安徽省城镇化建设情况专题调研报告

九三学社安徽省委员会

根据九三中办发[2013]18号文件精神，我们就“安徽省新型城镇化建设情况”作了专题调研，现将调研情况报告如下。

一、安徽省城镇化建设概况

（一） 安徽省城镇化发展历程

建国以来，安徽省城镇化发展速度呈不断加快的趋势：

1952-1977年，年均增长0.18个百分点；

1978-1984年，年均增长0.36个百分点；

1985-2002年，年均增长0.98个百分点；

2003-2011年，年均提高1.6个百分点左右，实现了城镇化发展的阶段性跨越。2002年全省城镇化水平超过30%，完成城镇化由初级阶段到快速发展阶段的转变；2008年全省城镇化水平突破40%，为我省推进新型城镇化建设奠定了坚实基础。具体可分为以下四个发展时期：

1、城镇化波动发展时期（1949-1977年）。省域城镇化水平呈现出先增加后下降的现象：安徽省城镇化在“一五”、“二五”时期得到了较快发展，1959年非农人口比重达到了17.68%。1960年以后，受多种因素影响，非农人口比重呈下降趋势，最后稳定在10%左右。1977年，全省非农人口比重为10.44%。

2、城镇化复苏时期（1978-1984年）。改革开放后，安徽省经济逐步走上了健康发展的轨道。这时期，城镇人口增长较快，非农业人口比重从1978年的10.69%增加到了1984年的12.87%。

3、城镇化稳步增长时期（1985-2002年）。全省非农业人口比重从1985年的14.04%，增加到2000年的27.8%。2000年后，积极的城镇化政策对安徽省城镇化起到了更为有力的促进作用，2002年，全省城镇化水平达到30.7%，城镇化进入了快速发展期。

4、城镇化加速发展时期（2002年至今）。随着国家中部崛起战略的提出及安徽省东向发展战略的实施，安徽省工业化进入了加速发展阶段，工业化城镇化的相互促进，推动了城镇化的加速发展。城镇化水平从2002年底的30.7%提高到2012年底的46.5%，年均增长约1.6个百分点，城镇化进入快速发展阶段，是建国以来我省城镇化发展最快的时期。

（二） 安徽省城镇化建设基本现状

1、城镇体系得到优化。通过不断优化城镇体系和布局，省域城镇的规模等级结构进一步得到调整。到2012年末，我省各级城镇总数为936个：其中设市城市22个，县城56个，其他建制镇858个。包括特大城市4个(合肥、芜湖、淮南、蚌埠)，大城市8个(淮北、马鞍山、阜阳、六安、安庆、宿州、铜陵、滁州)，中等城市约20个，基本形成了梯次明显、功能互补，大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。

2、城镇建设加快推进。全省各地不断创新融资渠道，拓展融资方式，加大城镇建设投入力度，加快城镇建设步伐。2007-2012年，全省累计完成房地产开发、城市建设和小城镇建设投资13013亿元，年均增长30.73％。多数城市结合自身的发展定位，及时制定城市规划，持续推进城市“大建设”，扩大了城市规模，增强了城市功能，改善了城市面貌。全省设市城市用水普及率96.55%，燃气普及率93.55%，建成区绿化覆盖率39.47%，污水处理率91.09%，生活垃圾无害化处理率85.97%，城镇化水平指标逐步提升，总体居全国中游、中部中上游水平。

3、城乡关系出现新特点。区域发展特征逐步显现，皖江地区开发开放逐步深化；合肥市辐射带动功能明显增强，区域联动发展趋势增强；皖北地区依托中心城市和县城镇的集聚带动，主要经济指标增幅全省领先，美好乡村建设有新进展，农村环境面貌正发生可喜变化。合肥、芜湖、马鞍山、铜陵积极推进试点工作，城乡一体化取得积极进展。农民工进城和城市支持农村双向推进，特别是人口的流动性大大增强。统计表明，2007 -2012年，全省共增加城镇人口近400万人，年均增加约80万人。

4、体制机制创新不断深入。近年来，我省不断深化改革、创新机制。通过改革户籍制度，放宽人才引进、投资兴业、购买住房等城市外来人员落户条件，降低了进入城市门槛；通过改革城市建设投融资体制，开展城市资产经营，推行城市国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让，推动了城市基础设施建设市场化，推进市政公用事业改革，建立了政府引导、多元投资、市场运作的机制，有效解决了困扰多年的资金短缺问题；通过改革城市规划体制，基本建立了科学民主决策、集中统一管理、依法组织实施的规划运行方式，对保障城市长远发展、维护社会公众利益、有序推进城镇化发挥了举足轻重的作用；通过深化住房制度改革，推动了房地产业快速发展，加强了住房保障，改善了城镇居民居住条件。

二、安徽省新型城镇化工作开展情况

新的发展阶段，安徽省委、省政府认真贯彻落实党的十八大精神，解放思想，积极探索，深入谋划和推进新型城镇化建设。早在2011年，省委、省政府就出台了《中共安徽省委、安徽省人民政府关于加快新型城镇化进程的意见》（皖发[2011]27号），提出“十二五”时期重点组织实施“11221”工程（即推动合肥市建设成为全国有较大影响力的区域性特大城市；建设以芜湖市为中心的滨江城市组群；发展20个以上县级中等城市；培育200个左右中心镇；实施万村规划综合整治工程）；2012年5月20日，又出台了《安徽省新型城镇化“11221”工程实施方案》，进一步明确要把培育壮大中心城市摆在优先位置，积极发展中小城市，大力发展县域经济，加快新型城镇化建设步伐，着力提升城镇综合承载能力和文明水平，统筹城乡经济社会和区域协调发展。

（一）总体要求

以提高城镇化质量为中心，坚持产城结合、城乡统筹、因地制宜、合理布局、节约用地、优化生态、以人为本、宜居宜业、突出特色、彰显文化的原则，加强规划建设管理；同步发挥产业发展、公共服务、吸纳就业、聚集人口功能，促进农业转移人口市民化，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展。

（二）主要目标

全省城镇化率到2015年超过50%，2020年接近60%，2030年接近70%；

主体功能区规划、城镇建设规划、土地利用规划“三规”协调的城镇体系基本形成，中心城市集聚力和辐射力进一步增强，中小城市综合承载能力显著提升，人口聚集型、交通枢纽型、历史文化型和特色产业型“四型”中心镇功能充分发挥，美好乡村建设全面完成；

具有核心竞争力的现代产业体系基本形成，“两型社会”建设取得重大进展，人居环境明显改善；

城乡居民收入和生活水平稳步提高，覆盖城乡居民的社会保障体系全面建成；

市场配置资源、城乡发展一体化、土地依法流转、城镇住房保障等制度体系逐步完善。

（三）重点任务

1、构建科学合理的城镇体系。建立主体功能区规划、城镇建设规划、土地利用规划协调机制；完善城镇规模等级，科学合理确定中心城市规模，逐步形成区域性特大城市、区域中心城市、中小城市和小城镇合理分布、协调发展的现代城镇体。继续推进与长三角的融合发展，积极参与构建长江中游城市集群建设整体推进机制，建立省内城市间互动合作机制，加强城市群和城市组团规划管理；适时推进行政管理体制和区划调整。

2、有序推进农业转移人口市民化。支持各市聚焦首位产业，加快做大做强具有核心竞争力的主导产业，大力发展现代服务业，加快发展现代农业，不断增强就业吸纳能力。加强职业技能培训，完善创业政策和就业服务机制，提高农业转移人口就业能力。加快户籍制度改革，放宽区域间户口迁移政策，促进职业教育移民。依法长期保留进城农民土地承包经营权、宅基地使用权和农民集体所有的“资金、资产、资源”经营收益分配权。创新农村集体“三资”管理机制，开展农村集体产权制度改革试点，建立农村集体产权交易市场。

3、打造宜居优美的现代城市。突出特色，彰显文化。科学制定分区规划，优化功能布局，强化城市综合服务功能，提升城市承载力；按照高起点规划、高水平建设、先地下后地上、功能配套完善等要求，加强市政基础设施建设。促进城市循环低碳发展，大力发展城市循环经济，推进城市资源节约和综合利用。创建低碳城市。加快建设绿色城市、智慧城市。

4、建立高效的要素资源配置机制。实施总量刚性控制和分期弹性控制相结合的城市建设用地管理制度；建立土地节约集约利用激励约束机制；探索建设用地“三挂钩”政策。深化县域金融综合改革，推进县域金融组织创新、体制机制创新、产品创新和服务方式创新，建立县域社会信用体系等政策支撑体系。创新投融资机制，加快构建以财政性资金为引导，贷款融资为主体，基金、债券、担保为补充的系统性融资模式。规范发展政府融资平台，加强政府性债务管理。提升园区要素集聚能力，加快园区转型升级，打造现代化新城区。

5、完善城乡一体化的基本公共服务体系。推进义务教育均等化，优化基本医疗卫生服务体系，健全社会保障体系，完善就业公共服务体系。推进住房保障制度改革，建立完善政府主导、市场运作，公租为主、并轨统筹、租补分离、分档补贴的保障房建设管理机制；逐步形成“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的住房供应体系；发挥财政资金的杠杆作用，逐步实现城镇各类单位和就业人员住房公积金全覆盖，赋予住房公积金管理中心一定的金融功能，使城镇新老居民都能够“住有所居”。

6、全面提升社会管理水平。严控机构编制总量，推动编制资源向新型城镇化的重点领域倾斜。健全基层群众依法自治机制。大力培育社会组织。推进政府部门与社会组织在职能、机构、人员、财务等方面脱钩。建立政府购买服务机制。创新城乡社区建设管理模式。

（四）保障措施

1、强化组织推动。成立省新型城镇化建设综合试点领导小组，统筹研究解决综合试点中的重大问题，组织推进落实。各市、县（市、区）成立相应领导机构，统筹推进辖区试点工作。

2、分步推进实施。近期到2015年，中期到2020年，远期到2030年。近期分三个阶段：第一阶段为启动试点阶段（2013年），制定具体试点方案，推进试点工作；第二阶段为全面推进阶段（2014年），扎实开展各项试点；第三阶段为总结完善阶段（2015年)。

3、拓宽融资渠道。加强与国家开发银行合作，运用开发性金融理论，结合多年来城镇化建设的实践，探索统筹解决新型城镇化建设融资问题。初步考虑在“3＋5”现代产业园建设试点基础上，开展融资合作较大规模试点，主要内容：一是科学规划，坚持高起点规划、高质量建设、高强度投入、高水平发展、高效率管理，实现高效益产出；二是多元平台，设立组建新型城镇化投资公司、交通投资公司、水利投资公司、担保公司等，形成多元化的融资支撑组织体系；三是专项支持，探索运用专项贷款、专项债券、专项基金、专项担保等方式，多途径系统解决融资问题。省、市、国开行贷款按照2:2:6比例，连续8年每个市每年投入10亿元；按照1:l:3的比例，连续8年每个县每年投入5亿元。四是整合资源，整合土地资源、财政性资金、金融资源、政策资源、行政资源等，保障还款来源，提高融资平台信用能力，严格控制政府债务风险；五是试点先行，2013年选择9个市、21个县开展新型城镇化建设融资试点，努力探索金融支持新型城镇化建设的安徽模式，2015年底前在全省全面推开；六是创新驱动，综合推进规划、建设、投融资、土地流转、农村集体“三资”管理、住房保障等重点领域和关键环节的体制机制创新，形成有利于新型城镇化加速推进的长效机制；七是政府主导，加强规划管理，加强项目谋划和实施，加强融资平台建设，推进融资对接，有序推进城镇化建设；八是市场运作，遵循市场规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用，按照市场机制推进新型城镇化建设，提高质量和效益。

4、建立考核机制。明确目标，分解任务，落实责任。建立健全新型城镇化统计监测制度。制定评价指标体系和考核方案，加强考核，强化激励约束。

5、加强宣传引导。广泛宣传新型城镇化建设综合试点的重大意义、目标任务和政策措施，及时推广好做法、好经验，努力营诰良好氛围。

三、安徽省推进新型城镇化过程中面临的主要困难和障碍

安徽省正处在经济社会快速发展时期，农业人口众多，拥有庞大的农村转移就业队伍，加快推进城镇化对我省具有着重要意义，但是对照新型城镇化的要求，我省城镇化进程尚存在着一些突出的问题。

（一）城镇化发展水平总体滞后，区域城镇化发展差距较大

2012年，全省城镇化率达46.5%，但仍低于全国水平6.1个百分点。

2011年，合肥、芜湖、马鞍山、铜陵城镇化率超过60%，而宿州、阜阳、亳州三市均不足40%。

（二）城镇空间分布与资源环境承载力不匹配，城镇规模结构不合理

皖北地区资源环境承载能力弱，大部分县在国家主体功能区规划中属于农产品主产区（限制开发区），发展空间有限，人口却占全省一半以上，发展中面临较大的资源环境压力。

皖江地区是我省大规模工业化城镇化重点区域（国家主体功能区规划中的重点开发区），人口却只占全省的46%，集聚人口的能力没有体现，城镇化的潜力有待挖掘。

部分中心城市不大不强，辐射带动力偏弱。

中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。

小城镇数量多、规模小、服务功能弱。

城镇空间分布与规模结构不合理，增加了经济社会和生态环境成本。

（三）大量农民工难以融入城市社会，不能享有与城市居民同等的基本公共服务

2012年，我省按户籍人口计算的城镇化率仅为27%左右，每年流动人口约1550万人，其中农民工约1100万人，他们中的相当一部分虽然在城镇长期生活和工作，但在教育、医疗、社会保障、保障性住房等方面没有享受到与市民同等的待遇，虽然进了城却定不了居，在城乡双向流动、“两栖”生活。大量进城农民工难以成为真正的城镇居民，不仅阻碍了正常的城镇化进程，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也潜藏着引发社会矛盾的风险。

（四）体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展

城乡分割的户籍制度、土地管理制度、公共服务和社会保障制度，固化的城乡二元体制，阻碍了城乡要素自由流动和平等交换，以及公共资源均衡配置。

（五）土地、水资源、能源、原材料等资源供需矛盾日益加剧，资源环境约束不断加大

仅以水资源为例：根据最新的监测数据分析，尽管我省水环境质量明显改善，但水污染防治形势依然非常严峻，水污染防治工作任务十分艰巨。淮河、巢潮、长江和新安江等流域监测断面水质波动很大，与稳定达标仍有较大差距。2012年，巢潮流域12个国家考核断面中仅3个断面达到了2012年考核水质要求，2个控制断面的水质达标率为0。淮河流域、长江流域支流水质仍为五类或劣五类。我省10个省界出境断面水质达标比例仅为42.6%”。但同时，各流域规划污染治理项目建设进展缓慢。

四、相关建议

（一）构建城镇化发展融资平台。加强国家政策性银行参与新型城镇化发展的力度，放大资金撬动作用，降低城镇化建设的融资成本，尤其是支持县域金融的综合改革，放宽对县级政府融资平台的贷款准入，放开县级政府融资平台债券发行。

（二）深化建设用地管理方法。在满足基本农田和耕地保有总量不变的前提下，放宽建设用地管理的省级权限，探索农村转移人口“带地进城”的可行路径，探索有利于引导人口迁移和土地集约利用的建设用地指标调剂利用机制。

（三）开展住房保障制度改革试点。进一步完善保障性住房和住房公积金制度，探索建立科学合理的城镇住房保障制度，着力解决城镇中低收入家庭和农村转移人口的基本住房问题。

（四）优先安排粮食主产区基础设施建设。应加大对粮食主产区的支持力度，优先把基本公共服务均等化的项目安排在粮食主产区。加快县城、中心镇和新型社区发展，促进居民生活水平提高和居住环境改善。

（五）推动农业适度规模经营。通过制定土地流转优惠政策，并按照依法、自愿、有序的原则，促进农村土地向种田能手集中。按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式，提高农业现代化水平。

（六）确保耕地占补平衡。搞好城乡土地规划，严格控制城乡建设用地，控制城市和小城镇的快速膨胀和农村建设用地的扩张。要努力实现耕地“占补平衡”，通过土地开发整理，补充耕地数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁和农业结构调整损失的耕地。要严厉制止土地利用粗放浪费、违法违规用地的现象。要尊重农民意愿，不得搞行政命令强行拆迁。

（七）完善种粮补贴方法。在加大对农民补贴力度的同时，要完善补贴实施办法，如改按计税面积补为按粮食收购量补，使真正种粮的农户有合理稳定的收入。要在不断提高粮食最低保护价的同时，通过对生产农资的企业给予补贴等办法，严格控制农资价格过快上涨，降低农民种粮成本。

（八）强化污染减排。大力推进城镇污水处理设施建设，形成与城镇化水平相适应的污水处理能力。加快提高畜禽标准化规模养殖水平，强化污染治理和废弃物资源综合利用。大力推进脱硝脱硫工程建设，严格控制重点行业二氧化硫和氮氧化物排放总量。大力推进机动车排气环保管理，切实强化机动车污染减排。大力推进工业污染防治，降低污染物排放强度。加大电力、钢铁、有色、炼焦、水泥、化工、造纸、印染等高耗能、高污染行业以及小锅炉、小热电的淘汰力度，促进产业优化升级。严格控制新建造纸、印染、农药、氮肥、煤电、钢铁、水泥等项目，对新建项目要按照最严格的环保要求建设治污设施。