主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
山区县域新型城镇化研究
——米易县为例
中共米易县委 米易县人民政府
新型城镇化是我国实现现代化的重要战略支撑，也是我国未来20年经济发展的支柱。新型城镇化被正式作为研究对象是在2008年。党的十八大报告中提出新型城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化同步发展，特别是2012年中央经济工作会议对新型城镇化作出表述之后，相应的研究开始增多。但其实，对新型城镇化的探索在2008年之前就已开始。之前用的标准概念是党的十六大提出的“中国特色城镇化”。“新型城镇化”和“中国特色城镇化”的内涵大致相同，都是对我国传统城镇化弊端的反思。研究也是放在城乡统筹、工业化、农业现代化的互动框架下进行的。真正使新型城镇化研究呈现出不同面貌的，是中央对“人的城镇化”的一再强调。而从目前研究情况看，无论是学界还是实务部门对此都准备不足。相当多的讨论将“人的城镇化”窄化成“人口城镇化”。而显然“人的城镇化”的内涵较之“人口城镇化”远为丰富。后者的核心是对“土地城镇化”的批判，“土地城镇化”不过是传统城镇化诸多问题的一个而已。
县域是我国经济社会发展的重要基础。自古便有“郡县治，天下安”一说。在肯定我国城镇化道路应当注重大中小城市和小城镇协调发展之后，国家始终将壮大县域经济同城镇化建设联系起来阐述。我们可以将县域新型城镇化视为我国新型城镇化的微缩模型。因此，对县域新型城镇化的研究不仅具有实践价值，而且对丰富和深化我国新型城镇化理论也有重要意义。
山区占我国国土面积的69%，承担着国家生态保障、资源储备、民族团结、经济发展等重任。山区能否抓住新型城镇化的历史机遇实现跨越发展，不仅关乎山区经济社会发展成败，更关乎国家新型城镇化战略的最终成败。
米易县建县60余年。因地处边远山区，经济发展乏力，社会进步缓慢。近年来，在米易县委、政府的正确领导下，米易县抓住西部大开发和产业西进的机遇，大胆创新，锐意进取，在新型城镇化道路探索上取得了一定的成绩。本文的任务是在讨论新型城镇化内涵的基础上，尝试对米易县的经验作初步总结。以期对丰富我国新型城镇化理论、推动新型城镇化实践有所贡献。
如前所述，新型城镇化因“人的城镇化”的表述而有了更新的含义。这样，准确理解新型城镇化的的概念和内涵就成为学界，尤其是实务部门的紧迫任务。这一部分的内容一是在已有研究的基础上提出笔者对新型城镇化概念和内涵的理解；二是对山区县域新型城镇化建设的必要性做简单的讨论。
胡际权（2008）认为所谓新型城镇化，是体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念，以发展集约型经济与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导、大中小城市规模适度、布局合理、结构协调、网络体系完善；与新型工业化、信息化和农业现代化互动、产业支撑力强、就业机会充分、生态环境优美、城乡一体的城镇化发展道路。单卓然、黄亚平（2013）认为新型城镇化是以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效，制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。
这两个定义有共同点，也有各自的侧重。从共同点来看，首先，二者都强调科学发展观是新型城镇化的根本理论指导。这也是学界的普遍共识。其次，认为生态文明是新型城镇化的重要特征。第三，都将城乡统筹、城乡一体化视为新型城镇化的重要内容。从侧重点看，胡际权更重视城镇体系和城镇化经济支撑。而单卓然、黄亚平则从经济、社会、生态三个方面来把握新型城镇化的本质。上述定义在揭示新型城镇化重要特征的同时，也有明显的缺陷。胡际权的定义更多地关注于城镇化的经济方面，忽略了新型城镇化是“人的城镇化”的诉求，在实践会导致人成为城镇发展的附庸。在城镇化动力机制方面，胡际权强调以市场机制为主导。这忽略了在城镇化不同阶段，政府与市场作用组合方式并不应当相同。单卓然、黄亚平将“人”的因素突出出来，但在具体指标的设计上却有待商榷：如，以民生、可持续和质量为内涵。这里，“可持续”显然是衡量“质量”的标准之一或者是“质量”的内核。“平等”、“幸福”在现代社会中并非平行概念。“平等”应当是“幸福”的前提，将“幸福”仅仅看成由物质生活质量决定的状态是不恰当的。而“转型”只能是实现新型城镇化的手段，而非目的。
相较于概念界定，对新型城镇化内涵的研究数量众多，成果丰硕。彭红碧、杨峰（2010）认为，新型城镇化的内涵是：以科学发展观为引领，发展集约化和生态化模式，增强多元的城镇功能，构建合理的城镇体系，最终实现城乡一体化发展。单卓然、黄亚平（2013）认为，新型城镇化应具有三大内涵：民生、可持续和质量。民生内涵体现在收入、社会保障、城乡公共服务均等化等方面；可持续发展内涵体现在经济产业型升级，结构调整；社会层面繁荣文化，促进社会网络化，发展公众参与；体制制度方面：创建服务型政府，激励民间投资等；城市建设重区域生态保护。质量内涵强调生态、公共生活安全、提高公共服务质量等。沈清基（2013）认为：新型城镇化内涵体现在：以人为本，以社会公正为价值导向，以全面、协调、可持续、和谐发展和促进人的发展为价值取向；以使城、乡民生得到保障和改善、人民幸福指数不断提升、安居乐业为发展目标；运作程序是将政府的自觉能动性与市场机制有机结合；城一乡关系是城、乡两个系统在经济、科技、社会、人口、资源、环境、空间等诸多基本要素协调发展、优化组合、共生共荣。张占斌（2013）则从四个方面把握新型城镇化内涵：一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化；二是人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化；三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中国文化、文明自信的城镇化；四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。
上述研究对新型城镇化内涵把握的共同点是：认为新型城镇化是科学发展观在城镇化道路上的体现，因而都强调城镇化建设中人口、资源环境、城乡关系等诸方面都应协调发展。但是不同学者对其内涵的切入点并不相同，并且很多研究赋予内涵的内容太过庞杂。这样的讨论如果停留在理论探讨是可以的，但要希望对实践有所促进，则应当作进一步的简炼。
新型城镇化是对传统城镇化的扬弃。因此，对其概念及其内涵的把握只有建立在对传统城镇化反思的基础之上才有可能。
2.1.3.1城镇化的含义
在使用“城镇化”概念之前，我国学者用“城市化”这一概念。1991年，辜胜阻使用“城镇化”这一概念，并获得了广泛支持。目前，对这两个概念的共识是：“城市化”和“城镇化”并无本质区别。但“城镇化”因：1、我国有镇的建制，且这些镇往往同西方国家小城市规模相当，甚至略大；2、在大、中、小城市的格局下，“城镇化”建设显示出我国城市发展目前的战略重点——通过大量城镇的发展，减轻大、中城市人口、资源、环境压力，确保经济社会全面、协调、可持续发展。
城镇化是人类生存状态的综合性演进过程，因而不同的学科有不同的理解。经济学认为，城镇化是以非农产业发展为支撑，各种生产要素向城市集中而形成的农村经济向城市经济转变的过程。人口学认为，城镇化是人口由农村向城市集中，城市人口比重不断提高的过程。社会学则认为城镇化是城市文明（生活方式、价值观念等）产生、发展的过程。地理学则强调城镇化是人口、产业场域的变化。
学科间对城镇化的不同理解有助于我们把握城镇化的不同侧面。综合上述成果，本文认为所谓城镇化，是指因非农业产业对交易效率的追求，驱使生产要素不断向城镇集中，城镇人口比重提高，进而引致城镇生活方式产生、演进的过程。
2.1.3.2传统城镇化模式的缺陷
从前述定义看，城镇化的原动力是对经济活动效率的追求。这要求城镇化健康发展应注意以下三方面的问题：城镇的规模及其运行机制应当有利于而不是阻碍经济活动效率的提高。其次，乡村是城镇的基础。避免生产要素向城镇单向流动，保持乡村活力，是城镇化可持续的保证。第三，人口向城镇集中带来巨大的资源环境压力，要求有与之相适应的城市文明调节人们的行为。
而我国传统城镇化正是因为未能处理好这三方面的问题而出现危机。一是“摊大饼”模式的城镇扩张阻碍了经济效率的提升。我国城市的主要扩张模式是以建成区为中心，圆弧形扩张。“四环”、“五环”是典型标志。生活、工作半径持续扩大导致经济活动成本日增、效率日下。二是农村青壮年劳动力大规模进入城市，农村土地不断被城市攫取。在人口和土地二元结构下，城市对农民工只有权力，没有义务；只消费，不保护。农村承担了城镇发展的大部分成本。城镇高速发展，农村日益凋弊，使得内需持续恶化，城镇不得不高度依赖国际市场，给经济发展埋下种种隐患。三是城镇之间发展差距拉大，极化现象明显，甚至出现“经济黑洞”。北京市对周边地区要素的吞噬效应，致使环北京带出现所谓“环首都贫困带”，给河北省经济社会发展带来严峻挑战。四是基础设施建设滞后，环境承载能力每况愈下，不能满足城镇居民增长需要。许多地区片面追求形象美化工程，排水设施不足，生活污水和垃圾处理能力不够，人与环境冲突加剧，缺水、水生态危机、地陷、洪涝灾害频发，使得城市生态面临严峻挑战。五是城市文明有待提高。城镇化是人社会化深化的标志，平等是人际和谐的基础。而城镇对农村人口、非户籍人口的歧视性政策安排、人为地制造了城镇居民的对立和社会的分裂。
我国传统城镇化出现问题的根本原因是理论指导的缺陷。长期以来，我国城镇化的理论指导主要是片面的经济发展观。这种观念将经济看成一个自足完备的体系，片面的经济发展观以经济增长为发展全部要义，而经济增长的标志是物质财富的增加。这样，经济从人全面发展的物质条件转变为人全部实践的目的，人简化成为“经济动物”。 片面的经济发展观同样扭曲了经济与社会和自然的联系，将自然和社会仅仅视为经济增长的手段。在这样的发展观的指导下，城镇只是经济增长的平台。城镇发展的目的、模式完全服从于经济增长的需求，从而使人丧失主体地位。城镇化成为对人、社会和自然的否定过程。这样的城镇化显然是难以为续的。
新型城镇化正是为重建城镇与人、社会和自然的关系而对传统城镇化道路扬弃的成果。如此，新型城镇化首先要将人重新置为经济活动的中心。而人的中心地位不是表现为人对自然、社会的颐指气使，而是表现为在尊重自然和社会发展规律基础之上，对“人—自然—社会”和谐的追求。同时，传统城镇化道路中，人与自然、社会对立的基础在于经济活动的破坏性。因此，新型城镇化的基础只能是以“集约、智能、绿色、低碳”为特征的新兴工业、现代服务业和现代农业。据此，本文尝试对新型城镇化概念和内涵作如下表述。
2.1.4.1新型城镇化的定义
新型城镇化是以科学发展观为指导，以新型工业、现代服务业和现代农业为支撑，以城乡要素自由流动为前提，以实现“人—乡—城—自然”和谐发展为目标，以集约、智能、绿色、低碳为特征的全新城镇化过程。
2.1.4.1新型城镇化的内涵
1、指导思想是科学发展观。以科学发展观为指导，就是要承认人的需求是多方面的。经济收入是满足人的需求的重要基础，而不是唯一手段，更不是人的唯一需求。城镇化之所以需要只是因为城镇可以更有效率地满足人多样化的需求。
2、新型城镇化的物质基础是以信息化为基础的新型工业、现代服务业和现代农业。“新型”与“现代”表征的是经济发展方式是资源节约型、环境友好型的方式。
3、新型城镇化的前提是城乡生产要素的自由流动。生产要素的自由流动是经济活力的源泉。其中人的自由流动则是人的尊严的根本保证。这里的自由不仅是遵循市场需求。对人而言，更重要的是无歧视、有保障。因为完全迫于经济压力的行为同迫于行政命令或暴力一样，都是不自由的。
4、新型城镇化目标是实现“人—乡—城—自然”的和谐发展。这一目标蕴含着人与人、人与乡村、人与城镇、人与自然的全面和解，也包含着城乡之间及其与自然之间的和解。这种和解的表现就是人的全面发展，本质是人的解放。
5、新型城镇化特征是集约、智能、绿色、低碳。这即是要求要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。
新型城镇化是我国现代化的必由之路。山区县域新型城镇化是其中不可或缺的组成部分。首先，山区占我国国土面积的69%，若山区城镇化依旧沿袭旧的城镇化模式，则即使其他地区实现新型城镇化也毫无意义。其次，山区不能实现新型城镇化将恶化山区生态环境。丧失山区这一生态屏障，其他地区将面临生存危机，遑论实现“人—乡—城—自然”的和谐发展。第三，经济发展乏力、生存环境恶化，山区居民大规模迁居其他地区，将恶化迁入地区资源环境承载力，最终使这些地区新型城镇化难以为继。所以，没有山区县域新型城镇化就没有国家的新型城镇化。
新型城镇化的支撑是新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化同步发展。山区长期以来是依靠承接东部沿海地区的淘汰产业实现发展的，这些产业的特点是能耗高、污染大，给山区可持续发展带来严峻挑战的同时，使山区难以兑现后发优势，实现跨越发展。以新型城镇化为契机，寻求与新型工业化、农业现代化和信息化同步，有利于山区将资源禀赋绝对优势和后发优势紧密地结合，从而获得跨越发展的可能。
在我国，发达地区（城市）因经济极化效应，形成了对周边地区的生产要素的巨大吞噬力，如黑洞一般，造成极化区域的繁荣和环型地带的凋蔽。各地新型城镇化加速将使经济社会条件较好地区（城市）资源环境承载能力和经济竞争力进一步优化。如不能正确应对，这将对山区形成“经济黑洞”效应。而这意味着山区将延续其发达地区要素供给地和产品消费地的状态，山区优质资源将被攫取怠尽。山区县域新型城镇化是山区避免成为发达地区（城市）附庸的关键。
摆脱高外贸依存度，启动内需是我国实施新型城镇化的重要原因之一。山区人口众多，但收入相对较低，山区县域新型城镇化将大幅提高山区收入，释放消费潜能，拉动内需持续增长。
新型城镇化具体道路的选择必须依据特定区域的现实条件来决定。这些现实条件及其相互作用是城镇化动力机制作用的前提。对新型城镇化的影响因素，目前主要有以下几种观点：张沛等（2009）认为包括区位、经济发展水平、技术条件、区域基础设施、文化观念和政策制度；吴江、申丽娟（2012）认为有经济发展水平、产业发展状况、人口转移情况、科技创新、基础设施、制度环境等因素，胡际权（2008）认为主要有：区位、经济发展水平、技术进步、传统文化、制度与政策五项因素。可以看出，现有研究在影响因素上基本达成共识。本文赞同上述研究成果的同时，认为地域的自然资源、环境条件不应当忽略，尤其是山区。山区经济的绝对优势主要是建立在其独特的自然禀赋基础之上的。其他因素多需要依附于自然禀赋才能发挥作用。因此，本文认为，山区县域新型城镇化的影响因素，包括：自然禀赋、区位、经济发展水平、技术进步、区域文化、基础设施和政策制度。
自然禀赋是一个地区自然资源，地理环境条件的统称。资源丰富，地势便于生产要素聚集的区域，经济发展能力较强，城镇化的速度和质量相对较好。而资源贫乏，地势窄促的区域，则经济发展相对困难，城镇化要付出更高的成本。就山区而言，由于其在经济发展水平、基础设施、区位，特别是科学技术和人才质量方面普遍处于劣势，如何以其自然禀赋为基础，实现要素组合创新就成为山区县域新型城镇化的成败关键。
区位的基础是自然地理区位。经济活动总是在一定的空域进行。便于生产要素聚集、流通的区域，其经济活跃，利于人口集聚和城镇扩张。改革开放之后，我国以外向经济为主，因而沿海地区的区位优势十分明显，现代化都市相继形成。中西部地区则向东部沿海输送劳动力，城镇化水平明显低于东部沿海地区。
生态区位因主体功能区理论也深刻影响到城镇化进程。我国将国土空间按开发方式规划为优先开发区域、重点开放区域、限制开发区域和禁止开发区域。山区县域内多限制开发区域和禁止开发区域，少优先开发区域、重点开放区域。因而其城镇化模式，规模必然受限。
经济视野下的区位归根结底是经济地理区位。当一个区域的自然禀赋或历史文化等确有经济上的独特价值，则自然地理上的区位劣势就不会成障碍。攀枝花市在崇山峻岭崛起，正是依托其特有的钒钛资源。城镇化中的“飞地”现象也是这一规律的表现。
一般而言，城镇化同经济发展水平是正相关关系。经济发展水平越高，城镇化速度越快，质量越好。反之亦然。因此，区域一、二、三产业发展水平及其结构状况是新型城镇化的基础。农业越发达，其将农村人口向城镇转移的推力越大。而二、三产业的越发展，创造的就业机会越多，城镇将农村人口拉向城镇的能力越强，“推—拉”效应叠加，则城镇化进度必然加快。而高质量城镇化反过来又进一步促进经济、社会、文化、生态的良性发展，为各产业提供更优质的生产要素和日益深化的需求。
胡际权（2008）认为：“技术对城镇发展的影响表现在三个方面。(l)技术改变城镇的空间布局,技术增加生产要素的流动性,减少了自然条件对城镇发展的限制,使沙漠边缘出现绿洲城镇,荒郊野岭出现矿业、旅游城镇。(2)科技优势正成为城镇发展的决定性因素"科技发达的地区也是城镇发展最快的地区。(3)技术进步改变生产要素流动的空间形态,为逆城镇化创造条件。”山区新型城镇化要改变落后的状况，必须紧紧抓住科技进步的浪潮，特别是要抓住信息化创造的后发优势实现经济又好又快发展，尽可能地加快城镇化步伐，提高城镇化质量，实现城镇化的跨越发展。
基础设施既包括交通、能源、通讯、供排水等物质性公共基础设施，也包括教育、科技、医疗卫生、文化等社会性基础设施。基础设施是经济社会发展的基础。它既是新型城镇化的重要内容，也是新型城镇化进一步发展的基石。区域基础设施表征该区域人口、经济活动承载能力。基础设施完善的区域，承载能力强，生产、生活条件相对优越，易于吸纳生产要素聚集，从而推动城镇化发展。反之，则意味着特定区域缺少经济社会发展的必要条件，人口及诸生产要素难以聚集，城镇化难以启动、发展。
文化是特定区域的人们在漫长的历史过程中形成的对自然、社会及人与二者关系的理解。其本质是一定的生存方式。这种生活方式的核心是如何分配、使用当地的各种经济资源。因此，不同的地域有不同的文化，不同的文化对经济发展的作用不同。从文化角度看，新型城镇化对山区而言是一种外来的生存模式，是全新的文化样态，其在山区发展面临着文化融合的问题。也就是说，新型城镇化需要同山区原有生存方式融合，并形成具有山区区域特色的城镇化模式。这意味山区县域新型城镇化一定是具有山区历史文化特色的城镇化，而不是单纯外来文化对山区文化的替代。这就要求山区县域新型城镇化不仅仅将其历史文化作为文物保护起来，更重要的是在新型城镇化建设的过程中特别注意吸纳其历史文化的精髓，借鉴传统智慧，使新型城镇化不仅是现代文明的产物，更是历史洞见的结晶。
制度经济学的贡献在于将制度作为经济活动的内生变量。新制度经济学家认为，制度是经济理论的四大支柱之一，不同的制度引至不同的交易成本，从而提供激励机制，进而在一定时期支配经济活动和经济增长。新型城镇化的前提是在要素向城镇聚集的同时保障城乡发展的协调性，在经济发展的同时保证自然与社会的协调性。这必然要求作出相应的制度安排，不同的制度安排对城镇化的作用是不同的。有效率的制度安排，对要素在城乡间的自由流动产生正向激励。无效率的制度则阻碍要素的自由流动。我国长期以来在城镇化方面的制度安排正是无效率的制度安排。这些制度导致我国形成农村、农业﹢乡镇企业﹢城镇正规就业﹢非正规就业的“四元”结构（胡鞍钢2013），给我国新型城镇化带来巨大挑战。
米易县地处青藏高原东南缘，四川省西南角，攀枝花市东北部。东邻会理，南临盐边，西接盐边、盐源，北连德昌。幅员2152.695平方千米。县政府驻攀莲镇，南距攀枝花市区80千米，北离成都700千米。辖7个镇（少数民族镇1个），5个乡（少数民族乡4个），88个村（少数民族村38个），826个村民小组（少数民族村民小组187个），11个社区居委会，189个居民小组。境内生活着汉、彝、傈僳、回、白等24个民族。总人口217543人（其中农业人口185460人），少数民族人口占19.08％。
米易县属南亚热带干热河谷气候，干雨季分明而四季不分明，河谷区全年无冬，气温日变化大、年变化小，夏季偏低、冬季偏高，年平均气温摄氏19.8度，极端最高气温摄氏39.9度，极端最低气温摄氏负2.4度；降雨量集中在6～9月，年均降雨量1112毫米，年均蒸发量2099.1毫米，无霜期307.5天。境内地势由北而南缓缓倾斜，最高海拔3447米，最低海拔980米，平均海拔1836.2米；东西群山绵亘，沟壑纵横，群山之间有大小河流9条，均属雅砻江水系，流域面积640平方千米，占全县面积的29.73％，年均流量464.87亿立方米，水力资源蕴藏量45.68万千瓦，可开发量31.98万千瓦；以钒钛磁铁矿、花岗石为主的矿产资源极负盛名，黑色金属、有色金属、稀有贵重金属和各种非金属矿产达40余种，具有储量大、品位高、易开发的优势。
境内野生生物资源丰富，种类较多。主要树种有云南松、云南油杉、黄杉、云杉、木棉（又名攀枝花、英雄树）等。已查明的动物资源有5纲，29目，72科，175属，264种。其中野生动物资源有186种。
2011年，米易县实现县域生产总值764464万元，比2010年增长18.2％。其中，第一产业增加值90202万元，增长4.8％；第二产业增加值492 365万元，增长24.7％；第三产业增加值181 897万元，增长10.2％；三次产业比为11.8：64.4：23.8。同年，米易县民营经济实现增加值393112万元，比2010年增长20.3％，其中民营经济第一产业增加值为21876万元，增长8.6％；第二产业增加值273035万元，增长23.7％；第三产业增加值为98201万元，增长14.9％。
3.2..2.1自然禀赋
从自然禀赋看，利于城镇化的因素有：矿产资源丰富、水能资源充沛、光热条件丰富、生态状况较好、旅游资源较丰富。矿产资源方面，探明矿种40种，矿产地106处，其中钒钛磁铁有关系储量约21亿吨。潜在经济价值3000亿元以上。硅藻土矿储量2065万吨，花岗石矿储量约1.2亿立方米。其他铝、锌、铜、锰、金、铀等矿产资源亦可开发利用。是第二产业发展的坚实基础。水能资源：安宁河在米易县境内落差170多米，水能资源充沛，仅可开发量就达12.75万千瓦。光热条件丰富，与省内盆地区域主要城市相比，米易县年均温度高出2.3—3.8oC，大于等于10 oC积温，高出1300—1900 oC，年日照时数多出1100—1300小时。从生态看，米易县森林覆盖率达58.34%，远高于全省38.1%的平均值。森林生态系统与草地生态系统和湿地生态系统一起，提高了米易县城镇化发展的环境承载能力。米易县全境为中山山地，自然景观十分丰富，这些自然景观同光热资源一起成为攀枝花旅游发展的重要基础，有助于休闲产业发展。
不利于其城镇化的因素主要表现在：1、米易县地形以山地、河谷为主，处于地震多发带，山地地质条件复杂，城镇发展空间约束明显，城乡、工农用地矛盾突出。2、山地、河谷为主的地形使得宜农地极少。米易农业主产区集中于安宁河谷地带。二半山区农业种植条件差，收益低，也难以实现规模化种植。3、降水不均，1—5月、10—12月降雨量小于90.6mm，给二半山区生产生活带来巨大困难。
3.2.2.2区位
区位有利因素：从地理位置看米易县位于攀枝花北大门，南距攀枝花市78公里，北距成都700公里，成昆铁路、攀西高速和省道214纵贯全境。成昆铁路设客、货运站6处，高速公路米易境内设出口3处。由于攀西地区经济沿铁路、高速公路和214省道呈带状布局，米易县因此拥有交通枢纽的地位。未来米会路和盐米路贯通，其交通枢纽的地位将进一步强化。米易县还处于国家攀西战略资源创新开发试验区和四川省南向开放门户战略区，及攀枝花经济圈和西昌经济圈交汇处，可以讲区位优势十分明显。米易独特的光热生态资源，则是其发展旅游业和特色农业的绝对优势。
不利之处在于：从全国看，米易县属西部边远山区，在产业转移竞争中处于劣势，高端产业进驻困难；从西部看，米易县位于川西南、滇西北，同成渝经济圈和昆明经济圈都相距遥远，受这两大增长引擎辐射带动作用较小；从攀西区域看，米易综合经济实力落后于周边区县。在区域竞争日益激烈的格局中，面临巨大的压力。
3.2.2.3经济发展水平
有利因素：县域生产总值增速较高，2011年达18.2%，产业结构有利于城镇化推进：第一产业增加值9亿元，增长4.8 %；第二产业增加值49.3亿元，增长24.7%；第三产业增加值18.2亿元，增长10.2%；三次产业比为11.8：64.4：23.8。第一产业占比持续降低，非农产业占比持续增加。2011年民营经济增加值同比增长20.3%，占县哉生产总值比重达51.4%。民营经济对GDP增长贡献率为56.3%，拉动GDP增长的10.3个百分点。民营经济是非农就业岗位的主要创造者，民营经济活跃有利于劳动力的非农就业并推动城镇化进程。
不利因素：1、一、二、三产业产结构同劳动力从业结构不匹配：第一产业增加值比重为11.8%，而从业人员比重却为60.6%。第二产业增加值比重为64.4%，吸纳从业人员占比仅为15.6%。2、第三产业增长乏力，2005—2008年保持在30%左右，2009年达到32%；2010年降至26.2%，2011年更降至23.79%。由于米易县第二产业以资本密集型和技术密集型企业为主，其吸纳农村剩余劳动力的能力有限，第三产业是创造就业岗位的主渠道，第三产业发展乏力，将极大地制约城镇化进程。3、城镇化率同工业化率不匹配:工业增加值已达64.4%，而城镇化率仅为32.67%。
3.2.2.4区域文化
米易区域文化优势在于：1、民族、民俗文化资源丰富。米易共有24民族，在各自文化传承至今，民族、民俗文化资源丰富。同时，在民族共同生产生活的过程中因文化交流、融合又形成了多元、包容的地域文化。2、建国后，在米易县几十年的建设过程中，米易又形成了艰苦奋斗、善于开拓、敢于进去、勇于奉献的创业精神。3、米易也有一批颇具实力的文化工作者，有能力引领米易新时代文化的创造。这些文化财富既为米易文化事业和文化产业发展奠定了坚实基础，同时也为新型城镇文化的形成发展创造了条件。
文化方面不利因素在于米易农村，尤其是农村地区群众整体文化素质偏低，农村文化建设相对薄弱，不能满足农村和小集镇群众文化文化需求。这对多数农村居民理解和参与新型城镇化建设是不利的。
3.2.2.5技术进步
米易的优势体现在形成了基本的科技创新机制：首先是政府设立专项资金支持企业技术创新；其次，创建校企联合、校地合作的模式，以项目为载体，为企业和农业提供智力支持，培训本土技术人员；第三，科技普及工作常态化。
不利的方面主要是企业自主创新能力不足。以工业园区企业为例，园区入驻企业80家，属于高新企业的仅4家。园区职工10745人，专职研发人员仅72人。而企业到2012年年底累计研发投入仅759.8万元。
3.2.2.2.6政策制度方面
优势：1、国家攀西战略资源创新开发试验区、四川南向开放门户以及四川多点多极支撑发展战略实施，给地方政府以极大的自由度。率先探索出相应路径、创新发展思路和相应制度的地区无疑将获得巨大的发展红利；2、国家新型城镇化战略已定。虽然国家整体规划尚未出台，但方向基本清晰，户籍制度等一系列制约城镇化发展的制度的调整势所必然。这同样给予了地方政府制度创新的巨大空间。3、米易县领导干部群体锐意进取，勇于创新，敢于担当。
这方面的不足，不在于制度本身不合理，而是部分干部对政策理解不足，将政策转化为发展优势能力不足。在调查中，笔者发现，对如何分新型城镇化这个大蛋糕，相当部分干部仍是典型的“工业思路”，说起“工业化”头头是道；对现代服务业则仅将其视为工业化发展的自然结果，缺少谋划；而对新型城镇化则不明所以，基本依赖规划部门的城镇规划方案。各级干部是新型城镇化具体政策的主要制定者和执行者，他们对新型城镇化的综合性和系统性缺乏把握，将使米易县城镇化面临严峻挑战。
3.2.2.7基础设施
优势：由于始终将基础设施建设放在重要位置。米易县目前基础设施状况整体良好。“三纵一横一环”交通格局正在形成，县城到各乡镇路况较好；水电站和输电网站的大发展使居民生活用电和工业用电紧张态势得到缓解；县城、白马、丙谷、垭口已建成生活污水处理厂，生活污水处理率达71%，而雨污分流，在县城已实现；教育、医疗卫生、公共文化场所设施、设备数量质量有明显改善。
基础设施方面需要进一步完善的是：1、乡镇间路网未形成，人员货物需经县城周转，加重县城交通负荷。特别是未来丙谷物流中心投入使用后，这个问题将更加突出。道路等级外公路里程达852公里，交通隐患较多。2、互联网13640户，移动电话116754户，虽然规模较之上半年增幅较大，但规模依然太小，这对信息化发展是重大制约。3、水利问题依然突出。农业生产用水和饮用水安全在多数乡镇都仍是老大难问题。
小结：总的来看，米易县新型城镇化有利因素强于不利因素。但应当清醒地认识到除了自然禀赋和地理区位外，其他方面的有利因素无不是米易人几十年艰苦奋斗的成果。新型城镇化建设已为国家未来20年战略重心。米易县同周边县域经济体相比，综合经济实力落后，优势并不十分明显。能否抓住新型城镇化的机遇，实现繁荣美丽和谐米易的建设目标，避免为周边经济体吞噬，很大程度上取决于米易建设新型城镇化的举措是否适当。
缺少科学长远规划是传统城镇化难以为继的重要原因之一。米易县在新型城镇化工作开展伊始，就高度重视村镇规划，先后同四川城镇规划设计研究院有限公司、上海同济大学、美国SWA设计公司、四川省自然资源科学研究院合作，制定了米易县城村镇体系规划、县域新村总体规划、县城南部新城控制性详细规划和核心区修建性详细规划及其他各乡镇规划。经集思广益，博采众长，米易县依据主体功能定位清晰，区域发展导向明确，国土空间高效利用，人与自然和谐相处的总体要求，确立了米易县“一心两区三组团”的城镇规划总体方案。其他各乡镇城镇规划依总体方案正在编制之中。该方案将米易县域分为四个城镇发展区域。县城中心区由攀莲镇、草场乡克在朗村及丙谷一部组成。定位为米易县政治、经济、文化中心，是米易县域重点发展区域。南部组团以丙谷镇为中心，辐射撒莲、垭口、新山。优势在于交通便捷，物流及工业基础较好，以加工工业和商贸立镇。北部组团由白马和湾丘组成，优势在矿产资源丰富、交通便捷，以工矿业和物流立镇。西部组团由普威、麻陇、白坡组成。优势是特色农业和生态旅游资源丰富。米易县城镇发展鲜明的特征是将城镇规划同区域经济布局，环境保护相结合，突出各区域资源环境特征，城镇体系完善，功能互补。避免了传统城镇化中经常出现的麻雀虽小，五脏俱全带来的资源浪费和环境破坏。这充分体现了规划对于城镇化的龙头和先导作用。
大量农业人口从事非农产业是新型城镇化的直观表现，也是其物质基础。近年来，米易县持之以恒地贯彻“增效一产，做强二产，提升三产”的思路，使得农业现代化水平不断提高，新型工业化持续推进，第三产业快速发展。农业现代化方面通过特色农业基地建设，使特色蔬菜、优质烤烟、特色林果、畜牧水产等支柱产业进一步壮大；通过攀西特色农业产业园区建设，大力提高农业专业化和组织化程度。引进培育各级龙头企业15家，建立农民专合组织85个，农村专业技术协会33个。通过实施高标准农田建设、土地综合整治、农业综合开发、渠系配套等重点农田水利工程，进一步增强农业生产抵御自然灾害能力和综合生产能力。这些努力，大大提高了米易农业现代化水平，有力地促进了农业增产、农民增收。2011年农业总产值达14.2亿元，农民人均纯收入2011年达到7822元。农民购买力大幅提高，为二、三产业发展创造了良好条件。
二、三产业发展是城镇化的直接经济动力。米易县高度重视工业在壮大县城经济中的作用。以丰富的矿产资源为载体，加强招商引资力度，引导企业加大科研投入、延伸产品生产链，提高产品附加值。2011年全县共有工业企业957家，其中规模以上企业34家，吸纳从业人员2.3万人。2011年第二产业总产值113.8亿元。第三产业以米易独特的光热和生态资源为依托，以康养休闲为主题，相继推出迷昜花会、迷昜焰火晚会、迷昜灯会、迷昜龙舟赛等节庆赛会，极大地促进了休闲产业发展。其他服务如物流业、商贸、金融保险等也在积极发展之中。二、三产业是米易县吸纳新增劳动力的主要渠道。2003—2011年米易县新增从业人员3.12万人，期中2.92万人进入到二、三产业中。二、三产业发展对米易县新型城镇的推动作用显著。
新型城镇化的核心是人的城镇化。其最基本的要求是人们在城镇能挣、能住、能发展。能挣是有工作、有收入来源；能住是有住房；能发展不仅是个人事业进步，还包括家庭幸福，更重要的是子女的前途。米易县紧紧抓住这个核心，创造性地通过实施民生工程推进了新型城镇化进程。
米易发展难题：一缺资金二缺人才。2006年之前，因为教育和医疗不发达，本地财富和人才流失较快。米易教育质量不好，有条件的家庭或在让小孩在攀枝花上学，或者在成都。条件更好的干脆在两地买房。病在米易看不了，近到攀枝花，远到成都，除治病费用还包括交通、食宿，花销不少。一方面是资金、人才短缺，一方面是本地资金、人才留不住。为突破教育、卫生事业落后对城市发展的制约，2007年初，米易县第十二次党代会制定了教育、医疗卫生适度超前发展的战略。下大力气改善教育、医疗卫生条件，提高教师待遇，同市中心医院联办县医院，引进中心医院医疗资源。这一举措很快提高了米易县教育和医疗水平。再加上米易致力打造宜居米易的县城改造，一举扭转了本地资金、人才大规模外流的不利局面。重视民生的传统也被保留下来。2011年民生领域总投资达7.8亿元，民生支出占财政总支出的50%以上，涉及10个领域，143项民生工程。城镇新增就业1746人，城镇失业人员再就业668人，城镇登记失业率为3.1%。基本养老保险在全市率先实现城乡居民全覆盖，城乡低保在提高标准的基础上实现了动态管理下的“应保尽保”。新建保障性住房1278套，克朗限价商品房等一批保障性住房项目正在建设之中。这些民生举措不仅有力地保障了城镇低收入群体生存发展的权利，促进了城镇人际和谐，也大大降低了农村居民融入城镇的门槛。
和谐城乡关系是建立在城乡要素双向自由流动基础之上的。传统城镇化中城乡关系不和谐，一是要素向城市单向流动，二是许多要素是被强制流动，结果是损农村以补城市。
米易县在统筹城乡发展中有两个坚持。一是坚持城乡同步规划。在对农村的规划中讨论城镇，在城镇规划中讨论农村。客观效果是城乡发展思路拟定之初，对城乡需求就有通盘考虑。这是统筹必要的前提。二是向农村适当倾斜。统筹发展不是同等发展。农村经济基础太差，公共基础设施欠账太多，对城镇要素吸引力不够。米易县采取扶持龙头企业和农民专业合作组织，壮大现代农业组织形式；培养本土农业技术人员，实施校地合作，为农民提供农业科技支持；投资农田水利基本建设，改善农业生产条件；对符合条件的农家乐给予土地保障和税收、投资等扶持；对新村农房建设、风貌整治、基础设施建设等实行定额补助和贷款贴息补助的一系列优惠政策；加快实施二滩水淹区等扶贫开发项目，2011年新改建通乡通村公路106公里，新建保障性住房942套，完成优抚对象困难户及残疾人危房改建171户；新农合参合率、新农保参保率分别达98.8%和94.3%，基本养老保险在全市率先实现城乡居民全覆盖，城乡低保在提高标准的基础上实现了动态管理下的“应保尽保”。农村义务教育学生营养改善计划和住校学生交通补助政策全面实施。
从生产到生活的政策扶持，有力地缩小了城乡差距，加快了边远地区和民族地区经济社会发展。
人的城镇化要求的不仅仅是解决人留在城镇的问题，也不仅仅是居民熟悉、依赖城镇的生活方式，更重要的是人们融入城镇文化之中，并从中获得归宿感，使自身因城镇获得新的身份识别符号。只有生活在其中的人们普遍融入这样的文化之中，人与城之间的密切联系才能形成，人与人之间的和谐才能呈现。因而要实现人与人、人与城的和谐，必须建设县域特色文化。这种文化既是传统文化的延续，也是因应时代条件变化对人们精神需求所作的回应。
为此，米易县确立了建设安宁河流域特色文化县的目标，并开展了一系列卓有成效的工作。成立迷昜文化研究会，积极开展非物质文化遗产和民俗文化收集整理工作，收集整理了各种本土民族、民间音乐舞蹈素材，组织编排的《锄俶》获四川省第十三届少数民族运动会表演项目（综类）比赛一等奖。在全县推广迷昜锅庄舞，巩固广场舞会，创办《安宁河》杂志，制作《迷昜神韵》等一批电视节目。瑞项故里的文化名片正在打造之中。经过多年的努力，“迷昜”文化渐渐深入人心，正成为米易人独特的文化标签。
四川省自然资源科学研究院的研究认为，米易县虽然森林覆盖率达58.45%，但生态足迹不容乐观。米易县人均生态足迹为1.0657公顷，赤字为0.0252公顷。总供给为总需求的97%，属于地区非可持续性类型。加之地质灾害多发，因而可以讲米易生态脆弱。这样，米易县面临着西部山区共同的难题：如何统筹保护和开发。要实现的任务是实现资源环境系统和经济系统的协调发展。米易县的做法是：一是加强天然保护林管护和封山育林，加大植树造林力度。仅2011年公益造林面积就达5000亩。二是实施工业向园区集中，招商引资注意引进技术先进、关联度高、创新能力强的企业和项目。通过发展循环经济尽可快减少污染物排放；通过园区集中，尽可能减少污染范围，便于集中治污。三是加强城乡生态建设和城镇污染整治，加快建设城镇生活污水处理和生活垃圾集中处理设施。2011年城镇生活污水处理率71.6%，生活垃圾处理率96%。成功创建市级生态村16个、生态家园140户，国家级生态县创建工作顺利推进。四是依法开展规划环境影响评价，加强建设项目环境影响评估。加强污染治理，关停重污染企业，减少污染排放。五是建立资源型企业可持续发展准备金制度，对资源型企业按规定提取用于环境保护、生态恢复等方面的专项资金，准予税前扣除。六是开通全县重点项目和生态环保项目审批“绿色通道”，加快项目环评进程，推动项目尽快落地建设。
这些措施确保了米易县经济发展同自然环境改善的良性互动。
米易县新型城镇化之所以发展的较为顺利，根本的一条是坚持以科学发展观为指导。在城镇化发展的过程中妥善地处理好了保护与开发、城镇与乡村、人与城、人与自然、城与自然、人与乡村、非农产业与农业等几对矛盾，坚持以实现人的全面发展统领新型城镇化，从而使得城镇规划、产业发展、生态建设、城乡统筹、民生工程、文化建设有序推进。
传统城镇化道路失败的原因是多方面的。而片面的发展观无疑是最根本的原因。片面的发展观将经济增长视为发展的唯一定义，使得城镇化之路成为人与自然被奴役之路。由此形成“人—乡—城—自然”冲突、对立，这种冲突、对立随着经济增长对资源环境需求的急剧增长而日益尖锐，最终导致传统城镇化成为对人与自然的彻底否定。
米易县新型城镇化实践全面贯彻了科学发展观的要求。首先，坚持以人为本，不是将城镇化仅仅理解为人口向城镇集中，而且将其理解为人口因城镇提供的能满足其全面发展需求的条件而向城镇集中。根据这样的思路，民生和文化建设成为城镇化不可或缺的重要组成部分。教育和医疗卫生事业甚至被赋予了城镇化新动力的功能。这和传统城镇化道路的区别是“人的城”还是“城的人”。其次，坚持全面、协调、可持续的方针。在唯增长发展观的指导下，资源配置服从于短期利益的最大化，因而造成严重的“城市病”。科学发展观强调经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体，协调发展。不仅注重人口、产业、要素等在数量和规模上的扩张，更注重其增长和扩张的质量。而判断其质量的标准是看数量和规模扩张过程中人口、经济、自然协调发展的程度，看其在经济利益考量这外，对社会、环境利益的考量程度，看其对子孙后代利益的保障程度。米易县注重内涵发展的新型城镇化道路在强调人的全面发展、城乡协调和环境保护的同时，实现了经济高速增长（2006年～2011年年均GDP增速达24.68%），形成了经济效益、社会效益、生态效益多赢格局。
新型城镇化发展中，如何看待政府与市场的关系一直是人们关注的焦点。主流的观点认为在城镇化进程应让市场发挥主导作用。但是，实践中，米易县的做法体现的是政府的强势主导。从村镇规划、产业布局、招商引资、基础设施建设、民生工程、文化建设等无不在政府的主导之下实现。从实际效果来看，成绩明显。
本文认为米易县政府主导模式能够成功的原因在于：1、新型城镇化不是简单向城镇要经济效率。其目标是以城镇为平台实现“人—乡—城—自然”和谐。其许多领域是市场失灵领域。譬如，就产业而言，当下，西部地区要想真正靠自主创新走到经济竞争的前沿是极困难的。因而更现实地，西部山区是通过产业梯度转移承接东部淘汰的产业来发展经济。如果政府对企业投资不加限制，不作引导，那么，高耗能企业将以其巨大的利润布满西部山区。生态快速被破坏的山区将彻底丧失走新型城镇化道路的希望。统筹城乡发展同样无法通过微观经济主体的自觉行动来实现。弱势群体利益保护是人际和谐的必须，但这从来不是市场经济主体“分内之事”。2、米易县经济整体薄弱，县域内城乡收入差距和区域发展差距明显，资源分布不均。随着我国经济融入全球经济，经济周期性震前压力巨大。这样的情形下，没有政府强有力的调控，就无法对稀缺要素从长远利益的角度作出安排。而这其实是我国经济建设的基础经验。只是这种经验在改革开放后因市场原教旨主义的冲击而被意识形态化地否定掉了。米易县的实践表明，越是经济不发达的地区，集中使用稀缺资源越能加速地区经济社会发展（蒋贵凰（2011）的研究也证实了这一点）。3、经济落后地区发展面临的挑战更多地来自于传统观念和僵化思维。在改革的巨大红利未展现出来之前，政府部门不强势主导，很难突破困境。4、米易县政府主导没有取消市场在微观经济领域的基础地位。相反，政府积极作为的目的在于弥补市场缺陷，用看得见的手为市场经济的健康发展保驾护航。因此，政府主导不仅没有削弱市场活力。相反，攀枝花民营经济获得了长足的发展。
产业发展是新型城镇化的重要支撑。山区推动产业发展一定要突出区域特色，找准各地的绝对优势和相对优势，围绕优势作产业文章。山区各地发展愿望极为迫切，易出现不考虑功能分化和区域协作，不考虑自身条件，盲目追求大而全、小而全的情况。区域经济发展，极化效应不可避免。同样产业结构的两个地区，一方的产业如有资源及区位等优势作为支撑，必然将另一方面投入的要素吸纳走。县域经济健康发展的根本在于县域不同村镇各自充分发挥其绝对优势和比较优势。决不能出现为追逐短期经济增长而强行建立雷同的产业结构。米易县不同村镇资源禀赋和地理区位各不相同，天然具备不同区域差异化发展的条件。尽管如此，米易县高度重视城乡规划的先导作用，通过实施城乡规划，凸显不同区域独特产业优势，明确不同区域发展思路，实现功能互补，避免恶性竞争。同时，努力使米易县一、二、三产业发展同其自然禀赋紧密结合，使三大产业真正具有绝对优势。目前，米易的特色农业和康养休闲已具有一定区域影响力。
经济不发达地区易于陷入“经济落后—人才、生产要素流失—经济落后”的恶性循环。我国县域经济竞争极其激烈。一旦周边经济发达的区县强势增长，经济落后的区县多因其极化效应而加速人才和要素流失。米易县的处境正是如此。同周边攀枝花市东西区、凉山州德昌、会理县相比，其经济整体落后。因此，米易县虽长期守着其丰富的资源，经济发展水平却长期处于低位。
打破这样的困境需要创新。米易县以民生稳定民意，以文化凝聚人心，有效解决了要素外流的难题，为米易经济社会发展和新型城镇化建设打下了坚实基础。教育和医疗卫生事业适度超前发展战略的成功是基于民生同经济发展的辩证关系：民生即使经济发展的结果，又是经济进一步发展的条件和动力。这一战略的实施不仅扭转了米易补贴攀枝花市和成都市的尴尬局面，而且增强了米易对域外要素的吸引力。同就业、社会保障等领域的大力突破一起推进了 “人-人”、“人-城”关系的和谐发展。
文化建设的实施既丰富了群众精神生活，也促进了米易县文化产业的发展，提高了米易知名度，更重要的是，县域向心力增强，提升了“人-人”、“人-城”和谐的内涵和品质。
米易通过民生和文化建设推进新型城镇化的经验说明，越是经济不发达地区，在推进新型城镇化的进程中越要坚持“人的城镇化”这一根本要求。而人的城镇化的关键不在人向城镇集聚，而在人们能于其中自由地生存、发展。其经验同时也表明区域发展的竞争是全方位的竞争，而竞争的核心是谁能够更好地提供实现人全面发展的机会和条件。
总结上述举措，我们认为，米易在实践中初步探索出一条山区县域新型城镇化的道路。这条道路可以表述为：以科学发展观为指导，以人的城镇化为核心，以特色产业为支撑，以民生和文化建设为抓手，以“人-乡-城-自然”和谐为特征的政府主导的内涵式城镇化道路。它并不盲目追求城镇化高速推进。相反，从数据看，自08年以来，米易县城镇化率就维持在32%左右，09年至11年增幅为0.37%。不过，这可以看做是米易县“故意”选择的结果。是米易县为推进县域新型工业、新型服务业和农业现代化而付出的必要代价。从长远看，这样的战略选择大大提高了米易县新型城镇质量，并为其迈入起飞阶段后的快速发展奠定了坚实基础。从已有的成效看，米易城乡居民收入持续快速增加。2011年城镇居民人均可支配收入17817元，是2006年的2.17倍；农民人均纯收入7822元，是2006年的2.71倍。城乡居民生活质量持续改善。2011年城镇居民人均住房面积34.75m2,农村居民37.1 m2；每百户拥有汽车2辆、摩托车36辆、移动电话200部、家用电脑72台。城乡环境持续改善。2011年，全县森林覆盖率达58.45%，建成区绿化覆盖率达43.1%。城镇生活污水处理率为71.6%。目前，已成为省级绿化模范县、省级环境优美示范县城、省级生态县。米易县初步实现了“人—乡—城—自然”的和谐。
结合米易县新型城镇化实践，本文认为山区县域新型城镇化并无固定的模式可以套用，但在实践中正确把握如下问题却是山区县域新型城镇化健康发展的前提。
新型城镇化的实质是我国未来经济社会发展的综合解决方案。因此，其关注的焦点绝不是城镇的发展，而是人的发展。新型城镇化的使命是为人的发展建造更优质的平台。而这里的人既包括城镇居民，也包括农村居民。优质的平台既包括优质自然条件也包括优质人文环境。因此，不同于传统城镇化仅仅关注经济增长，视城市文明为经济活动的副产品，新型城镇化首先要完成的就是为人类的发展寻找可持续的方案，因此，新型城镇化内涵和外延都极其复杂。其任务是要实现经济、政治、文化、社会、生态、文明协调发展。因此，传统城镇化理论由于仅关注其某一方面的特性无法给予其指导。必须遵循科学发展，坚持以人为本，寻求全面协调可持续的模式，才有可能完成新型城镇化的使命。
山区县域新型城镇化必须坚持以科学发展观为指导还因为其自身发展实际和所处历史背景。从山区自身的实际看，山区经济总体落后，资源环境约束较强，现代生产要素普遍不足。如不能统筹兼顾，则不可能实现“人—乡—城—自然”的和谐统一。另外，山区经济社会的长期滞后，使山区人民有着强烈的发展愿望。这样的情形下，如无科学发展观为指导，很有可能陷入以资源换发展，以环境换发展的传统城镇化模式。
新型城镇化是以科学发展观为指导，以新型工业、现代服务业和现代农业为支撑，以城乡要素自由流动为前提，以实现“人—乡—城—自然”和谐发展为目标，以集约、智能、绿色、低碳为特征的全新城镇化过程。因此，新型城镇化的关键和核心不是城的问题，而是人的问题，是人的可持续发展的问题。城镇化是现代化的必由之路，我国资源环境条件不支持粗放式的以“物”为中心的城镇化道路。因此，必须牢记新型城镇化的本质是人的城镇化，避免唯经济论的思想。应当明确，离开了人，三大产业的发展是没有意义的。
人的城镇化不仅仅是人口向城镇集中。更重要的是人融入城市并获得相应的身份认同，进而产生归属感。首先要通过高质量的经济发展使人们获得生存和发展的物质条件以及进一步——平等的物质条件。其次要通过制度安排使人们不仅获得物质上的平等，更重要的是获得政治上的平等。获得物质上的生存和发展条件实现人与城的和谐。而政治上的平等只是人与人和谐的前提。在政治平等之上，是城镇文化的塑造。城镇真正的生命在于其独特的文化，而文化赋予生活中其中的人们的意义和全新的身份。只有人们融入城镇文化之后，才可以说人的城镇化已经实现。米易县通过强调民生和发展县域文化来推进人的城镇化的努力取得了不错的成效，也使这座年轻的县城有了越来越响的名气。
还应当注意的是，人的城镇化固然重要，但却不是新型城镇化的最终目标。新型城镇化的最终目的是人与城、乡和自然的和谐。因为人虽然是万物的尺度，但是人自我身心的和谐以及人际和谐却是同人与由城、乡和自然构成的外在环境的和谐紧密相连的。
山区县域一般幅员较广，地形地貌因素、各区域的自然资源、区位条件等等都有很大的差异，相应地彼此的绝对优势和比较优势各不相同。长期以来我国区域经济竞争的一个负面效应就是各地无视自身的特点和优势，一味追求大而全、小而全。如此恶性竞争导致巨大的浪费及对环境的破坏。山区经济相对不发达，资源环境条件更加无法承担因恶性竞争所至的浪费与低效。因此，山区新型城镇化必须坚持规划先行，保证规划的全面性、科学性、权威性。
规划的先导性要求城镇建设，规划先行。无规划则无建设。规划的全面性要求城镇规划既要关注城，也要看到乡；既要考虑城怎么建，也要思考人在其中如何发展；既要提出规划方案，也要拿出落实规划的措施。规划的科学性要求规划要准确把握不同区域的资源条件，揭示其独特的发展规律。规划专业人才与群众相结合是规划的科学性的保证。一定要深入实际，开门规划，排除长官意志，才能保证规划经得起实践检验。规划的权威性要求，规划一经确立，不能随意更动。
目前，所谓主流的意见是不加分析地强调应当由市场主导新型城镇化进程。许小年明确表示，城镇化是市场自发演化的过程，“城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动，而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果，就像小孩子的身高是自然生长的结果，而不是家长调控的变量。”自由经济学派的学者总是担心政府干预扭曲经济规律。但是，传统城镇化的诸多弊端无疑就是城镇化自由发展的结果。因而，目前逐渐有学者提出城镇有不同的发展阶段，不同的阶段，应当有不同的政府与市场作用组合。蒋贵凰（2011）将城镇化分为启动、起飞和成长、成熟四个阶段。认为，在启动阶段，发展中地区自身动力不足，而又难以吸引外贸等外力因素介入，因此，政府在这一阶段应责无旁贷地承担起引导和推动作用，促使发展中地区提升经济实力，逐步走上城镇化道路。并且，在这一阶段，越贫困的地区越离不开政府的引导和支持。进入起飞阶段，发展中也通常具备了基本的经济实力，此时应充分发挥市场机制来促进城镇化进程。政府应当起到一定的辅助和限制作用，促使市场机制成熟。进入成长阶段后，市场机制虽逐步成熟，但市场失灵的弊端不断出现，因而政府的政策限制能力、制度创新能力、管理能力、服务能力必须发挥重要作用，且这种作用将在这一阶段逐步加强，并推进城镇走入成熟阶段。蒋贵凰的研究结果与我国各地城镇化发展的历程是大致吻合的。因此，山区各级政府要对各种否定政府作用的理论有清醒的认识，同时，要科学判断所在城镇所处的发展阶段。以此为基础，正确厘清政府和市场作用的边界，形成政府与市场良好的协作机制，推动山区县域新型城镇化健康发展。
创新是一个国家活力的不竭源泉。在新型城镇化过程中，创新是灵魂。山区经济社会的跨越发展，核心支撑只能依靠创新。创新在熊彼特看来包括五个方面的内容：采用新产品、采用新的生产方法、开辟新市场、掠夺或控制原材料和半制品的新来源，实现新组合。对新型城镇化而言，技术创新是新型工业、新型服务业和现代农业的根本特征，是新型城镇化集约、智能、绿色、低碳的物质基础。技术创新将推动新生产部门的出现，提供更多的就业岗位，从而直接推动人口城镇化进程。发展思路创新对山区县域新型城镇化道路意义尤为重大。从实践看，山区县域新型城镇化之难，并不在于山区资源匮乏、资金短缺，而在于拘泥已有城镇化模式，无法找准自己的突破口。米易县以教育和医疗卫生事业超前发展，抓住民生问题，打破城镇化僵局是山区县域新型城镇化发展思路创新的典型。制度创新既是发展思路创新和技术创新的保障。同时，也具有自身的独立价值。即，在没有思路突破和技术突破的情形下，通过制度创新改变获利预期，亦可诱至城镇化潜在资源充分激活。目前，学界和实务部门对户籍制度和土地制度改革呼声高涨的原因正在于人们普遍认为现行的户籍制度和土地制度将农民牢牢依附于土地，阻碍了城镇化发展。人们期望通过消除户籍制度，实现农民和城镇居民身份和社会保障差别，推动农民工融入城镇的进程。
而创新一定是从实际出发的创新。例如：从户籍制度改革来讲，主流意见认为应当废除，但从本文调查结果和部分学者研究成果看，其实户籍制度影响不大。对农民而言，面对无常的市场变化，土地保障比其他保障都可靠，农民可以选择进城居住，但自愿选择放弃农民身份的愈来愈少。郑兴明的研究的表明，即使有充分补偿，相当部分的农民工仍不愿放弃农村承包权。这是山区城镇化率一直提不上去的重要原因，如何解决这个问题就要有发展思路上的创新了。
米易县城镇化率达到32%以后就一直在这里徘徊，而其新型工业化却在不断取得突破。工业化和城镇不匹配的问题较为突出。其原因，一是基于生态和工业结构优化，米易县实行了较严格的企业准入门槛；二是企业员工多以本地农民为主，这些农民工吃住在家，未纳入城镇人口统计（按米易县的统计口径，城镇公共设施覆盖区域居民纳入城镇人口统计）。三，也是最重要的原因则是米易县境内的工业企业以资本密集型和技术密集型为主，并且在不断加大技术改造的力度。这是新型工业化发展的必然要求。随工业结构持续调整，未来即使企业新增，其对米易变业的拉动依然不会太大。这是工业发展的基本规律。真正能够持续创造就业岗位的，是第三产业。从米易的就业结构变化看，第三产业始终是非农就业的主渠道和吸纳新增就业人员的主渠道。实际上，随着一、二产业的发展，它们对就业的贡献主要体现在创造更多的生产性和生活性服务需求。因此，在加强一、二产业的同时，大力推进第三产业发展能力是推进山区新型城镇化的关键。
本文基本观点：新型城镇化是以科学发展观为指导，以新型工业、现代服务业和现代农业为支撑，以城乡要素自由流动为前提，以实现“人—乡—城—自然”和谐发展为目标，以集约、智能、绿色、低碳为特征的全新城镇化过程。新型城镇化的内涵包括：1、指导思想是科学发展观。2、新型城镇化的物质基础是以信息化为基础的新型工业、现代服务业和现代农业。3、新型城镇化的前提是城乡生产要素的自由流动。4、目标是实现“人—乡—城—自然”的和谐发展。5、基本特征是集约、智能、绿色、低碳。米易县新型城镇化道路的探索可以表述为：以科学发展观为指导，以人的城镇化为核心，以特色产业为支撑，以民生和文化建设为抓手，以“人-乡-城-自然”和谐为特征的政府主导的内涵式城镇化道路。其基本经验对山区新型城镇化的启示有如下几方面：必须始终坚持以科学发展观为指导；必须准确把握新型城镇化的内涵；必须坚持规划的先导性、科学性和权威性；根据城镇不同发展阶段，正确发挥政府和市场作用；山区县域新型城镇化的生机在于创新；第三产业是推进人口城镇化的关键。
本文不足之处：因时间紧迫，田野调查并不充分，这使得研究方法受到很大局限。文章主要采用规范研究和定性分析的方法，缺少实证研究和定量分析。而许多重要的问题因此在本文未能深入讨论。如：城镇化滞后于工业化在我国是较普遍的现象，其在山区的形成机制是什么？“人的城镇化”虽然是本文研究的逻辑起点，但对其所作的讨论并不深入。这些都是进一步研究需要解决的课题
