主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
九三学社湖北省委员会
十八大报告提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。新型城镇化是中国实现经济社会转型发展的必要途径。湖北作为中部农业大省，城镇化发展任务艰巨。基于对湖北省城镇化的调查，我们力求分析湖北省城镇化发展的现状及问题，为中央决策提供参考。
(一)基础条件
1.生态环境良好，但生态承载力区域差异大。湖北省生态环境良好，是我国重要的农产品生产基地，有“湖广熟，天下足”之美誉。省内区域生态差异明显，鄂中、鄂东地区以平原、丘陵为主，生态环境承载能力高于鄂西山区。
2.自然资源丰富，经济价值较高。湖北省矿产资源丰富，磷、红金石、硅灰石、石榴石、泥灰岩等储量居全国首位；林木资源充足，全省树种有1300余种，其中用材林约占一半；水力资源居全国第4位，全省过境容水量约有6338亿立方米，可开发水能达3308.1万千瓦，淡水湖泊众多，有“千湖省”之称。
3.区位优势明显，交通枢纽地位突出。湖北位于我国中部、长江中游、洞庭湖以北，交通便利，被誉为“九省通衢”。优越的地理位置，使湖北成为我国重要的水陆空交通运输枢纽。
4.国家政策支持，发展后劲十足。随着“中部崛起”国家战略的实施，武汉“1+8”城市圈两型社会试验区的建立及沿海发达地区产业向内陆的战略转移，国家政策的支持为湖北的城镇化发展奠定了坚实的基础。
5.经济基础稳固，文化底蕴深厚。湖北省一二三产业基础较好，城镇化率在中部地区处于领先地位。作为楚文化的核心区域，其是中华民族灿烂文化的重要发祥地之一。同时，湖北省科教资源丰富，高教水平位居全国前列。
（二）城镇化建设水平
1.城镇化建设处于快速发展转型期。2011年，湖北省城乡人口结构首次逆转，实现历史性突破，全省城镇化率达51.83%，高于全国平均水平0.56个百分点；2012年，湖北省城镇化率达到53.5%，高于全国平均水平0.91个百分点，城镇化建设步伐进一步加快。从世界一般发展规律看，一个地区城镇化率达到50%，就进入了城镇化发展的快速时期。湖北省已具有强大的城镇化活力。
2.大中小城市和小城镇协调发展，城镇体系明显优化。至2010年底，湖北省有特大城市和大城市6个，中小城市40个，常住人口3万人以上建制镇46个。近年来，随着长江经济带的建设及高铁时代的到来，城镇发展空间进一步拓展，省域城镇空间布局得到优化。
3.县域经济活力初现。2011年全省80个县（市、区）完成生产总值11125.7亿元，占全省的56.7%；县域地方一般预算收入524.25亿元，占全省的35.7%。县域固定资产投资占全省的比重由2005年的41.4%提高到60.5%。生产总值过100亿的县（市、区）50个，较2010年增加10个；过200亿的19个，较2010年增加9个；过300亿的县（市、区）首次出现，数量达到9个。
4.城乡基础设施不断改善。湖北省近年来加大了路、水、林、电、信息、商贸网等基础设施向农村延伸的力度，加快了城乡生产要素的流动，促进城乡发展互通共荣，大大改善了居民的生产和生活条件。
基于省情，湖北省政府在推进城镇化建设和城乡统筹发展中提出了“两圈一带”、“一主两副”、长江中游城市集群等战略。因地制宜，走差异化发展道路，先后推进了仙洪新农村建设试点、鄂州城乡一体化试点、竹房城镇带建设、7个山区县市脱贫奔小康试点等建设工作。在此推动下，各地涌现出一批推进城镇化和城乡统筹发展的新模式。
（一）以市场为主体推动城镇化的“福娃模式”
2006年湖北省下发《关于扶持农业产业化龙头企业发展的通知》，着力推动农业产业化的发展。在相关政策的推动下，湖北省监利县新沟镇“福娃模式”崛起，通过以企带镇、农企互惠的机制，依靠市场推动城镇化的发展。
在福娃模式的带动下，新沟镇以农产品加工业为主体的工业经济快速发展。2011年，全镇引进项目10个、投资8.8亿元；镇域工业企业达到200家，完成工业总产值81亿元，比2006年增长5.3倍。城镇建成区面积由2000年的2平方公里拓展到7平方公里，城镇居住人口从1.5万人增加到6.4万人，城镇化率从18%提高到54%。
（二）资源枯竭型城市的城镇化——矿业城市的发展转型
矿业城市的转型发展一直是湖北省城镇化面临的突出问题，大冶，黄石、潜江、钟祥均为国务院确定的资源枯竭型城市转型试点。以此为契机，四市以产业结构调整为总抓手，加快支柱产业升级，延伸、配套产业链条，发展战略新兴工业。并对废弃塌陷矿区进行整治，重点解决了矿区居民的住房保障等问题。
在转型思想的推动下，四市发展在危机中实现“弯道超越”：至2010年底，黄石（含大冶市，下同）、潜江、钟祥GDP分别增长15.7%、16.2%、16.9%，地方财政一般预算收入分别增长31.0%、29.2%、30.0%，均高于全省平均水平。
（三）农业现代化的推进——农地流转的武汉模式
2008年，武汉市政府发布《关于加快农村土地流转，推进农业规模经营的意见》，并在江夏区、黄陂区、蔡甸区等进行试点，通过农地的流转整合促进农业现代化的发展。创新提出了龙头企业带动型、新型股份合作型、致富能人回归创业型、城乡统筹发展型等农地流转新模式。将分散的农地进行集中整合，为农业产业化、农业现代化发展奠定了良好的基础。
（四）生态敏感地区特色发展的区域统筹模式
根据《全国生态脆弱区保护规划纲要》，湖北省在我国生态安全格局中地位突出。为了加强对生态敏感地区的保护，湖北省在区域发展中重点实施“两圈一带”战略：东部武汉城市圈着力实现对外开放，积极推进城镇化建设，打造国家增长极；鄂西生态文化旅游圈作为生态敏感区，担负着维护国家水安全、粮食安全和生态安全的重任，其发展侧重于协调城镇化、工业化发展与生态保育的关系。通过财政支付转移机制的建立，实施区域统筹，推进省域城镇化的统筹发展。
（五）行政权力的下放——省管县（市）制度的创新
2003年，湖北省委下发《关于扩大部分县（市）经济和社会发展管理权限的通知》，采用省直管县（市）的新型行政架构，赋予县（市）级政府更高的资源配置能力，激发县（市）域经济社会自主发展的活力。
仙桃、潜江和天门三个省直管县（市）是其中典型代表。财政权和行政权的下放，使得地方行政效率提高；行政结构扁平化使得截留层减少。直管县（市）得以自谋税收大计，扶持地方企业发展。根据2012年湖北省县（市、区）经济统计，仙桃、潜江和天门三个省直管县（市）GDP均突破300亿，仙桃以444.20亿元GDP在县（市、区）经济排名中位居第七；潜江紧随其后，以GDP 441.76亿元排名第八；天门GDP也达到321.22亿元，排名位于前列。
（六）鄂州城乡统筹发展的农村新社区模式
2008年湖北省委1号文件批复鄂州作为全省城乡一体化试点。以此为推动，鄂州市探索出规划引导型、迁村腾地型、项目拆迁型、城中村改造型、产业培育型、环境整治型等六种农村社区建设模式。通过与省直部门合作，建立农村社区“一对一”共建，积极推进农地的流转，推广农业产业化发展新模式，推动城市公共服务向农村覆盖。并创新性的实现了市域网格化社会管理的全覆盖。
统筹城乡科学发展的农村社区模式对鄂州发展起到了积极作用。至2011年底，鄂州市生产总值、财政总收入、地方一般预算收入分别达到490.89亿元、41.37亿元和26.31亿元，分别是2008年的1.8倍、1.6倍和2.5倍。城乡居民收入分别达到17008元、7909元，收入差距从2008年的2.4:1缩小到2.15:1。城镇化率达到58%，居全省第二。
尽管在快速推进城镇化和城乡统筹过程中取得了一些成绩和经验，但仍然面临一些深层次困难与障碍。
（一）主要困难
1.产业发展不足，中小城市及小城镇人口聚集能力不强
①产业结构不合理，第二产业比重偏低。从2008年中部六省的三产结构来看，湖北省的第二产业比重最低。工业化对城镇化的贡献作用不突出。
②县域经济发展不足，中小城市人口聚集能力薄弱。与中部地区其他省份相比，湖北的县域经济发展仍不充分。2011年，湖北省80个县（市、区）GDP平均规模为139.1亿元，低于周边其他省份。财政一般预算收入的平均规模为6.55亿元，排名在中部六省靠后。县域非农产业发展较慢、财政收支矛盾突出、生产要素供给不足、特色产业缺失、公共服务设施配套不足等因素制约了中小城市对人口的聚集能力。
2.城镇化发展与资源环境保护矛盾突出
根据《中国统计年鉴2012》，2011年湖北省万元GDP能耗为0.912吨标准煤，高于全国0.672吨标准煤的平均水平；万元GDP废水排放量达14.928万吨，超过13.940万吨的全国平均水平；二氧化硫排放总量66.56万吨、氮氧化物量66.96万吨、烟（粉）34.6万吨；每万元工业产值危险废物产生量0.0047万吨，高于中部其他省份。中小城市、小城镇发展对高能耗、高污染的低端产业依赖严重，城镇化发展面临资源消耗与环境破坏的双重压力。
3.农村经济社会发展的深层次问题仍然突出
长期以来湖北省农村劳动力大量流向沿海发达地区，只剩下留守妇女、老人及儿童等所谓的“389961部队”（甚至可能面临只剩下“99部队”的危机），“空心村”现象严重。农村存量劳动力流失、增量劳动力缺乏，土地撂荒，人口结构失衡。农村经济社会发展的深层次问题愈发突出。以湖北省监利县为例：2011年湖北监利县总人口116.28万，而长年外出务工人员达20多万，占总人口比例超过17.2%。高峰时期弃耕农田40多万亩，占当地耕地总面积超过24.2％。
4.工业化发展面临需求不足的困境
自2008年国际金融危机爆发以来，国际经济下行和国内消费市场的不成熟导致对产品的需求不足。湖北省工业化——特别是中小城市工业化发展受其影响严重。
以大冶市陈贵镇顺富纺织服装新区为例，2012年建成面积达3000余亩的园区，同年引进亿元以上牛仔纺织服装项目14个，合同投资额达37.4亿元，预计年产值可达200亿元。但随着需求不足的出现，其牛仔纺织服装滞销现象严重，生产线部分停产，产业资金链断裂，其发展陷入困境。“工厂停产，库存堆满”的现象折射出湖北工业化发展面临的需求不足困境。
（二）制度障碍
造成以上问题的根本原因是城乡二元的制度障碍，主要体现在二元的土地和人口制度制约了人口的自由流动和经济要素的优化配置。
1.主要障碍之一：土地制度障碍
土地制度障碍体现在农地的流转及土地的二元结构两个方面。
由于农村土地产权主体不明确，产权边界不明晰，农地不能实现自由流转。农地流转制度的缺失，阻碍了农业产业化发展以及农民向市民身份的真正转换。
城乡土地的二元结构，禁止农村集体建设用地进入市场参与城镇建设，限制了其使用效率的提高，阻碍了城镇化过程中必要的空间集聚。农地非农化只能通过土地征收或征用的方式实现，农民不能合理的参与到土地增值收益的分配中。
2.主要障碍之二：城乡人口的自由流动障碍
城乡二元的户籍制度是限制城乡人口自由流动的主要因素。
一方面其对农村人口进入城镇设立了“门槛”，由于户口的限制其往往不能享受与城镇居民均等的医疗卫生、教育等公共服务，“进城不落户”是其面临的主要困境。湖北省早在2003年就颁布了《关于深化户籍管理制度改革的意见》，意图推进统一的‘湖北居民户口’制度改革。但由于地方政府财力的缺失，户籍制度变革带来的公共服务需求增长是其“不能承受之重”，改革的推进面临财政的制约。
另一方面，二元的户籍制度阻止了城市人口向农村的流动，人口的单向流动使我国未来农业发展可能面临农业劳动力资源匮乏的困境。
基于对湖北省推进城镇化和城乡统筹建设相关情况的剖析，针对面临的困难和制度障碍，未来推进新型城镇化的顶层设计应着力解决以下问题：
（一）推进土地制度改革，消除土地二元及农地流转的障碍
破除固化的土地制度障碍，使土地要素可以自由的进入市场流动，平等对待农村集体土地与国有土地，按“同地、同价、同权”的原则建立统一的土地市场。这是保护农民实际土地产权，消除农地征收与出让中存在的巨大剪刀差，以市场经济手段来解决农地征用问题的重要思路。
在以市场机制为主，政府回归引导职能的情况下，农地边际净收益会得到提升，有助于引导农民更好地经营农业生产，提高土地资源配置效率。另一方面，集体建设用地向城镇建设用地的合理转化，可以增加土地供应量，缓解目前“地价攀升、高房走高”的局面。
（二）深化户籍制度改革，消除二元体系的羁绊，促进城乡居民公共服务和社会保障均等化
新型城镇化强调城乡人口的自由转移和对转移人口的发展权保障。户籍作为人口管理的一种手段，本身只是身份的属地标志，但在城乡二元体系下，被附加了过多的不平等的权利。
因此，增强转移劳动力的城镇生活能力不仅局限于经济因素本身，同样需要看到经济因素与制度因素的内在逻辑。户籍制度改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，通过城乡均等化实现人口的自由有序流动。
（三）深化省直管县（市）制度建设，培植与壮大县（市）域经济
推进县域城镇化是湖北省未来发展的重要方向。应深化目前省直管县（市）的制度建设，推进“强县扩权”。通过扁平化公共行政体制的建设，减少管理层级，激发县域经济发展活力，增加中小城市人口聚集能力。同时加大省一级政府对资源的宏观调控能力，促进区域经济的健康发展。
（四）因地制宜，实施差异的城镇化发展路径
依托《全国主体功能区划》，湖北省城镇化及城乡统筹的推进需要走差异化发展道路。在区域层面，实施“两圈一带”战略，促进武汉城市圈重点发展工业化与城镇化；鄂西生态文化旅游圈以保障生态安全格局为根本立足点，适度推进工业化与城镇化。对于鄂西山区等重点生态功能区，应以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，有限制的推进城镇化，引导超载人口有序向中东部转移。在城镇体系层面，应突出特大城市武汉的核心作用，做强武汉（但不是继续做大武汉），打造中部地区国家中心城市；省域副中心城市应积极承接国际市场和东部沿海地区的产业转移，做大做强；重点扶持处于区域交通节点上的区位优势明显、基础较好的中小城市和小城镇，加大政策支持的力度和强度，推动中小城市和小城镇的快速发展。
