关于积极推进天津市新型城镇化发展的调查研究
九三学社天津市委员会
当前,中国正站在城镇化转型的门槛上,与欧洲80%的城镇化率相比,中国目前的城镇化率只有52%,正处于不断推进摸索的阶段。天津市自2005年下半年开始,积极探索以宅基地换房建设示范小城镇的新模式。近八年来,天津市城镇化建设取得了显著成绩,从“宅基地换房”,到“三区联动”,到“三改一化”,天津市认真落实中央决策部署,大力实施城乡一体化发展战略,扎实地迈出了“三大步”,确保广大农民安居乐业,走出了一条以示范小城镇建设为龙头、统筹城乡发展的集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
一、天津市新型城镇化基本思路
1.宅基地换房。以宅基地换房,承包责任制不变,可耕种土地不减,尊重农民意愿,让农民进入小城镇社区安居。原有的宅基地统一整理复耕,城镇、农村建设用地增减挂钩,达到占补平衡。天津市的宅基地换房,其最大的特点是将农民集中居住和新型小城镇建设有机结合起来。在大多数示范镇,农村宅基地复垦后形成的建设用地指标全部用于新建小城镇内的工商业和公建配套设施建设。截至目前,全市已启动四批共43个试点示范小城镇建设,计划建设农民安置房总建筑面积5400万平方米,总投资2800亿元,涉及646个村,受益农民达到100万人。到今年年初,已累计开工4306万平方米,竣工2308万平方米,完成投资1500亿元,基本建成22个示范小城镇。目前已有40万农民迁入新居,全市城镇化率达到80.5%。
2.发展“三区联动”。宅基地换房后,市政府又推出以示范小城镇建设为龙头的“三区联动”发展战略。在小城镇建设中,一般都有三个区,即工业园区、农业园区、居住社区。“三区”实现联动发展,农民从村里旧平房迁入楼房社区,改善了生活条件,在邻近的工业园区和农业园区中实现就地就近“乐业”,解决了生活保障问题。“三区联动”为农民提供就业岗位,使农民持续增收、农村增强实力、农业高效现代。
3.实施“三改一化”。“三改一化”工作是在天津市成功实践以宅基地换房建设示范小城镇和实施示范工业园区、农业产业园区、农民居住社区“三区”统筹、联动发展的基础上,提出的全面构建具有天津特色农村城镇化模式的关键一步。“三改一化”即“集改股”、“农改非”、“村改居”、推进“城乡一体化”的综合配套改革。
4.打造“四金农民”。对于失地农民全市积极推广建立农民就业增收和家庭财产持续增长的机制,农民可享受薪金、股金、租金与保障金的“四金”政策:一是打造薪金农民,通过对农民进行劳动技能培训,引导农民在企业就业;二是打造租金农民,宅基地换房后把多余的楼房出租收取租金;三是打造保障金农民,主要由四种形式即退休金、残疾人生活补助金、“离岗领薪”补助金和合作医疗补助金;四是打造股金农民,即通过清产核资,把全部集体资产量化到每一个村民,并以闲置土地入股外来入住企业,实现分红,村民变股民。
5.建设“美丽乡村”。最近天津市又启动了美丽乡村建设工程,重点采取加快休闲农业发展、农村植树造林和郊野公园建设三大举措,着力打造生态宜居的农村环境,进一步提升农民幸福指数。一是着力加强发展涉农区县的休闲旅游观光农业,重点打造一批休闲农业观光精品线路和农业主题公园;二是大力开展植树造林,持续提高林木覆盖率;三是鼓励发展农业主题公园建设,例如杨柳青草莓主题公园和双街葡萄主题公园;四是全力推动郊野公园建设,在环城四区和滨海新区已规划建设7座郊野公园,形成大绿大美的生态环境。
二、主要做法与措施
1.尊重农民意愿,尽可能满足群众的实际需求。天津市在确定示范镇之前,要求所有申请试点的村召开村民代表大会进行表决,只有拥护率超过95%,且村民自愿签订整理宅基地的法律协议后才能正式获得试点批准,由此较为充分地尊重农民的意愿。
2.统一颁发产权证,提高置换房屋的市场价值。天津市将所有示范小城镇的建新区用地均转为国有划拨用地,集中居住的农民都可以领到类似经济适用房的房屋所有权证。根据相关政策,自住满五年后只要缴纳一定比例的土地出让金,就可以将现行分配所得的住房在市场上自由出租或出售。
3.逐步撤村建居,渐次改革农村基层管理制度。为平稳实现农村基本公共治理体制的变迁,天津市采取渐近式改革方式:一是在新建小城镇内部以3000户为单位设立社区居委会,以邻近的300户为单位设立邻里,以邻近的30户为单位设立居民小组,居委会、邻里和居民小组主要负责计划生育、社会保障、户籍管理等日常性事务;二是暂时保留村委会,经营管理过渡时期的集体经济资产;三是实行三改一化,完成全面转型。对村集体经济组织进行股份制改造,采取资产变股权、村民变股东的方法,将原来封闭的集体福利转变为开放的个人财产权。将农村改为社区,撤消村委会,建立起完善的社区管理和服务体系;将所有农民改为城镇居民,实行基本公共服务一体化。
4.重新布局重新定位,因地制宜特色发展。一是发展现代设施农业。例如,由于华明镇距天津主城区仅十余公里,华明镇用一块总计2126亩的宅基地复垦区域(包括部分承包地),由镇农业投资公司投资1.29亿元建起一批专业化有机蔬菜大棚基地,服务大天津。二是发展特色旅游业。例如,中北镇就是以大型花卉市场和热带植物园为龙头发展特色旅游业,加快了城镇化的步伐;杨柳青镇则是以古镇名镇为招牌,城镇化的条件更是得天独厚。三是跨镇挂钩。例如,在中北镇的小城镇建设中,天津市政府就进行了中北镇与王稳庄镇合作方式的创新。
5.新市镇综合配套建设到位,为新市民做好服务。一是在建成的示范小城镇中,示范镇全部做到生活垃圾集中收集,通过转运站送到区县垃圾处理厂处理,社区绿地率平均达到34%以上,最高达到48%,主要道路绿化普及率达到100%;二是在具备条件的大部分示范镇建成生活污水集中处理设施,其中有的已完成管网铺设,就近接入污水处理厂,其余的示范镇污水处理正在进行管网铺设;三是建成的示范镇都确定了园林、环卫、市容一体化管理队伍,示范镇环境优美、卫生整洁,镇容镇貌得到明显改善;四是示范镇社区全部实行物业管理,提供专业化、全方位的服务。
三、取得成效
基于多年的扎实工作,天津市的宅基地换房、三区联动和三改一化取得了较为明显的成效。坚持在不减少耕地,不增加农民负担的情况下,用宅基地换房,建设示范小城镇,这一方案得到国家有关部门的大力支持,列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。天津市市长黄兴国针对宅基地换房说:“这个‘换’字,换来城镇土地的集中利用,换来城镇发展的新空间,换来农民生产生活的转变,换来农民收入的提高,换来城乡差别的缩小。”
1.促进了人口的集聚。据了解,2005年天津市的镇均人口仅7674人,其中5000人以下的镇区占60%,10000人以下的镇区占83%;村均人口仅1107人,其中500人以下的村占27.5%,1000人以下的村占63%。通过宅基地换房,极大地促进了人口的集聚。
2.促进了土地的集约利用。2005年,天津全市所有乡镇的人均建设用地高达247平米;以村为单位统计的人均建设用地则更高,为256平米/人。通过宅基地换房,也极大地提升了农村土地的利用效率。
3.复垦工作扎实,用地指标及时归还。由于天津市委市政府的高度重视,全市率先启动的第一批示范区已全面完成土地复垦863.06公顷,全额完成了国土部下达的827.3公顷周转指标的归还任务。
4.农民的基本生活条件得到明显改善。在实地调研的几个示范小城镇里,大部分安置居民楼之间不仅比较宽阔,绿化条件也非常好,新建小城镇的道路管网、供水、供热和燃气管网设施也都非常完备,农民的居住条件明显改善。
5.农民的社会保障体系逐步建立。“农改非”后,农民变为新市民,在就业、医疗和社会保障等各个方面享受与市民同等待遇;有的村镇还给农民上医疗保险和养老保险或者进行补贴。以中北镇为例,全镇18岁以上劳动力社会基本养老保险参保率达到了85%,城乡居民医疗保险参保率达到了100%。未参加社会基本养老保险的已退休人员,每月除了领取天津市的补助外,中北镇还给予不低于450元的退休金,最高的超过了1000元;农民就业补贴和福利待遇年人均达到4000-7000元。
6.特色做法有实效值得推广。例如,中北镇的“保障农民长远生计用房”颇具特色。在示范镇建设中,在加快推进村民住宅建设的同时,规划建设一批村级集体经济的经营性产业用房,为发展壮大村级集体经济、强化公共服务、提高村民各项福利待遇、保障群众的长远生计提供强有力的经济支撑。中北镇的发展目标是结合示范小城镇建设,确保人均集体工业厂房面积不少于100平方米或商业设施面积不少于30平方米,通过集体资产租赁的方式,逐步实现年人均集体经济收入超过1万元。
四、存在问题
目前,我国新型城镇化建设存在诸多问题,如城镇化演变成房地产化;将农村人口搬入城市,城市以摊大饼的方式不断地扩张,加重了“城市病”;一个城市如果没有农村,没有田园,热岛效应加大,生态将失去平衡。因此,在城镇化过程中,要谨防陷入粗放式发展、土地城镇化、农民被上楼和盲目跃进式等误区。防止城镇化成为追求GDP的手段,结果GDP上去了,但民生下去了;防止将城镇化成为建设“形象工程”的手段,结果形象起来了,但民心下去了;防止将城镇化成为发展房地产的手段,结果房价起来了,但内需下去了;防止将城镇化成为大搞“造城运动”的手段,结果新城涌现了,但农村衰落了。
天津市虽然在新型城镇化上取得了瞩目的成就,但是仍有一些不尽人意之处,亟待改进。
1.土地权属调整问题。一是宅基地复垦后新增的耕地归属问题。据调查,部分示范镇将这些新增的耕地也在农民上楼的过程中一道收走,如果原住农户想继续经营这部分土地,还得向镇政府缴纳相应的租金,此举有侵犯农民利益的嫌疑。二是农民原有承包地的权属问题。虽然天津市在2005年就提出要坚持承包责任制不变的基本原则,但在后续出台的《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》等文件中,并没有对宅基地换房过程中的承包地权属调整提出统一规范意见,部分示范镇在操作中也将农户的承包地收走了。例如,华明有机农场,所有土地都由华明新镇经营和管理,农民想要租种农场大棚还得缴纳承包费。三是进入小城镇的农村居民在转为城镇户口后,如何将这部分土地资产在现行的法律框架内予以保留,还需要确定。
2.产业发展特性问题。一是产业特色不具示范性。应该说华明镇和中北镇是不可复制的,华明镇紧靠天津空港经济区,而中北镇已和天津主城区融为一体,房价每平米已高达1万伍仟元以上就是证明。二是产业区域发展示范性较弱。基本上离大城市越近,其依附性越强,发展也就越快;地级差使得示范镇的示范作用变小。三是未来的持续发展不确定。虽然示范镇的龙头和示范都具有政策倾斜的优势,但是在有些离大城市较远的城镇,尽管各种设施基本齐全,但粗略感觉,整个小城镇的人气还是不够,工商业发展到底能否持续还需观察。如果小城镇的产业发展不起来,不仅集中居住后的农民没有可持续的收入流量,整个小城镇在公共服务和基础设施维护方面的投入也就没有了可靠的支撑。
3.城镇化建设特色不明显。一是建筑风格趋同。如果说已建好的小城镇还有一些小城镇模样的话,在建的许多城镇基本上都是大城市才有的摩天大楼,而且是千篇一律。二是文化历史不够厚重。乡村文化和乡土气息随着钢筋水泥森林的拔地而起正在逐渐消失,一些年代久远的建筑和民俗有被拆除和遗忘的危险。三是现代发展理念不够突出。土地是集约了,但其他的配套措施没有完全跟上,资源节约低碳环保可持续发展理念在我市小城镇建设中不够突出。
4.公共设施建设相对滞后。一是城镇化中的电影院、剧场、体育场等文化设施建设滞后。二是医院、妇幼保健站、120急救系统等还需加强。三是公共保障体系建设尚需进一步完善。例如市政管理、环境保护、公共预警系统都还有待进一步加强。四是优质的幼儿园、中小学等教育机构还未全覆盖。农民向往大城市的一个重要的推动力量就是教育。虽然新建市镇都有中小学的建设规划,有的新建学校的硬件设施并不比城市差,但是入学率却不高,许多家长宁可天天租车接送孩子,也要让孩子在中心城区学校借读上学。可以说,一定程度上失衡的教育逼人进城会造成小城镇经济的衰退和今后发展的不可持续。
5.失地农民社会保障问题。一是“四金农民”不是金饭碗,就业依赖于产业,出租富余房屋也分区域和地点,入股的企业也有不景气的时候;二是保障的持续性不确定,许多补贴和保障都是镇里出,一旦镇财政出现问题,失地农民前途未卜;三是特殊群体的保障缺失。一种是指中老年体弱或无技能的农民,失去土地就意味着失业,这些农民普遍年龄大、学历低甚至于没学历,无法再就业;尽管政府为他们上了保险,但是解决不了一切问题。另一种是一些拿到一次性巨额拆迁补偿款的农民,互相攀比,盲目消费,甚至赌博,导致家庭重新返贫、妻离子散,引发一系列社会问题。
五、对策建议
未来的城镇化,重点是要实现人口的城镇化,更加注重城镇发展的品位和质量。要按环境承载力确定城市规模,按环境容量和生态平衡的要求来约束城镇的建设,并做好对名镇和乡土文化的保护,走一条以工业化、农业现代化、城镇化、信息化四位一体的新型城镇化之路。
1.创新体制机制,建立健全发展的土地制度。一是加强对农民土地财产权利的保护。在以后的项目立项中,各乡镇必须出具得到村民认可的土地权属调整方案,然后才能获得审批。新建小城镇内的农民转为城镇户籍后,原有承包地和宅基地复耕后新增的耕地仍应以财产权的形式给予保留,不能由村、镇或新建小城镇的管理机构无偿收走。镇政府或村可以统一组织土地的规模化经营,但必须按时足额地向农户支付租金。在非自愿的前提下,不允许以任何名义收回农民的承包地。二是深化土地使用制度改革。要从保护耕地出发,制定农村非农用地规划;在土地政策上,应建立合理的地价体系,以鼓励和促进分散发展的乡镇企业积极向中心镇或一般镇集中。三是深化征地制度改革。要管住总量、严控增量、盘活存量,逐步缩小征地范围;严格控制耕地资源保护,确保基本农田总量不减少,用途不改变,质量有提高;探索建立城镇落户农民工承包地、宅基地自愿有偿退出机制。
2.科学布局差异发展,打造特色名镇名城。一是差异发展突出特色。我市城镇化进程要科学规划、尊重民意,防止脱离实际,片面追求高楼化,去农村化,要根据城镇的不同历史文化特色和地理优势,注重突出历史传承、文化保护、自然资源等特色,将示范镇打造成独具一格的名城名镇。二是要科学规划,提高质量,将新镇的建设与产业发展相结合。在新镇的建设过程中不能只考虑住的问题,更不能盲目地搞宜居类型的小城镇,要通过商住结合、建设与就业相结合的方式解决农民的长期收入来源问题。三是转变发展方式,加速产业结构调整。加快现代农业发展,保障城镇化要素供给,培育规模化经营主体,建设各类现代农业示范区;加快工业转型升级,增强城镇化产业支撑;加快服务业跨越发展,提高城镇承载能力,通过产业集聚带动人口集聚、要素集约利用,让城乡居民同享现代文明成果,在提高城镇经济水平的同时,逐步提升城镇文化品位。
3.优化布局结构,发挥中心城镇的辐射作用。一是充分发挥市区及较大城镇的中心作用,形成不同规模和功能的城镇圈,充分利用小城镇产业聚集和要素聚集程度高、劳动生产率高和经济速度增长较快的优势,吸纳流动人口和进城务工人员,增加就业机会,拉动周边地区经济发展;二是加强与中心城区的竞争与联合,形成市场分工、优势互补、信息共享,促进区域经济、社会、文化和生态的协调发展,推进城乡融合和区域经济一体化;三是处于城镇圈中的市区及中心城镇,要努力挖掘城镇发展潜力,提高体制、机制创新能力,增强经济实力,盘活各种要素,达到功能完善、特色突出、服务全面、环境优美、集聚力强、辐射面宽的效果。
4.加大公共设施建设,完善城市载体功能。一是在已建或未建的城镇化项目中,要按照国家城镇化建设标准和生态宜居的要求,按居民比例建设配套的中小学校、幼儿园、电影院、剧场、体育馆等公共文化场所;二是建设公共卫生设施,加强配套建设,努力建成环境优美、生态宜居、生活便利的新市镇,让人们尽量多地享受到物质文化发展的成果;三是提高新市镇管理水平,树立“三分建、七分管”理念,既要避免原有乡镇的脏乱差现象,又要克服大城市的一些管理缺位。
5.完善保障制度,确保农民安居乐业。一是小城镇建设要平稳有序地推进,不能一哄而上,设计好保障制度;二是加快推进新型农村社会养老保险试点,完善被征地农民养老保险制度,落实被征地农民社会保障资金,将他们纳入被征地农民基本养老保险范围;三是放宽农民工户籍限制,将进城农民工的基本公共服务纳入城镇保障范围,尽力降低农民进城成本。
6.建立城乡统一的就业市场,解决就业难的问题。要广开就业门路,重视发展劳动密集型产业和中小企业,积极发展传统服务业和现代服务业,大力发展第三产业、社区服务业和非公有制经济,扩大就业空间,为农民进城务工提供更多岗位和就业机会;培育劳动力市场,做好就业的培训服务工作,为进城人员提供低廉有效的技能培训、职业介绍和就业指导,促进就业管理服务工作的科学化、信息化和规范化。
7.防范金融风险,完善城镇金融服务环境。一是防范融资风险。直接参与城镇化建设的融资要有倾斜政策,不能因抑制过热的房地产市场而影响城镇化的进程,但同时要避免城镇化演变为“房地产化”,应该通过土地受益进行“自我平衡”,防范债务危机;二是强化地方财权,降低城市政府支出压力。要改革财税金融体制,建立可持续的公共财政和融资机制。三是完善金融服务体系。鼓励主动创业,简化贷款程序,让更多城镇化的农民享受城镇居民同等的金融待遇和服务,完善农村金融生态环境和服务环境。
8.跨镇挂钩应注意的几个问题。一是挂钩地点的选取要考虑农民现有的就业状况。要注意农民的非农就业状况,不能让仍然以务农为主的农民强制上楼,增加他们的生产就业困难。二是挂钩试点宜选取在级差地租高的地方。天津市华明镇及其它示范镇的成功,主要还是得宜于这些镇处于特大城市郊区,具有较高的级差地租。三是挂钩试点要注重各部门的统筹协调。城乡建设用地增减挂钩是一项综合性的工作内容,涉及方方面面,必须由综合部门牵头,整合专业部门的力量,才能处理实际过程中的各种问题。
9.天津市城镇化进程的几点启示。一是“三环城镇化”概念的启示,内环是指被纳入大城市体系的城镇建设,距城市中心区20公里以内,例如中北镇,其规模已超过了县级市,其功能主要是为大城市服务。中环是指围绕大城市体系的城镇建设,距城市中心区30公里以内,例如华明镇,由于毗邻空港经济区,主要靠工业和服务业。外环是指离大城市较远,需要靠特色和内循环的城镇。二是注意保护原小城镇非农户籍人员的利益。许多原城镇户口居民在城镇化进程中也属于拆迁范围,也要上楼,他们得到的补偿远不及有地的农民。三是要注意城镇化的土地梯级利用。小城镇不能盖摩天大楼,不能离大城市越远,楼却越高,成为孤岛。四是谨防公权寻租、腐败滋生。由于工作不细,透明度不高,有的示范镇有关土地的群体性纠纷时有发生。特别是“集改股”,一定要按照建立现代股份制的程序进行,不能重蹈某些“国企改制”失败,让少数人暴富的覆辙。