新型城镇化的自流井路径

中共自贡市自流井区委  自流井区人民政府

城镇化是我国现代化进程中的一个基本问题、一大战略选择。党的十八大将推进新型城镇化作为执政的重要抓手，四川省进一步提出“两化互动、统筹城乡”和“多点多级支撑”发展战略，在此背景下，省内各地区因地制宜开展了多模式、多途径的新型城镇化发展探索与实践。自流井区作为四川丘陵地区市中区的典型代表，探索形成的“以全域规划构筑空间架构，以产业支撑引领全域发展，以主题建镇增强集聚效应，以制度创新放活内生动力”的全域城镇化发展路径，为全省和全国同类型地区新型城镇化发展提供了有益借鉴和参考。

一、自流井路径选择的背景分析

纵观世界发达国家的历史进程，城镇化是历史发展的必然阶段，是经济社会发展到一定阶段的必然选择，也是转变经济发展方式和社会转型的必然过程。但在城镇化的过程中，不能脱离实际，照抄照搬，盲目推进，必须要置身于国家发展的大格局，着眼于与上一层级区域发展战略，科学谋划符合本地区实际的发展道路。自流井区选择“全域城镇化”路径主要基于三个方面的背景分析：

（一）基于我国经济社会发展阶段的战略选择。进入二十一世纪以来，随着我国经济的发展，结构性矛盾日益凸现，拉动经济增长的“三驾马车”中，投资与出口后劲日趋不足，投资、消费结构接近“临界点”的判断基本形成共识，寻找新的增长驱动已经迫在眉睫。因此，通过新型城镇化扩大内需、稳定增长成为了我国经济增长的必然选择和潜力所在。为此，党的十八大明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，将新型城镇化上升为了国家的长远发展战略和未来中国经济增长的新引擎。

（二）基于四川“两化互动、统筹城乡”的战略选择。当前，我国区域经济发展的不均衡性和阶梯性特征，决定了在未来较长一段时间内，从城镇化和工业化的组合规律中探寻适合自身的发展道路成为各地区的必然选择。四川作为西部欠发达地区，城镇化进程不仅低于全国平均水平，也落后于四川工业化水平。因此，加快推进新型城镇化，对于实施多点多极支撑发展战略、统筹城乡和区域发展、提升四川综合竞争力的意义显得更为重大而深远。正是基于全国经济发展形势和省情实际，四川明确提出了“两化互动、统筹城乡”的总体战略，将新型城镇化提升到了与新型工业化同等的战略地位，作为了四川扩内需、稳增长、调结构的主抓手和科学发展、加快发展的新动力。

（三）基于自流井特殊区情与发展需要的战略选择。自流井作为川南几何中心——自贡市的中心城区，幅员面积152.94平方公里，辖6街3镇4乡，总人口约40万，其中农村人口约8.7万，城市建成区37平方公里，幅员面积小，城镇人口多、农村人口少，且农村全部位于城市近郊，是典型的大城市带小农村，城镇化率已达80%以上，而且全域规划编制已全部完成，商贸、物流、旅游等支柱产业发展态势良好，具备了实施全域城镇化的现实条件。正是基于独特的区情优势和条件，自流井区在深刻理解和准确把握国家和省市新型城镇化发展战略的基础上，全面审视经济社会发展的新形势新任务和自身发展的新需要，主动出击、高点定位，科学提出了具有地区特色的新型城镇化自流井路径——全域城镇化。旨在通过规划引领、产业支撑、城镇建设、制度创新，拓展城市发展空间，打破城乡二元结构，加速城乡资源流动，改革释放制度活力，使全域城镇化成为自流井跨越发展的巨大动力。

二、自流井路径设计的战略构想

自流井路径的“全域城镇化”是以规划布局为架构、以产业发展为支撑、以城镇建设为载体、以制度创新为驱动、以要素整合为保障，从而实现城市、城镇和农村在均衡协调、和谐共融框架下互动式、生态式、田园式的自然发展。既不是“被城镇化”，也不是“全部城镇化”。基于这个认识，自流井区坚持把城市和农村作为一个整体来设计，从全域视角科学规划布局城镇体系、产业发展、人口分布和资源配置，从而全面提升城市、城镇和农村集聚、生产、流通、服务等功能，促进城乡互动、产业互动、融合发展，形成城市、城镇和农村布局合理、层级清晰、功能互补、和谐相融的新型城镇体系。自流井路径设计主要有四大构想：

路径设计构想之一：以全域规划构筑空间架构。通过实施全域规划，打破镇乡行政区域界限，按照“三中心、三片区、一轴线”的城镇布局，适度超前、系统修编城镇规划体系，把城市空间从少数几个点通过城镇体系延伸拓展到整个区域，从而实现空间架构的全域化。

路径设计构想之二：以产业支撑引领全域发展。通过“三中心一新城”的加快建设，构建支撑有力的现代产业体系，并依托飞龙峡景区“城市之肺”的独特优势，围绕休闲旅游作“大文章”，大力发展城郊型和生态型观光农业，实现农业产业的转型升级，从而为全域城镇化吸纳就业、集聚人口、完善功能、促农增收提供产业支撑。

路径设计构想之三：以主题建镇增强集聚效应。通过特色小城镇建设和新农村综合体、新村集居点、新农家大院等新型居住形态建设，完善公共文化和服务设施，增强城镇承载力和吸引力，并配套户籍制度改革，从制度设计上引导农村人口向城镇转移和适度规模集聚，从而实现农民向市民身份的转变和生产生活方式“城市化”的转变。

路径设计构想之四：以制度创新放活内生动力。通过户籍制度、产权制度和公共服务、社会保障等制度的改革创新，突破城乡二元化障碍，优化城乡资源配置，加速城乡资源要素的市场化流动与整合，最大限度盘活农村土地资源，激活农村生产要素，释放农村人口红利，从而实现以制度革新放活全域发展的内生动力。

三、自流井路径实践的初步探索

自流井路径的“全域城镇化”是在科学发展观的指导下，准确把握国家和省市发展大局，突出全域一盘棋的整体思维，立足区情、突出优势、科学研判、全域谋划而形成的区域发展战略。按照路径设计的战略构想，自流井区进行了初步探索实践，取得了一定成效。

（一）科学规划，基础带动，构筑全域城镇化架构。城镇化不是单一的造城、不是单一的规模扩张，而是综合的区域发展和城市发展战略。自流井区在实践中始终坚持全域规划理念，充分发挥城市近郊的比较优势，从战略层面研究城镇定位和空间布局，以全域视角、整体规划统筹推进城市、城镇与农村的互动共融发展。一是科学规划城镇布局。通过对全区城镇总体规划、建设规划、控制性详规和各镇乡产业发展、土地利用、人口分布、新村建设、基础设施建设等规划的系统修编，在空间布局上初步形成了以中心城区为核心、以县乡交通路网为轴线、以各镇乡为承接、以农村新型居住形态为延伸的阶梯式、层级式、网状式城镇体系，有效实现了城市空间布局的优化和功能延伸拓展。二是构筑城乡一体的交通路网。通过加快实施乐自高速公路连接线、飞龙峡旅游快速通道、通港大件路等主要交通干道建设，全面升级改造县乡公路，并配套建设产业园区道路、农民集中居住区道路和旅游环线公路，从而形成“一环三纵五横”的干线公路网，全面实现农村与城市交通一体化。三是加强城乡基础设施建设。通过实施城市路网改造工程，形成城市半小时快速通道。实施“新农通”等农村信息服务工程和宽带进村、移动通信“无盲点”工程，实现农村信息全覆盖。实施“金土地”工程、狸狐洞水库建设工程、农村安全饮水工程、乡镇污水处理设施建设工程，全面改善城乡发展条件。基础设施对全域发展的带动效应正在不断放大。

（二）产业引领，做大支撑，增强全域城镇化驱动。城镇化必须要有产业支撑，以产业发展为基础，把城镇发展与产业布局有机结合、协调推进，才能避免“空心化”。自流井区在实践中始终坚持产城互动，突出优势特色，科学布局产业功能区块，以“高点定位、错位发展”思路，确立了“打造三大中心、再造一座新城”的目标定位，以中心带动、组团突破促进全域发展。一是加快建设“三大中心”。（1）立足舒坪铁路货运枢纽和通达的干线公路网络优势，全力打造自贡最大、服务全市及川南周边地区的综合物流中心，并依托龙头企业带动，构筑川南最大的生产资料市场群，打造西南地区最大的无水港口、全国最大的井矿盐生产基地和焊接材料综合产业园，建成全省循环经济示范区。（2）立足历史悠久、底蕴厚重的商贸文化优势，全力打造辐射川南的现代商贸中心，形成核心商区引领聚集、特色街区骨架支撑、文化内涵丰厚展示、层级商业互动互补的现代商贸架构。并通过市场化运作，创新棚改模式，全域推进棚户区改造，城市居住环境和发展环境正日趋优化。以文化彰显城市精神，将文化发展与城市开发有机统一，把文化元素融入城市建设之中，加快釜溪河历史文化长廊、中国彩灯民俗文化园等项目建设，塑造独具特色的井盐文化城市魅力，历史文化与现代商贸相互交融、集约发展的格局正在形成。（3）立足飞龙峡作为自贡近郊唯一的国家2A级风景区、国家级水利风景区的独特资源优势，全力打造独具特色的休闲旅游中心，带动周边区域围绕乡村旅游发展配套产业，促进旅游业做大规模、做优结构、做强特色，形成了区域经济发展新的增长极。通过“三大中心”建设，进一步优化了产业结构，做大产业规模，做强产业品牌，初步构建起了全域城镇化支撑有力的现代产业体系。二是全力打造“产业新城”。以舒坪综合物流中心为基础，合理布局产业功能区、城市功能区和生活功能区，加强基础设施和公共服务设施建设，并配套发展商贸、金融、信息、生活等服务业，形成了产业、城市、人口良性互动、协调发展、和谐共融的良好格局，一座优势突出、特色鲜明、宜居宜业、充满活力的产业新城已初具雏形。三是力促农业转型升级。以发展城郊型和生态型休闲观光农业、特色农业为方向，跨村连乡、集中成片培育发展花卉苗木、水产养殖、精品果蔬等特色农业产业带，推动传统农业向休闲观光农业、设施农业、特色农业、创意农业转型，推动农业发展方式向服务业转型，推动农民散户经营向企业化发展转型，提高农业产出效益，增加农民农业收入。同时，借力“三中心一新城”建设和农业转型升级，加速农村土地的流转和集约化经营，就近就地为农民提供就业机会和岗位，引导和鼓励农民从传统耕作中解放出来，实现多途径就业、多渠道增收。

（三）主题建镇，差异发展，做亮全域城镇化特色。小城镇和新型农村居住形态建设是推进城镇化的关键节点和重要支撑，需要着眼于人口集聚、产业发展和生态建设的协调推进，把农民生产生活方式的转变贯穿于城镇化的全过程。自流井区在实践中始终坚持把小城镇和“四大”新型农村居住形态建设作为联接城乡、承载产业、集聚人口的关键，切实做好“扩容”、“提质”两篇文章，因地制宜、突出特色、统筹规划，增强了城镇的承载能力和集聚能力。一是加快特色小城镇建设。坚持差异化、高端化发展思路，突出主题引领和功能定位，按照一镇一支撑，一镇一特色、一镇一风貌的建设理念，加快推进荣边百花汇休闲小镇、仲权都市近郊游憩小镇、农团旅游特色风情小镇、漆树乡村休闲农耕体验小镇等特色小城镇建设，做大品牌，做优品质，一批梯次鲜明、功能互补，各具特色、各具主题、各具产业的风情小镇和美丽集镇正在形成。二是引导农民适度规模集聚。依托小城镇建设、增减挂钩项目和新村建设项目，加快新型小城镇、新农村综合体、新村集居点和新农家大院“四级”农村新型居住形态建设，并综合配套文化、卫生、有线电视、宽带网络等公共服务设施，引导和吸引农村人口向城镇转移或适度集中居住，从而优化人口分布结构，促进农民生产生活方式的逐步“城市化”。三是着力改善城乡生态环境。大力开展“蓝天、绿地、清水、宁静、利废”专项行动，深度挖掘历史文化和乡土文化资源，加强城乡生态景观建设，实施城乡一体化管理，突出抓好重点区域、重点部位的综合整治，宣传引导城乡居民群众养成良好卫生习惯，促进城市品味和城乡生态品质的全域提升。

（四）制度创新，改革放活，突破全域城镇化难点。城镇化必须突破城乡资源要素流动障碍，通过市场化配置，产出最大效益，从而盘活农民的资产和农村的资源，破解城镇化建设中的用地、融资等难题；必须统筹推进城市、城镇和农村各项社会事业的协调发展，促进人居、就业、社保等由“乡”到“城”的转变。自流井区在实践中始终坚持以制度创新突破资源要素流动障碍，打破城乡二元结构，在改革中放活城乡发展的内生动力。一是打破户籍制度障碍。放宽城镇居民准入和迁移限制，探索实行居住证代替户籍制，打破农民与市民的身份界限，把福利制度与户籍制度相剥离，对附着在现有户籍上的教育、卫生、就业、养老、医疗及其他社会保障等城乡差别政策进行调整，逐步实现城乡居民同城同权利、同城同待遇，从制度设计上促进农民向市民转变。二是打破农村土地流转障碍。深化农村产权制度改革，积极探索建立农村宅基地有序退出机制，鼓励和引导农民在享受住房和社会保障的前提下，放弃宅基地和土地承包经营权，进入市场化配置和流转。同时建立农村土地产权交易市场，放开农村集体建设用地上市交易，促进农村集体建设用地与城市建设用地同地、同权、同价，放活土地资源。三是打破城乡社会保障二元化障碍。探索建立城乡一体的住房保障、社会保障和公共服务体系，对符合准入条件的城乡居民实行同等的廉租房、公租房和购买经济适用房、限价商品房政策；对进城务工和进入城镇或集中居住区的农民，实行与城市居民同等的社会保障和公共服务政策待遇，对放弃宅基地和土地承包经营权的农民享受与被征地农民同等的政策待遇，从制度上突破城乡二元化障碍。

四、自流井路径经验的有益借鉴

城镇化不应有统一模式、相同路径，而应结合各地的区情实际，因地制宜、谋求突破。自流井作为四川丘陵地区市中区的典型代表，立足独特的区情优势和基础条件，选择了全域城镇化的道路，并在探索实践中积极总结经验教训，寻求破解关键难点的措施办法，初步形成了可供全省和全国同类型地区借鉴参考的新型城镇化经验。

（一）新型城镇化应坚持顶层设计布局。城镇化不是简单的城市建设，而是涉及城乡规划、产业发展、人口分布、资源配置、生态环保、基础设施、社会事业等各个方面的一项系统工程。需要通过顶层设计对城镇化进行整体规划、总体布局、统筹推进，需要综合考虑城镇空间架构的建立、支撑产业的分布、城镇功能的定位、新型农村的建设、要素资源的配置以及制度的创新、资源的整合、内力的释放，从而形成城市、城镇、乡村布局合理、功能互补、和谐相融的新型城镇体系，实现新型工业化、新型城镇化、农业现代化的“三化联动”，形成全域经济社会发展的新模式，成为拉动经济长期发展的新动力。同时，也避免城镇化进程中的随意性、无序性和盲目性。

（二）新型城镇化应突出产业支撑发展。城镇化是一个大战略，也是一个系统工程，必须有产业支撑和需求拉动，这是城镇发展的基础，没有产业支撑的城镇化最后只会成为“空城”。因而在顶层设计之初必须融入产业配套理念，将区域产业发展植入城镇化的进程，根据不同区域的优势、条件和承载能力，确定不同的产业发展方向和增长方式，从而形成城市、城镇和农村定位准确、布局合理、特色突出、功能互补的现代产业发展格局，促进传统产业转型和优势产业升级，实现城镇化与工业、农业、商贸、旅游等产业的良性互动、共融发展，为城镇化承接农村剩余劳动力转移、解决农民就业增收等提供有力的产业支撑。

（三）新型城镇化应做优城镇集聚效应。小城镇和新型村庄是城镇化过程中拓展空间、承接产业、集聚人口、吸纳就业的重要平台和载体，是推动农民由“乡”到“城”和农业产业规模化、集约化经营的关键节点，因而在城镇化过程中要把小城镇和新农村的建设作为重点突破。但不同城镇和村庄都会存在不同的区位优势、产业优势和发展优势，需要根据各自不同的优势和条件，突出特色和主题，实施分类规划、科学布局、错位发展，逐步形成一批主题突出、特色鲜明、承载力强的新型小城镇和设施齐全、功能完善、服务配套的新型农村集居区，增强城镇集聚效应，为城镇化提供有效的支撑平台和载体。

（四）新型城镇化应放活制度内生动力。城镇化能否顺利推进的关键点就在于城乡资源要素的加速流动与整合，释放自身发展的最大内生动力，从而改变过去主要依靠外力驱动的发展模式。而目前制约内生动力释放的主要因素在于制度体制的障碍，因此，必须破除城乡二元制度架构，通过对城乡户籍管理、社会保障、公共服务以及土地制度和土地利用方式等进行大刀阔斧的改革，突破城乡二元障碍，促进城乡资源要素的市场化流转和社会公共资源的均衡配置，让农村土地资源成为驱动发展的要素资源，最大限度释放出农村土地的产出效益和农村农业人口的红利，集聚形成城乡发展的内生动力。