现有产业基础，培育产业集群，形成以当地的特产资源为依托的特色产业和竞争优势，逐步构筑辽宁板块特色。从辽宁的产业基础和环境来看，辽宁在装备制造、船舶制造、冶金等产业不仅具有比较优势，而且属于特色产业，这些产业的产业链长，产品和生产工序适于分解、组合，适合在更广阔的范围内运用企业集群战略。按照长三角的成功经验，沈阳、大连两大龙头城市要加大合作力度，优势互补，积极开展城市间的产业配套协作，大力发展出口加工业，推动劳动密集型产业、加工制造业的发展，尤其要利用辽东半岛区位优势，加快建设较为发达的出口加工区；辽中、辽南地区应该重点发展装备制造业集群、农产品加工集群、轻纺制品集群等；辽东山区则要运用政策、资金扶植中药材、板栗；辽西要重点保证朝阳的大枣、小米，沟帮子熏鸡等产业群的发展，拉动当地经济发展。形成优势资源向优势产业集中，优势产业向园区集中，工业主体向集团和集群集中的良性循环，尽快把支柱产业做大做强，带动县域工业发展。只有这些有地区特色的产业集群发展起来，形成品牌效应，吸引其他产业来此聚集，会提供更多的就业岗位，促进产业结构的优化升级，将有力地推动城镇化的发展。

5、理顺体制，促进城镇化与产业集群的协调发展

辽宁省应针对发展县域经济与城镇化过程中出现的一些制度障碍，在以下方面进行改革：首先，建立城乡统一的户籍制度，打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区跨城乡的统一劳动力市场。其次，制定“土地换城市户口、换社保”的可行办法，积极引导农村人口合理有序向城镇转移。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民。最后，创新公共事业投资制度，改变目前重城市、轻农村的政策，不断提高农村城市化的水平，逐步让广大农民享受到市民享有的各项社会福利保障。积极提高城镇综合服务能力，提高教育、医疗、文化、体育等基本社会公共服务能力，加强城镇综合防灾减灾能力建设，着重建立公共交通体系，超前规划公交枢纽、线网、站点和公共停车设施，优化连接中心城市与小城镇的公交线网。