宁波推进新型城镇化和城乡统筹的实践与思考

九三学社宁波市委员会

城镇化，是一个农业向非农、农民向市民、农村向社区转变的过程，其本质是人的城镇化，就是在就业非农化的基础上，让农业转移人口进得了城，留得下人，活得更好，使之享受到现代城市文明的发展成果。推进新型城镇化发展战略对于扩大国内需求、调整经济结构、促进经济社会持续稳定发展具有极其重要的意义。

一、宁波推进城镇化和城乡统筹的基础条件和建设水平

改革开放以来，宁波相继被确定为首批沿海对外开放城市、计划单列市和副省级城市。全市现辖11个县（市）区，陆域面积9816平方公里，海域面积9758平方公里。根据2010年第六次全国人口普查数据，全市常住人口为760.57万，其中市外流入人口228.85万，占全部常住人口的30.09%。近年来，宁波大力推进经济发展方式转变，经济实力和发展质量有了新提升。2012年，全市实现地区生产总值6525亿元，人均生产总值按常住人口计算达到13541美元，市区居民人均可支配收入37902元，农村居民人均纯收入18475元。

目前，宁波正处于城镇化中期向后期加速转变的阶段，有条件、有基础、有可能发展成为全国城镇化先行示范区。一是有条件。宁波民营经济发达，城乡区域差距较小，2012年城乡收入差距为2.05:1，低于全国的3.1:1和浙江省的2.37:1；农村居民收入的80%以上来源于非农产业，具备城镇化加速发展的基本条件。二是有基础。经过改革开放三十多年的发展，宁波城镇结构合理、功能比较完善、机制体制健全，并且人口向城市集聚的趋势仍较明显。2011年宁波城镇化率达到69%，高于全国51.27%的平均水平。三是有可能。宁波经济发展的主动力逐步由以工业化主导向城镇化为主导转变，步入以城市化带动工业化的时期。通过数年的摸索和尝试，宁波市在应对城镇化进程中普遍存在的人口城镇化水平较低、资源环境矛盾加剧、农民工难以融入城市等突出矛盾和问题方面取得了一些成绩，尤其是在推进外来务工人员市民化的问题上，积累了一定的经验。

二、宁波推进城镇化和城乡统筹的实践和经验

推进农业转移人口市民化是城镇化的核心。对于宁波来说，农业转移人口包括本市农业人口和外来务工人员两大类，从数量上来看主要是外来务工人员。这里有两个数据：一是2012年宁波全市公安部门登记在册流动人口达475万（注：“十一五”期间流动人口年均增长13%，而同期户籍人口年均增长只有5‰）；二是据2010年人口普查数据，全市常住人口中，城镇常住人口约520万，其中20%是本地农业户口，30%是市外流入人口。大量的外来流动人口既为宁波现代化建设做出了积极贡献，同时客观上也对宁波资源环境、公共服务供给、社会管理创新等提出了一系列挑战。

近年来，根据国家、浙江省的总体部署，我们立足宁波实际，把外来务工人员服务管理与经济社会发展、城镇化推进有机结合起来，积极探索，创新政策制度和服务管理方式，我市在加强外来务工人员服务管理、推进市民化、提升城镇化方面取得明显成效。其中“新老市民共建共享融合模式”荣获“中国社会创新奖”，“外来务工人员参加社会保险”入选“中国改革开放30年30个创新案例”，流动人口服务管理“宁波模式”入选“浙江改革开放30周年典型事例100例”。主要做法有：

一是强化户籍管理等政策创新。2007年，我市就出台了《关于加强外来务工人员服务与管理工作的意见》，明确外来务工人员服务管理、推进市民化的总体思路举措。在深入贯彻国家户籍政策的基础上，2010年，针对持有浙江省《居住证》且具有稳定工作的外来务工人员，专门出台《宁波市外来务工人员积分落实暂行办法》，通过对职业资格、素质提升、社会服务等8方面指标进行打分，达到一定积分后给予落户，对破解户籍制度在地方层面进行了积极探索。

二是提升基本公共服务均等化水平。把就业、培训、教育、医疗、住房等基本公共服务的均等化作为加强外来务工人员服务管理、推进市民化的重要内容。加强就业指导服务，稳步推进“服务企业促就业2531计划”，通过搭建内外招聘平台、开展“春风送岗位”农民工就业服务专项行动、建立企业联系人制度和重点企业用工动态监测制度以及人力资源余缺调剂制度，加强就业指导服务，规范中小微企业人力资源管理。强化技能培训与素质提升，“十一五”期间，全市共为250万外来务工人员提供免费职介和引导性培训服务，200多万名外来务工人员参加素质教育。2012年，全市共组织开展流动人口职业技能提升培训8.3万人，各类安全生产培训6.6万余人（其中特种作业人员2.2万余人），参与各类学历教育的流动人口达1万人次以上。实施“百万新宁波人素质提升工程”，共完成现代公民素质培训的流动人口达30万人次。保障子女平等接受义务教育，流动人口子女在我市接受义务教育的学生人数已达29万人，其中公办学校接纳占流动人口子女入学总数的80%。我市共免除流动人口子女杂费、课本费、作业本费共计6324.8万元，强化公共卫生和计划生育服务。2012年，我市流动儿童预防接种率达到85%以上，流动人口计划生育法律法规和公共服务信息知晓率达90%以上。外来已婚育龄妇女查证建档率达92%。建立多渠道保障安居体系，2012年我市出台了《宁波市公共租赁住房管理暂行办法》，允许符合条件的优秀外来从业人员申请公共租赁房。

三是促进新老居民融合发展。2012年我市研究制定了《关于进一步深化提升融合性社会组织建设的指导意见》，大力培育村级和谐促进会等社会融合组织，在全市农村、城市社区、规模企业和外来人口集中居住区四个层面形成基层和谐促进会、和谐促进小组、和谐促进员三级网络。全市已建成“和谐促进会”3997个、和谐促进员总数达24.99万名，流动人口会员7.97万名；其中，流动人口100人以上村（社区）融合组织1600多个，建成率达98.9%。投入100万元用于50家社会性融合组织示范点建设。建立完善制度化、常规化的激励引导机制，近几年，已产生300多位国家级和省级优秀农民工、230余位市级优秀外来务工人员，16人当选为全国、省、市及县级人大代表和政协委员，200余万名外来务工人员加入工会组织。

四是强化服务管理能力建设。在市和县（市）区两个层面设立了外来务工人员服务管理工作领导小组办公室，在外来务工人员较多的乡镇（街道）、村（社区）探索设立服务管理办或站（室），初步形成了市、县（市）区、乡镇（街道）、村（社区）四级服务管理网络体系。强化办公室、服务办（站）的服务管理职能，完善服务管理的政策举措，推进具体工作落实。与此同时每年召开大会，研究部署推进流动人口城镇化等服务管理相关工作，在全市评选100名宁波市优秀外来从业人员和100家宁波市流动人口服务管理工作先进集体。

三、推进城镇化和城乡统筹面临的主要问题

当前，我市在推进城镇化和城乡统筹方面的主要问题体现在三个“更加突出”：一是流动人口数量规模与综合承载能力之间的矛盾更加突出；二是公共服务供给需求快速增长与有限的要素保障支撑之间的矛盾更加突出；三是流动人口利益诉求日趋多样化和服务管理相对滞后之间的矛盾更加突出。

针对这些问题，今后一段时间，要按照国家、浙江省城镇化推进的总体要求，立足宁波实际情况，更加注重流动人口的综合调控，更加注重流动人口的素质提升，更加注重流动人口的基本公共服务和权益保障，形成稳妥、有序的流动人口城镇化新机制，服务城镇化及经济社会发展大局。

四、推进城镇化和城乡统筹的思考和建议

（一）需要注意的两个问题

城镇化的推进，是一个涉及人口转移、产业集聚、服务供给、社会管理、体制改革的复杂过程，为此中央在进行关于城镇化和城乡统筹的顶层设计时需要特别注意两个方面：

一是要尊重规律，避免脱离实际的“人为造城”。党的十八大报告明确提出：坚持走中国特色新型城镇化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这深刻阐述了城镇化的内涵。城镇化不能通过人为造城的方式盲目推进。首先，推进城镇化，要以产业集聚为基础。政府要通过规划引导，在推进产业集聚，带动人口集聚、服务集聚的基础上，加快基础设施建设、完善公共服务，才能真正提高城镇化质量。其次，推进城镇化，不能忽视农业现代化。这两者是相辅相成的。一方面，通过土地向规模集中、农民向城镇集聚，为城镇化创造有利条件；另一方面，通过城镇化的推进，扩大城市消费需求，为农业现代化提供基础、拓展空间。

二是要理顺机制，不能以牺牲农民利益为代价。城镇化过程中，不可避免要涉及到农民的利益问题，其中核心是土地问题。土地是农民主要的生产资料，也是基本的生活保障。城镇化过程中不可避免要占用一定的农村土地。所以，规范土地利用管理，完善土地利用政策，维护农民切身利益，是推进城镇化过程中必须妥善解决的关键问题。

（二）需要进一步推进的四大改革

目前，全国城镇化普遍存在人口城镇化水平相对较低、城市资源环境矛盾加剧、城市管理服务水平滞后等一系列问题。究其根本，是受制于我国传统的城乡二元管理体制。因此，今后一段时期，要科学推动城镇化建设发展，关键点和突破口是要把城镇化最大潜力和改革最大红利有机结合起来，着力推进户籍制度、土地管理制度、社会管理体制和投融资体制四大改革，优化发展环境，激发城镇化发展潜力。

1.推进户籍制度改革。推进符合条件的农业转移人口市民化，是城镇化的一项重要任务。对于地方政府来说，可以按照自愿、有序、分类、统筹的原则，从两个方面积极给予推进：一是加快解决本市农业转移人口市民化。主要是通过城乡统筹综合改革，建立城乡统一的户籍登记制度，统一城乡劳动就业、社会保障、教育、计划生育等政策，继续提高城乡基本公共服务均等化水平。二是有序推进外来农民工有条件落户。要在尊重农民工意愿基础上，以小城镇为核心载体，以城镇社保参保年限等为基准，稳步推进符合条件的农民工及随迁家属在城镇落户。

2.推进土地管理制度改革。我国人多地少，土地问题是城镇化进程中的主要制约。为此建议国家加强顶层设计、强化区域统筹，完善相关政策制度：一是建立健全区域平衡的城镇建设人地挂钩政策。包括建立跨区域的耕地保护补偿机制，制定实施地区之间人地挂钩政策，把城镇建设用地增加指标与吸纳外地农业转移人口的数量挂钩起来，以便更好解决人口流入地用地紧张问题。二是积极探索提高农村集体建设用地利用效率的路径。目前，国有经营性土地与农村集体建设用地价值是不一样的。可以在符合城镇规划布局和土地利用总体规划的前提下，按照城镇化发展要求，围绕如何提高农村集体建设用地利用效率，积极探索途径和办法，让农民更多分享到城镇化成果。三是下放农村集体存量建设用地调整为国有经营性用地的审批权，由目前的省政府审批下放到县级政府审批。以县为审批机构来研究具体政策，可操作性比较强，也有利于充分地尊重农民的意愿。

3.推进社会管理体制改革。城镇化的核心是人的城镇化。需要我们对社会管理和公共服务供给制度进行改革创新。主要有三个方面：一是推进生活方式市民化，要在推进人的身份由农民向市民的转变的同时，强化社区建设，注重心态引导，推进新市民的生活方式由农村向社区的转变。二是推进公共服务均等化，要根据地方财力和要素保障能力，积极推进公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、保障性住房等制度改革，逐步提高农民工享受城镇基本公共服务的水平，使其真正享受“市民待遇”。三是强化社会管理手段创新。根据城镇化发展引起的社会结构变化新特点，大力发展社区自治组织，创新市民参与社会活动模式，有针对性地加强公民教育、法制教育，培养秩序意识，提升社会管理水平。

4.推进投融资体制改革。城镇化建设，必须以大量的基础设施配套来支撑，资金是首要问题，这也是目前地方政府在城镇化推进中遇到的比较大的问题。当前解决这个问题迫在眉睫。一方面，要建立地方财力稳定增长机制，强化地方政府的主体税种，同时考虑地方吸纳外地农民工的规模，加大中央财政转移支付力度，增强地方政府财政保障能力。另一方面，要支持地方政府的融资能力建设。在充分依托政府对规划资源和土地一级市场资源调控职能的前提下，支持地方政府扩大融资渠道，为城镇化推进过程中的基础性开发创造条件，有效提升政府性资源的开发效率，消除目前普遍存在的政府前期开发投入不足的问题。