主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
九三学社江苏省委员会
促进城乡区域协调发展，是今后五年我省经济社会发展的主要目标之一，省委省政府明确提出今后五年内“城乡发展一体化水平明显提高，基本形成功能互补、特色鲜明、优美宜居的现代城乡形态。城市化率提高到67%”。总体而言，作为沿海经济发达地区，江苏城镇化、城乡一体化发展水平均走在全国前列。
近几年来，省委、省政府将推进城镇化、统筹城乡发展一体化作为全省经济工作的重要抓手，全省各地也从不同角度开展有益的探索和实践，其成果已转化为积极推进城镇化、城乡发展一体化的工作思路：坚持以工促农、以城带乡，大力推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理“六个一体化”，完善和创新城乡发展一体化体制机制，促进公共资源均衡配置，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动城镇化向质量提升转变。
近年来，按照“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的发展思路，江苏坚持规划先行，逐渐突破城乡分割，实现规划覆盖全城乡。各地按照城乡总体规划，制定科学合理的村庄布局规划，引导和推进农村社区建设。在搞好城镇空间布局规划、村镇布局规划的基础上，推进重大专项规划向农村延伸。以苏州为例，目前城乡规划分隔的局面已被打破，城镇空间规划不断优化，工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划逐步实现了城乡对接，形成了一个中心城市、四个副中心城市、若干个中心镇的发展格局，100%的行政村建成了集行政办事、商贸超市、社区卫生、警务治安、文化娱乐、体育健身、党员活动等多种功能于一身的农村社区服务中心，平均面积达1483平方米。
近年来，江苏坚持以新型工业化推动农村产业发展，以城市化提升农村建设新形态，通过企业向工业区集中、农地向规模经营集中，突破传统城乡分离的格局，促进城乡之间要素的双向流动和公共资源的优化配置。一是工业企业向规划区集中。在推进城乡发展一体化过程中，各级政府因势利导，建立工业园区，集中布局、统筹协调，引导企业逐步向工业小区集中。二是农业用地向规模经营集中。近年来，江苏通过鼓励农户间自由流转和土地股份合作等形式，推动农业适度规模经营，大力发展现代农业体系。截止2012年底，苏州市48%的农户迁入规划集中居住区，90%的工业企业进入工业园，88%的承包耕地实现规模经营。苏州正加快建设14个万亩以上现代化农业示范区、64个千亩以上示范园区，并已建成高效农业163.2万亩，设施农业31.7万亩，生态观光农业基地150多个。
近年来，江苏省通过大力推行城乡区域集中供水，狠抓城镇污水处理和垃圾处理设施建设，促进了基础设施的城乡统筹和区域共享。率先在全国实施区域供水，目前苏锡常地区所有的乡镇和农村基本实现了区域供水全覆盖，宁镇扬泰通区域供水通水比例达50%。江苏还在全国率先实施了“组保洁、村收集、镇转运、县（市）集中处理”的城乡一体化垃圾处理模式。在全国各省份中率先实现了以等级公路连通所有乡镇、行政村，并在农村公路“村村通”的基础上实现了客运班车同步通达。目前，97%的行政村通了客运班车。全省行政村已基本实现“七通”，即通电、通公路、通公交、通自来水、通电话、通有线电视、通宽带网。截止2012年底，苏州市行政村班车通达率达99%，城乡公交一体化覆盖率90%以上，90%的规划保留村庄实现生活污水集中处理，村村实现生活垃圾集中收集。无锡市天然气管道也已基本覆盖全市所属33个乡镇，所有乡镇开发区、居民集中区全部配套使用上天然气。早在2008年，无锡市便实现了城区、乡镇污水厂、污水主管网基本全覆盖。2012年，无锡市主城区城市污水集中处理率已超过95%，乡镇生活污水集中处理率达70%以上。
江苏从加快发展农村文化卫生教育事业，建立农村社会保障体系等方面大力发展农村社会事业。江苏率先在全省范围内实现新型农村社会养老保险全覆盖、城乡居民基本医疗保险全覆盖，新型农村合作医疗农民参合率稳定在95%。从2007年开始，江苏建立覆盖城乡的最低生活保障制度和保障标准增长机制，有越来越多地区实现居民最低收入保障标准城乡并轨。2012年苏州市100%的涉农市（区）均实现了城乡低保标准并轨。张家港市城乡低保标准全省最高，城乡居民同为600元/月、人；昆山市城乡居民低保标准均为590元/月、人，仅次于张家港市，位居全省第二。另有一些项目城乡筹资标准已相当接近。2011年1月，《无锡市居民基本医疗保险暂行办法》和《无锡市城乡医疗救助暂行办法》开始实施，标志着无锡市实现了新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险制度的并轨。2012年，苏州市城乡居民养老保险、居民医疗保险全面并轨，全面建立被征地农民基本生活保障制度，在城镇稳定就业的农民工逐步纳入城镇社会保险范围，现已基本形成覆盖城乡居民的较高水平的社会保障体系。无锡市自2008年起，即对全市城镇单位劳动者，不分户籍性质，不分本地外地，实行统一的失业保险制度，初步形成了城乡一体的就业和失业保障机制。
“十一五”以来，以城乡发展一体化为目标，江苏走上与新农村建设相结合的新型城镇化发展阶段。从跨越城乡分割与破解“三农”难题相结合，我省城镇化以大中城市为依托，以县域经济为基础，积极实施“工业反哺农业、城市带动农村”，走出了一条以工促农、以城带乡的新型城镇化之路。城镇结构体系逐步完善，截止2011年，我省特大城市、大城市、中等城市、小城市分别为7个、9个、17个、6个；初步形成以特大城市和大城市为核心，与中小城市相结合，以小城镇为纽带的城镇体系结构和“三圈五轴”（南京、苏锡常、徐州三大都市圈和徐连、宁通、沪宁、新宜、连通五个城市聚合轴）城镇空间结构。截止2012年末，江苏省城镇人口4989.59万人，城镇化率达到63%，高出全国平均水平10.4个百分点；与2000年相比，城镇人口增加了1948.78万人，城镇化率提高了21.5%。若依城市化六阶段划分标准，江苏已步入城镇化的较高级阶段。
近年来，江苏通过改革户籍制度、农民工子女教育与住房制度等措施，力图从制度管理上突破城乡二元格局。江苏率先建立了城乡统一管理的户籍制度和外来人口居住证制度，适度放宽特大城市和大城市落户条件，逐步降低中小城市落户标准，每年有50万名左右的农民到城镇安家落户。南通在全国率先将农民工纳入住房保障。2010年，南通市出台了《市政府办公室转发市总工会等部门关于将优秀农民工和缴纳社会保险时间较长的外来农民工纳入市区经济适用住房保障范围的试行意见的通知》，在全国率先将在市区工作并缴纳社会保险的优秀农民工、在市区工作且在市区连续缴纳社会保险达10年以上的外来务工人员纳入住房保障范畴，每年从市区经济适用住房总量中拿出15%作为外来农民工的经济适用住房房源，长期接受符合条件的农民工申请。截止目前，该市已有34名外来农民工取得了经济适用房。2012年，南京市宣布外来务工人员可申请公共租赁房、可申购保障限价房。吴江市确保符合条件的外来工子弟与本地学生享受同等待遇，减免外来工子弟教育收费，推进外来工子弟学校进行标准化建设，外来务工子弟义务教育入学率达100%。
扎实推进城镇化、城乡发展一体化水平，应选准主要目标，区分轻重缓急。当前重点，应是努力提高城镇化的质量、推进已进城务工农民成为真正市民。使进城务工者在就业、劳动报酬、子女教育、住房、社会保障等诸多方面，与城市居民享有同等待遇，增强城镇的包容吸纳功能。此外，完善农村集体土地征使用制度、弥合城乡居民收入和社会保障水平的巨大差距、促进农业的长期可持续发展、构建城镇化和城乡发展一体化的体制机制等，也都是扎实推进城镇化、城乡发展一体化的重点与难点。
推进已进城的农业转移人口成为真正意义上的“市民”，关键在于破解公有制单位内部的二元结构。我国现实状况是，在市场化程度较高、面广量大的民营经济领域，也包括外商投资领域，企业内部职工的工资报酬水平、福利待遇，主要是与职工自身的工作能力、资历有关，而与企业职工来自城市或农村，或与职工的城乡户口性质，没有太大的关系。但在公有制单位，包括在行政机关、文教卫生和科研院所等事业单位，在国有企业内部，职工被严格地区分为体制内和体制外二部分，体制内外职工在工资奖金、社会福利、社会保障水平等方面存在巨大差距，同工不同酬的情况十分严重。如何破解公有制单位内部的二元结构，既是推进城镇化、城乡发展一体化的最大难点，也应是重中之重。
农村土地征、使用制度改革主要内容包括：①农户土地承包经营权的确权颁证。近年来，中央和省级政府均明确要求推进农村土地承包经营权的确权颁证工作，但绝大多数基层政府却只说不动，少数地方虽在推进，但也只是做表面文章。根本原因是长期以来，农村土地征使用方面遗留的问题太多，累积的矛盾太尖锐，这个“雷区”谁也不愿碰，谁也不敢去碰，推进此项工作难度实在太大。②农村集体非农建设用地流转交易市场建设。开展农村集体非农建设用地流转交易市场建设，不仅是为了规范土地交易行为，更重要的目标是为了保护农民的土地收益权益，实行同地同权同价。客观评价，各地区农村集体非农建设用地流转交易市场建设推进速度较慢。2004年中央一号文件即明确要求：“加快土地征用制度改革，……积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。但多数地方至今尚未开展此项工作，或仍处于调研阶段，联系到另一项农村集体土地征用制度改革——村集体征地留用地制度——也是“只打雷，不下雨”。有些地方文件也发了，报纸上也登了，但政策始终未能兑现。归根结底，还是一个“利”字，是未能正确处理好地方政府与农村集体（农民）的利益关系。
城乡差距最主要体现在居民的收入水平和社会保障水平上。目前一些地区农村居民集中居住的比率已相当高。据我们2010年底进行的一项问卷调查，苏南8个样本县市农民集中居住率平均已达46.96%，同期苏北3个样本县市农民集中居住率平均为30.33%。集中居住农户的生活方式和生活成本已与城市居民大体相同，但两者的收入差距却在1倍以上，城乡居民社会保障水平的差距则更大。以养老金为例，据调查，2012年全省城镇职工的退休养老金平均1800元/月，而失地农民养老金——包括新农保和失地保养金二者合计，也不足400元。目前境况相对较好的苏南经济发达地区“双失型”（承包地和宅基地）农民，每月可领取的养老金也仅为600元左右。城乡居民养老金差距在3-5倍，比城乡居民收入差距要大很多。此外，城乡居民的医疗保障水平也同样存在巨大的差距。例如：全省2012年职工平均工资45987元，按个人2%、单位12%的医疗保险筹资水平计算为人均6438元，是新农合人均筹资水平的二十多倍。因此，着力缩小城乡居民收入差距和社会保障水平，是各地推进城乡发展一体化的重点，也是难点。
近几年来，推行“三集中”（工业企业向园区集中、耕地向规模经营集中、农户居住向新型社区集中）、“三置换”（集体资产所有权和分配权置换成社区股份合作社股权、土地承包权和经营权置换成土地股份合作社股权或置换成基本社会保障、宅基地使用权及住房所有权置换城镇商品房，简言之：换股进城、换保进城、换房进城）已成为各级政府推进城镇化、统筹城乡发展的主要工作思路，成为许多地区推动地方经济发展的最主要模式。各地城镇化、工业化的大力推进，对农业劳动者队伍影响巨大。近年来，农业劳动力的老龄化趋势日益严峻，农业劳动力的日工资报酬快速上涨，农忙季节招聘季节工、短工日益困难。未来谁来种田？在城镇化、工业化突飞猛进中如何维持农业可持续发展？如何才能实现信息化、工业化、城镇化和农业现代化“四化”同步？值得进行冷静、深入前瞻性思考。
城镇化是一个资源重新配置的过程，区别和难点在于市场化的配置还是行政化的配置，这决定了配置的效率和后果。每一个城市都是一个由诸多市场叠加的网络纽结，是优化配置资本、劳动、土地和企业家的网络，只有保持这个网络的开放性，促使各种产品、要素不断流进流出，才能逐渐优化这个网络，否则就会成为垄断和劣化的过程。公共产品由政府提供或购买。政府首先应做的是做好城镇化的规划，一个动态的科学规划。其次是抓紧建立一个包含全体居民在内的社会保障体系。至于城镇化的其他内容，应该交给市场协调，由私人决定是否进入城镇以及如何进入城镇。不必定下一个速度目标。城镇化本质上应该是一个市场化过程，同时也是一个行政化过程。市场化应该是基础和动力，行政化是保证和规范。但不论市场化还是行政化，要获得有序有效的结果，都必须遵循法治化的道路。市场交易的频率越高、范围越大，越需要法治的规范；行政协调的事务越多、范围越大，越需要法治的约束。如果没有市场化和法治化对政府的限制，城镇化了的农民有可能变成城镇上的贫民。应该把城镇化运动作为市场化进程和法治化进程的载体和实现形式，避免城镇化过程中引发群体事件和激烈的社会冲突。
从江苏省的具体情况而言，苏南、苏中、苏北经济发展水平差异较大，而且各地区内也不平衡，不同类型和经济发展水平地区，可以有不同的城镇化、城乡一体化发展路径、重点和模式。因此，省政府及相关职能部门应从发展思路、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加强对各地推进城镇化、城乡发展一体化工作的宏观指导。包括不同经济发展水平地区的分类指导。一切应从现实出发，因地制宜，科学规划，量力而行，稳步推进，力求实效。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城镇化、城乡一体化发展的具体路径和模式。当前既要防止好大喜功、不切实际的盲目冒进，又要纠正工作中观望、等待和不思进取的态度，扎扎实实推进我省城镇化和城乡经济社会一体化发展。
我国的城镇化、城乡发展一体化在政府强力主导下推进，因此特别需要正确处理好政府和市场的边界。首先要充分尊重市场规律，坚持需求和市场导向推动城镇化。经济理论和国际经验也表明，在解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等方面，市场及价格机制可以有效发挥作用，形成良好的激励约束机制。其次，要规范和约束政府行为，防止政府过度介入城镇化。固然要充分发挥地方政府在统筹协调、公共服务和体制创新等方面的积极作用，但更要注意防止政府作为市场主体直接参与竞争性领域，与民争利。三是进一步扩大对内对外开放，更多发挥民间资本和外资在推进城镇化发展中的积极作用，减少或取消对民营资本、外资进入部分行业特别是服务业的限制，同时在城市规划、基础设施建设、公共服务提供以及城市管理中充分听取民意。
推进城镇化、城乡发展一体化，需要巨量的资金投入。如何解决大规模基础设施建设和公共服务所需投资，是困扰各地政府的大难题。过去，城镇化建设主要靠政府推动，土地出让金是政府收入和城镇化建设的主要来源，并通过成立政府全资公司，以土地转让、抵押等方式建立相应的地方政府融资平台。这种机制不仅容易导致市场的扭曲和资源配置的低效，也是腐败问题和群体性事件多发的重要诱因，尤其是这种方式不可持续，土地财政难以为继。以商品房建设为例，首先应改变政府一次性出卖土地的做法，将一次性收费改为未来长期逐年收取。这样，建成后的商品房销售价格不包含地价，从而可使房价有大幅下降。同时，持有者购房后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税，市场机制会将未来房产税折现，抵扣当前购房价，从而降低现付房价。尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高，但初期购房成本将大大下降；而且随着人均GDP持续增长，购房者未来支付能力会不断提高。同时，城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为城市政府带来不断增长的税费收入，从而提高其偿债能力，这为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了激励相容、可持续的良性发展机制。此外，还要通过市场机制，鼓励更多的社会资金投入城镇化建设。
政策性土地流转纠纷是因国家农村经济政策的重大调整而引发的土地流转纠纷，自取消农业税时即开始出现，近几年来，随着土地流转租金的提高、地方财政土地流转补贴的增加和国家财政农业补贴水平的不断提高，附着于土地承包经营权上的政策性收益日益丰厚 ，农村政策性土地流转纠纷日益突显。当初放弃土地承包权的农户现在强烈要求收回，而当初接受转让的农户则坚决不干，矛盾日益激化。政策性土地流转纠纷，已成为当前影响农村社会安定的主要因素之一，成为推进农村土地确权颁证工作的“绊脚石”。政策性土地流转纠纷是一道绕不过去的坎，化解矛盾已成当务之急。鉴于政策性土地流转纠纷的普遍性和特殊性，要想彻底化解这类矛盾，需要有顶层政策设计。建议一方面积极呼吁国家层面出台相应政策文件作为支撑，进一步修改完善家庭联产承包法；另一方面，将化解政策性土地流转纠纷作为全省农业经营体制改革的重要试点内容，选择省内不同代表性地区进行试点。没有中央和省级政府“尚方宝剑”支持，政策性土地流转纠纷的化解工作“名不正，言不顺”，基层干部有力无处使，没法开展工作。
推进农民集中居住，应主要目标于城镇规划区范围内，主要适用于那些耕地被国家完全征用的“失地”农户。除此而外的其他农村地区，应以方便农事生产为第一原则，以环境整治为重点，适度推进农民集中居住，避免采取行政手段，强行赶农民上楼或进城进镇居住。考虑到农业劳动力日益老龄化趋势，应认识到 “离土不离乡”、“种田早中晚”，“农忙务农、农闲务工”，是保持农业劳动力资源长期、可持续供给的有益的社会生产形态。各地基层政府应当努力保护农民的这种“兼业”积极性。着力推进农民专业生产合作社发展，通过农户专业合作、提高社会化服务水平，获取规模经营效益。已经采取以种养殖大户、土地股份合作社或农业企业集中规模经营为主的地区，也应尽可能保留普通农户的自留地，维系农户与农业生产联系的纽带。
