重庆市关于农民工市民化的调研报告

九三学社重庆市委员会

    根据社中央要求，社市委组织有关专家学者，赴荣昌、潼南、永川、垫江、两江新区等区县（地区）及市发展改革、国土房屋、城乡建设、规划、环保等部门，就重庆市新型城镇化与城乡统筹情况进行了调研，形成如下调研报告：

一、重庆市城镇化和城乡统筹的基础条件和建设水平

（一）基础条件

1、发展定位。西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市，国家五大中心城市之一。

2、区位交通条件。重庆位于中国东西部结合地带、长江上游经济带核心地区，是全国综合交通枢纽，西部唯一具备水陆空综合立体交通枢纽和物资集散地。

3、发展程度。重庆属于西部欠发达地区，总体处于欠发达阶段，2012年全市人均GDP6191美元，与全国平均水平相当，远远落后于其他三个直辖市。

4、大城市大农村并存。全市下辖38个行政区县，是全国行政辖区最大人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。2012年，城镇建成区占全市幅面面积的1.61%，城镇人口占全市总人口的56.98%，城乡差距达3.15：1。

5、经济发展迅速。近年来， GDP年均增速始终保持在14%以上，固定资产增速、财政收入增速、市场主体数量年均增速超过20%，2012年全市地区生产总值11459亿元、固定资产投资达到9380亿元，财政一般预算收入1703.5亿元，各类市场主体达136.9万户。

6、内陆开发开放高地基本建成。重庆是内陆地区出口商品加工基地和扩大对外开放先行区，两江新区是第三个国家级新区， 2012年全市进出口总额532亿美元，实际利用外资106亿美元，在渝世界500强达225家，均居内陆城市第一位。

7、城市文化魅力突出。重庆是国家首批历史文化名城，具有抗战文化、巴渝文化和统战文化三大品牌，是远东抗战指挥中心，是全国统战文化高地，是四个民主党派发祥地。

8、人居环境良好。重庆地处亚热带季风性湿润气候地区，温度适宜，空气湿润，青山绿水，是国家环境保护模范城市和长江上游生态文明示范区。

9、发展要素资源丰富。重庆拥有丰富的煤、天然气、水、电、土地、劳动力等要素资源，是国家重要的水电、天然气生产基地和南方煤炭生产基地，全市幅员面积8.24万平方公里，户籍人口3343.44万，有1000多家科研机构，60多所高等院校，60多万科技人员。

（二）建设水平

经过多年建设，重庆市城镇化进入了集群发展、加速发展、提档升级的重要阶段。2012年，全市城镇常住人口1678万人，比1997年直辖初增长787万人，年均增长52万人；城镇化率达到56.98%，高于全国平均水平，比1997年增长25.98%，年均增加1.73个百分点。全市城镇建成区达1325平方公里，其中城市建成区1034平方公里，比1997年增长近600平方公里，年均增长40平方公里。2011年，城镇自来水普及率93.41%，燃气普及率93.03%，污水处理率93.15%，建成区绿地率37.44%，绿化覆盖率40.18%，人均公共绿地达17.87平方米，人均住房面积32.62平方米。

目前，全市已经形成1个特大城市（主城）、6个区域性中心城市、23个一般区县城和近600个小城镇组成的城镇体系格局。其中，主城区突破700万人、700平方公里。

二、因地制宜推进城镇化和城乡统筹的主要政策措施、可供参考和推广的重要经验

城镇化的核心和本质是人口城镇化，而人口城镇化主要来源为征地农转非和农民工市民化。近年来，重庆坚持贯彻落实科学发展观，在有序推进人口城镇化特别农民工市民化方面做了一些有益探索：

（一）以推进户籍制度改革为突破口，破解城乡居民身份限制

农民工是指常年工作生活在城镇但户籍身份为农民的群体。按城镇化标准，这部分人已统计为城镇居民，但因为户籍以及与之捆绑在一起的相关政策限制，实际上并没有真正享有城镇居民应有各种公共福利和权利。据统计，2010年重庆市在城镇工作生活的农民工达600万人（其中本市户籍约470万）。针对这一情况，重庆市于2010年8月启动了主要针对农民工的户籍制度改革和相关配套改革，对符合条件（在城镇有稳定就业）并自愿申请转户的农民工及新生代人群，批准转为城镇户口，一步到位保障平等享受城市居民就业、养老、医疗、教育、住房等待遇。目前，已有363万人平稳有序转户，其中农民工270万，新生代家属90万。转户居民中，68%参加了城镇居民养老保险，85%参加了城镇职工医疗保险，15.3万人享受到城市最低生活保障。

（二）以 “地票”等农村土地制度创新为抓手，缓解农民工市民化的土地和资金矛盾

所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，通过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标。2008年底，重庆建立了全国迄今为止唯一的农村土地交易市场。目前，累积交易地票11.1万亩，总成交价款222亿。一方面，为城镇化拓展了一百多平方公里建设用地空间，缓解了城镇化用地紧张矛盾；另一方面，地票扣除复垦成本后85%归农民所有，大大缓解了农民工市民化的资金难题。

此外，重庆还通过推进农村宅基地使用权、林地承包权和农用地承包权“三权抵押”试点，累计融资310亿多元，有效促进农业发展和农民增收，为农民工市民化积累了资金。

（三）以加强房地产市场调控和大规模建设公租住房为手段，强化农民工市民化的住房保障

一是通过合理控制房地产投资（占固定资产总投资25%以内）、合理配置城市土地资源（土地价格控制在房价1/3以内）、开展房地产税试点等措施，较好地控制了城镇住房价格，目前重庆房价处于全国省会以上城市中的最低水平，住房收入比保持在6-7年左右，全市人均住房面积达到32平方米，80%以上的城镇居民拥有成套住房。即使是收入相对较低的农民工，也有超过20%已购商品房，还有30%-40%有能力短期内购买普通商品房。区县城新建商品房50%以上为农民工购买。

二是通过大规模建设公共租赁住房，为农民工提供住房保障。针对包括部分农民工在内的城镇住房“夹心层”（既买不起商品房但又不符合城镇廉租房条件）问题，重庆市在全国首创以大规模建设公共租赁住房的住房保障制度。自2010年起，累计开工公租房4499万平方米，建成公租房1315万平方米，已配租21万余户、惠及58万人，规模和进度均居全国第一位，其中，有54.7%为农民工。

（四）以强化基本公共服务和社会保障为重点，促进农民工融入城市

一是切实解决好农民工子女就学问题。全面落实农民工子女就学政策，做好农民工子女就学资助，确保农民工子女平等接受义务教育。仅2011年就对27万农民工子女就读义务教育实行“两免一补”，对5万名家庭经济困难农民工子女就读普通高中发放助学金，对13万名农民工子女就读中职学校每人资助生活费1500元，对3万名家庭经济困难农民工子女就读中职学校全免学费和住宿费，对1.1万名家庭经济困难农民工子女就读大学实行绿色通道。

二是积极解决好农民工享受公共服务设施问题。制定专门政策并加强考核监督，推动将社区公益性文化活动场地和服务设施全面向农民工免费开放，在农民工较多的社区依托社区工作和服务平台建立农民工服务窗口。

三是妥善解决好农民工社会保障问题。对转户农民工按照城镇居民待遇一步保障到位；对暂未转户农民工，通过推进统筹城乡一体化社会保障体系给予保障，已实现城乡养老、医疗保险全覆盖，五大保险实现市级统筹；全市基本新型城乡社会救助体系，保障了包括农民工在内的130万困难群众基本生活。

（五）以促进产业发展和支持创业为途径，促进农民工就业和增收

一是通过加快产业发展带动农民工就业和增收。根据城镇资源优势和发展基础，科学确立城镇支柱产业和配套服务业，做大做强特色产业，以产业发展带动农民工就业和增收。近五年来，全市工业投资年均增长25%，工业产值年均增长超过20%，建筑业产值年均增长超过25%，三产业产值年均增长超过15%，累计为农民工创造各类就业岗位200余万个。2012年，农民工工资收入占其家庭人均纯收入的75%，成为主要收入来源。

二是通过扶持微型企业发展促进农民工就业和增收。在全国率先出台扶持微型企业的发展意见，从财政、税收、融资担保、规费减免等方面，扶持包括农民工在内的城乡居民创办微型企业。2010年以来，累计发展微型企业8.57万户，其中约30%为农民工，累计发放财政补助资金25.37亿元人民币，微型企业注册资本（金）总额达87.44亿元，解决和带动65.52万人就业，实现产销值400多亿元，已有8000多家微型企业成长为中小企业。

三、推进城镇化和城乡统筹过程中面临的主要困难和障碍

虽然近年来重庆在推进城镇化和城乡统筹特别农民工市民化方面作出了一些探索，但仍面临着一系列的困难和障碍：

（一）户籍制度仍是重要障碍

户籍制度及与其“捆绑”一起的就业制度、社会保障制度和社会福利制度等，长期以来就是导致城乡二元结构和社会不公的政策障碍，是影响人口城镇化的根本障碍。尽管2010年以来，重庆市通过户籍制度改革，已实现了270万农民工转户入城。但是，仍有超过330万的农民工未转户，被排除在城镇公共服务和社会保障体系之外。这一方面因为重庆设置梯度转户条件，将转户对象界定为常年在城镇务工经商的农民工（主城5年、区县城3年）及自愿原则，有200万重庆户籍农民工尚未实现转户；另一方面，由于缺乏全国层面的户籍制度改革政策，尤其是缺乏跨省域户籍改革政策支持，还有130余万重庆市外户籍的农民工没有纳入户籍制度改革范畴。

（二）土地制度仍是重要制约

尽管重庆市通过“地票”制度创新，实现了城乡土地资源空间转移和土地资源资产的有序转换，有效增加农民土地财产性收入，缓解了农民工市民化的资金矛盾。但是，由于“地票”制度目前只针对重庆市内，跨区域的“地票”制度尚没有实施，市外农民工尚无法享受这一制度红利，对于这部分农民来来说其财产性收入难以增收。

重庆“地票”规定，分配“地票”收益时，扣除复垦成本后85%净收入归农户，15%归集体，这体现了将农村土地财产向农户倾斜的原则，符合我国集体土地改革方向。但是，在现行农村土地产权制度相对虚无的情况下，这一分配方式是否合理还缺乏明确的法律依据。在推进“三权”抵押过程中，也因为现行法规、制度和技术等方面限制，存在抵押物处置难、价格评估难、贷款风险大等问题。

此外，目前我国城镇化新增用地采取国家下达计划指标和“地票”（其它省市的“增减挂钩”指标）两种制度，这种“双轨”并行的制度有利于缓解高涨的城镇化用地需求，但是，由于国家指标免费使用，而“地票”是有偿使用。尽管地票制度有利于统筹城乡土地资源、促进土地资源节约集约利用，也更有利于保护农民土地财产权益，但是，因为增加了用地成本，不利于这一制度的持续运行。事实上，为确保地票制度实施，重庆市不得不规定经营性用地必须使用地票。

（三）资金问题仍是重要瓶紧

当前，城镇化成本约20万人/人。据此测算，重庆市仅现有农民工市民化成本就需要12000亿元，如果按照10年时间完成全部农民工市民化计算，每年至少需要1200亿元，虽然重庆建立了社会（企业）、政府、个人共同承担户改成本机制，政府每年投入也高达数百亿元，这对位于欠发达地区、处于欠发达阶段的重庆来说是比较大的负担。尽管重庆坚持以人为本，将50%财政资金向民生领域倾斜，切实提高了包括农民工市民化在内的城镇化投入；同时，也通过“地票”制度创新，为农民工增加了200多亿元财产性收入。但是，因资金总量不足，我市城镇化尤其是农民工市民化资金压力较大，市民化后的保障水平离居民日益增长物质文化需要还有差距。尤其是在当前我国分税制前提下，重庆市户籍以外约130万农民工市民化投入，由重庆市承担难度更大。

四、对国家进行城镇化和城乡统筹的顶层设计时应注意的问题及对策建议

（一）积极稳妥推进户籍制度及相应配套制度改革

目前，全国多个地方开展了户籍制度改革试点，改革力度有大有小，步伐有快有慢，模式各有不同。但是，几乎无一例外只针对户籍为本区域（省域或市域）的改革。然而，据调查，我国2亿多农民工中，有60%跨省域、75%跨市域，显然，仅立足于本区域的户籍改革不能够从根本上解决问题。为此，建议从全国层面，加快制定户籍制度改革的路径和方案，并将重点放在着力解决跨区域户籍改革问题上。长远，逐步取消户籍制度。

同时，对于普通人来说，更重要、更关心不仅是城乡户籍的身份问题，更在于解决与户籍身份“捆绑”在一起的就业、社会保障和社会福利等制度性差别。为此，建议国家在推进户籍改革时，应统筹考虑，着重作好制度间的协调与衔接，确保居民转户后一步到位平等享受城镇各项福利和保障。同时，逐步取消以户籍作为享受社会保障待遇的必要条件。

（二）积极稳妥推进城乡土地制度改革

当前，城乡土地制度改革核心是要尽快明晰农村土地产权，通过农村集体资产股份制改革等措施，赋予农民更加充分的土地财产权、更加自由的土地处置权，并通过完善征地制度、建立城乡统一土地市场、推广“地票”制度、推进“三权抵押”等方式，促进农民通过拥有的土地资产获取更多的财产性收入，实现“有产转移”和“带产入城”。

考虑到地票制度在促进城乡土地利用、实现“占补平衡”、保护农民权益、实现土地资产增收等方面的优越性，建议尽快在全国层面推广。同时，鉴于重庆农村土地交易所运行的经验，以及相关制度比较完善和规范，建议将重庆农村土地交易所交易覆盖范围扩大到西部乃至全国。

从国家层面出台政策，对于实施“地票”制度的地区予以国家计划指标奖励，以激励各地区通过土地杠杆促进农民土地财产性收入增加和城乡土地资源合理利用。

（三）改革完善现行分税制度

当前，由于分税制度影响，地方政府对于推动本区域以外户籍农民工市民化缺少主动性，不愿意也无力承担其城镇化成本。为此，建议中央应该在合理划分事权、财权的基础上，改变现有农民工市民化主要成本地方财政负担的体制，逐步过渡到由中央财政负担的体制上来，尤其是对于跨省域农民工市民化成本及西部欠发达地区农民工市民化成本，建议中央财政应该起主导作用，以形成促进农民工市民化的强大动力。

 （四）切实加强房地产市场调控和保障房建设

目前，我国部分城镇房价已经高到离谱地步，尤其对于我国人口城镇化主要来源之一的农民工来说更是不可“承受之重”，“高房价”和“居不易”已经成为我国城镇化的重要门槛。为此，建议国家切实加强房地产市场调控，在促进城镇居民收入较快增长同时，保持房价适当稳定，对于一些房价虚高城镇，更应该采取切实将房价格降下来，促进使城镇居民住房收入比保持在合理水平。同时，进一步加大以公租房为主的保障性住房建设力度，既承担起政府应尽责任，同时也促进人口城镇化特别是农民工市民化进程。