河南省推进新型城镇化及
县域经济发展的调研报告

九三学社河南省委员会

2011年10月以来，我省深入分析新阶段城镇化发展面临的形势和问题，明确提出走以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进的新型城镇化道路，引领新型城镇化、工业化、农业现代化“三化”协调发展。经过不断探索实践，新型城镇化发展取得了积极成效，城镇发展空间不断拓展，城镇综合实力不断增强，城镇化总体上进入了加速发展的时期。

一、推进新型城镇化的总体情况

一是城镇化水平快速提高。2012年，全省城镇化率达到42.4%，比2011年提高1.8个百分点。2008年以来，年均提高1.62个百分点，累计新增城镇人口870万，其中，中心城市占42.6%，县城和县级市占43.7%，建制镇占13.7%。

二是城镇体系初步形成。《省域城镇体系规划》经国务院批准实施，国家区域中心城市、地区中心城市、县域中心城市、中心镇、新型农村社区五级现代城镇体系走上快速、科学的发展轨道，整体上初步呈现要素聚集、合作共赢的良好态势。截至目前，全省200万人以上城市2个，100—200万人城市1个，50—100万人城市7个，20—50万人中等城市22个，10—20万人的城市和县城32个，3-10万人的县城和建制镇75个，3万人以下的建制镇747个，启动建设新型农村社区试点2300个，初步建成近500个，初步形成了结构完整、功能完善、竞相发展的城乡格局。

三是综合服务能力明显提高。制定并实施了城乡建设三年大提升行动计划，城镇交通、电力、通讯等基础设施建设逐步加强，城市燃气、用水普及率分别达到73.4%和91%，城镇生活污水、垃圾处理率分别达到85%和85.3%。教育、医疗、就业、住房等公共服务能力建设取得新进展。

四是新型城镇化发展的体制机制逐步完善。近年来，省政府先后出台了《关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》和《关于促进农民进城落户的指导意见》，为加快城镇化进程，促进人口向城镇转移，提供了政策支持。

二、推进新型城镇化的主要做法

一是构建五级现代城镇体系。编制完成了《河南省城镇体系规划》，在国家区域性中心城市、地区性中心城市、县域中心城市和中心镇这四级城镇体系的基础上，突破传统观念束缚，按照整体发展、城乡统筹的发展理念，把十八个省辖市纳入中原城市群，将新型农村社区纳入城镇体系，从而确立了具有中原地区鲜明特征、符合省情实际和发展要求的现代城镇体系基本框架。

二是加快中原城市群建设，增强辐射带动能力。将18个中心城市全部纳入中原城市群，进一步完善中原城市群联动发展机制，推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，不断提升整体发展水平。加快推进客运专线、城际轨道交通、高速公路等多层次现代综合交通体系建设，编制实施了中原城市群城际轨道交通规划，推动每个中心城市通两条以上高速、90%以上的县城通高速，初步形成了城市间快速连接的交通网络。

三是实施中心城市带动战略，优化城市发展形态。把中心城市作为以城带乡的主导力量，积极推动紧凑型、组团式发展。按照城市新区与土地利用总体规划、城市总体规划“三规合一”、三次产业复合和经济、生态、人居功能复合的原则，规划建设了郑汴、洛阳等16个城市新区和信阳电子信息产业集聚示范区，推动重大基础设施、基地型产业项目建设和功能区域连片开发，促进现代服务业和高端制造业要素集聚，有效拓展了中心城区功能和发展空间，打造城乡一体化先行区。省委、省政府出台了《关于加快中心城市组团式发展的指导意见》，将中心城区周边符合条件的县城、县级市市区和特定功能区纳入城市组团，加快中心城区与组团间快速交通体系建设，促进功能互补、集群发展。

四是推动产城互动发展，增强产业支撑能力。依托中心城市和县城，规划建设了180个产业集聚区，通过统筹推进与城市联动开发，实现了以产业集聚带动人口转移、以城市功能完善引领产业转型升级，形成了依城促产、以产兴城的产城互动发展新格局。2012年，产业集聚区规模以上工业企业主营业务收入占全省的比重达到47%，规模以上工业从业人员占全省的比重达到49%，已成为河南经济转型升级的突破口、招商引资的主平台、农民转移就业的主渠道、改革创新的示范区和县域经济的重要增长极。结合城市新区建设和老城区改造，规划建设了一批商务中心区、特色商业区，促进金融、会展、商贸等服务业集聚发展，进一步完善了城市综合服务功能。

五是实施“一基本两牵动”，有序推进农业转移人口进城落户。坚持产业为基、就业为本，住房和教育牵动，着力促进长期在城市工作生活的农民工以及新生代农民工进城落户。把农业转移人口落户的重点放在以县城为主的中小城市，全面放开县城以下中小城镇户口限制，进一步放宽农民进城落户的条件，建立健全与户籍制度改革相关的住房、教育、就业、社会保障、计划生育等专项配套政策，鼓励引导就近城镇化，使转户农民与城镇居民享受同等待遇。对农村居民整户转为城镇居民的，允许在一定时期内继续保留承包地、宅基地，自主选择参加城镇或农村社会保险。自户籍制度改革实施以来，全省共近800万农民进入城镇落户，每年新增非农业人口近70万人。

三、探索县域经济发展的历程

河南省是全国第一人口大省，也是全国县域经济大省，县域土地面积占全省的90%左右，人口占全省的80％左右，经济总量占全省的70％左右，县域经济是全省经济发展的重要载体。从上世纪九十年代初，我省结合农业大省的特点，把扶持县域经济发展作为一项重要工作摆到了重要议事日程。通过对一些经济基础较好，发展潜力较大的县（市）扩大管理权限，理顺关系，激发发展活力，为全省县域经济发展提供经验和示范。

（一）强县扩权阶段。1992年11月，省委五届五次全会明确提出，我省8862万人口中城市只有1500万（包括县城），7000多万人口都生活在县级以下的乡村，县域经济发展对于占85%以上人口的农村具有决定性作用，要促进全省经济发展，必须从我省实际出发，加快县域经济发展。省委选择巩义、偃师、南阳县等18个经济实力较强，经济发展速度较快的县（市）作为全省改革、开放、发展特别试点县（市），赋予其计划、金融、财税、外经外贸、劳动人事、工商管理、交通城建等七个方面29项省一级的经济管理权限，使其实现高起点、超常规、大跨度、跳跃式发展，用五年左右的时间率先跃上一个新台阶，提前实现“翻两番”和“创百亿”的发展目标，时任省委书记李长春同志称之为“十八罗汉闹中原”。从此，18个特别试点县（市）作为全省改革开放发展的排头兵，成为河南全面振兴的重要突破口，对全省的县域经济发展起到了示范带头作用。当年的“十八罗汉”，始终位居河南县域经济发展的第一方阵，至今排名仍在前30名之列。

（二）扩权强县阶段。2004年5月，省政府出台了《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，对巩义、项城、永城、邓州、固始5个经济实力较强的县（县级市）开展“扩权”强县试点，赋予其省辖市经济管理权限和部分社会管理权限，同时选择新密市、新郑市、长垣县等30个基础条件好、经济实力强的县（市），赋予其省辖市经济管理权限，主要共计80项。强县扩权有力地带动了当地经济与社会的整体发展与进步，在2006、2007两年，我省强县扩权县市的阵容陆续扩大，先后增加了栾川、通许、中牟等12个县市。2009年5月，河南省政府下发了《关于完善省与市县财政体制的通知》，又新增了兰考、宜阳、郏县等15个扩权县，全省扩权县已达62个，有力地激发了县域经济的发展活力，对全省县域经济实力迅速壮大起到了促进作用。

（三）省直管县体制改革试点阶段。2011年6月，为贯彻中央关于深化行政管理体制改革和探索省直管理县体制改革精神，确定巩义、兰考等10个试点县（市）为省直管县试点，赋予其与省辖市同等的经济社会管理权限。我省抓住此次契机，开始把县作为一个独立的行政单元，从减少行政层级入手，开始了更高层次的探索阶段。省委、省政府印发了《关于印发<河南省省直管县体制改革试点工作实施意见>的通知》（豫发〔2011〕7号），明确了试点工作的指导思想、基本原则和主要内容等。试点的主要内容是：省政府直接领导试点县政府工作，赋予试点县与省辖市同等的经济社会管理权限，试点县（市）自2011年6月1日起按新体制正式入轨运行；试点县及所在省辖市党委和人大、政协体制，法院、检察院体制以及干部管理和社会稳定及责任维持现状，在试点过程中逐步研究探索。省政府办公厅《关于印发赋予试点县（市）经济社会管理权限目录的通知》（豫政办〔2011〕66号），明确赋予试点县经济社会管理权限603项。其中近三分之一的权限与推进城镇化工作直接相关。目前，省政府赋予试点县的管理权限基本落实到位，试点县享有省辖市级经济社会管理权限，提升了自主决策的层次和效果，对破解试点县城乡二元结构、推进城乡发展一体化的作用日益显现。

四、存在的主要问题

我省的新型城镇化虽然取得了显著成就，但受各种因素的影响，城镇化总体发展水平和全国平均水平还存在一定差距，城镇化质量不高的矛盾也逐渐凸显。城镇基础设施落后，公共服务体系不健全，不完全城镇化问题突出。大量进城务工农民、郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量失地农民，虽然常住在城镇地区，并被统计为城镇居民，但这部分人大多就业岗位不稳定，流动性很强，在子女教育、社会保障、住房等方面并不能与城市居民享有同等待遇，未能真正融入城市。据全国第六次人口普查统计，2010年我省城镇暂住半年以上人口约880万，占城镇总人口的24%。郑州市暂住人口中，约有85万人租住在城中村。不完全城镇化造成农民工家庭一方长期外出务工，产生留守儿童、留守妇女、留守老人等问题，不利于社会和谐；造成农民工收入难以快速提高，消费能力受到抑制，不利于扩大内需；产生大量的“城乡两栖”人群，造成土地和住房的巨大浪费，不利于资源集约利用；产生了以“80后”、“90后”为主体大量的新生代农民工，这些人融不进城市，回不去农村，不利于社会稳定和农业的发展。同时，在城乡二元结构还未得到根本改变的同时，城市内部二元结构现象又在显现：城镇化水平仍然较低、城镇综合承载能力较弱、建设资金投入不足、土地瓶颈制约严重、现有体制限制人口转移、基本公共服务供给不足，教育、卫生、文化、就业、社会保障等公共服务资源人均占有量和经费水平居全国后列，总体供给规模和质量偏低。

五、几点建议

河南推进新型城镇化，加快基础设施和基本公共服务体系建设还面临许多困难和矛盾，既需要自身的努力，也迫切需要国家加大支持力度。借此机会，提以下建议：

一是支持河南等省份开展新型城镇化试点。当前一个时期，城镇化水平低、质量不高已经成为我国经济社会发展诸多矛盾的症结所在。河南是中国的缩影，是全国人口分布最为稠密的地区之一，也是城镇化推进任务最重的地区之一，现在正处于城镇化快速发展阶段，在全国具有代表性和典型性，建议国家把河南作为全国新型城镇化试点，加强指导，支持河南重点在以下四个关键环节率先取得突破：促进产业集聚发展，努力为进城农民创造就业岗位；创新融资政策机制，以中小城市为重点，加速基础设施和公共服务能力建设，提升对农民转市民的承载能力；深化农村改革，建立农业转移人口市民化的促进机制；科学规划，坚持产业、土地、新型农村社区和各项公共服务规划“四规合一”，探索城乡一体实现途径。

二是允许河南等省份在重点领域先行先试。去年11月，国务院批准实施《中原经济区规划》，推动中原经济区建设进入了整体推进、全面实施的新阶段。目前，加快推进中原经济区建设的条件已经具备，建议国家进一步加大支持力度，推动《中原经济区规划》全面落实，尤其是在人地挂钩、农村人口有序转移、城镇建设资金筹措、对外开放模式创新、跨境贸易电子商务服务试点等创新性措施方面给予支持，允许先行先试，力求通过改革加速中原崛起，并对河南重大基础设施特别是现代综合交通体系建设给予支持。

三是支持农业大省提高基本公共服务供给能力。河南等传统农区，承担着维护国家粮食安全的战略任务，地方财力普遍较弱，城镇基础设施和公共服务建设的财政投入严重不足。建议国家加大财政转移支付和建设资金补助力度，提高基础设施建设和公共服务财政经费标准，推动农业大省基础设施和基本公共服务尽快达到全国平均水平。

四是支持加快城乡发展一体化进程。农村基础设施和公共服务设施欠账较多，实现城乡基本公共服务均等化的任务十分艰巨。以河南为例，即使将来河南城镇化率达到60%以上，还有近4000万人生活在农村，要与全国同步实现全面建成小康社会的目标，需要给予更多倾斜支持，使这一部分农民能够享受到与城市居民相同的基本公共服务。建议国家不断完善相关规划和政策，引导城市资金、技术、信息等要素向农村流动，城市公交、供水、燃气、污水和垃圾处理等公共基础设施向周边农村延伸，提高城乡公共服务共享水平。

五是建议国家建立完善农业转移人口市民化成本合理分担机制。以河南为例，第一农村人口大省，未来10年约有1800万农村人口需要转移，任务艰巨、压力很大。建议国家加强城镇化顶层设计，研究建立农业转移人口市民化成本分合理担机制，按照常住人口规模安排财政转移支付，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

六是建议国家提高县城规划编制标准。通过科学规划引导、集约紧凑建设、完善城市功能、改善人居环境，在有限的资源条件下全面提升县城作为城市的综合承载能力和发展质量，推动县城实现快速、健康、可持续的发展方式。要以紧凑规划布局、优化空间结构为基础；以集约节约用地，提高资源利用效率为突破口；以完善基础设施、提高县城城市功能质量为核心；以和谐宜居、可持续发展为目标，强化内生动力推进城市发展，加快县城内涵式发展，为加快我国城镇化建设奠定基础。