广东市场驱动型城镇化的特点、问题与建议

       ——兼论自下而上的农村城镇化与自上而下的城乡统筹

九三学社广东省委员会

自下由上的市场经济驱动型是广东城镇化的总特征，它存在问题是政府的宏观调控职能弱化，发展规划缺位，城市化滞后于工业化，区域和城市群发展不协调，配套制度创新不足，区域一体化、城乡统筹及其城市群整体竞争力提升受损等。从广东先行发展的经验教训看，本文提出从六方面加强自上而上的城乡统筹，解决自下而上城镇化中出现的诸多问题。

一、广东的农村城镇化及其四大特征

1、自下而上的城镇化。这是一种广泛的乡村的城镇化，是村村点火，户户冒烟的工业推动的城乡互动，农业和非农活动混合，城乡差别淡化，也即“城乡一体化”或城乡融合的过程，在珠三角地区形成高度密集的城镇连绵区或城市化区域，它与现代企业发展的空间集聚模式下推动的向心型城镇化不同，与自下而下的城乡统筹有本质差别。

2、外向型城镇化。投向珠江三角洲的外资主要是来自港澳地区的小规模、劳动密集型的制造业，技术成份不高，这些外资倾向于小城市和县。因为这些地区距香港更近，土地更低廉，劳动力更充裕，优惠措施更灵活等，从而推动了农村广泛的城镇化。这最突出地表现为以产业集群为特征的诸多专业镇的发展。

3、经济推动型城镇化。推动广东城镇化的多元化主体包括市、镇、村、经济社、联合体、民营经济等，但在不同地区这些主体发挥作用的大小有所不同，从而出现以镇村企业为主，遍地开花的东莞模式，以中间（乡镇企业）为主的顺德模式，以市属企业为主的中山模式，多元共同发展的南海模式的不同。但它们都是一种经济驱动模式，立足点是工商业发展，而不是城市建设本身。

4、市场驱动型城镇化。政府作用仍然体现为在投资上，而忽视了通过规划的引领来有效实现政府的战略意图，结果城镇化基本上属于市场驱动模式。表现为农村工业化和城镇化遍地开花，逐步融合成一片，很难找到一个中心区。最典型是东莞。在珠三角之外的以农村为主的广大县域，也具有自下而上及市场驱动的特点，只是农村镇化还没有达到融合成片的程度。

二、广东市场驱动型城镇化存在的四大问题

自下由上的市场经济驱动型是广东的农村城镇化总特征，它释放了多元化主体的力量，加快了广东的城镇化进程，但也存在许多突出问题。

1、城市化滞后于工业化，与社会经济发展日益不相适应。经济推动型的城镇化，公共资源倾向于工业化，城镇化资源必然不足，一是出现“非城市化的工业化”，造成工业企业“遍地开花”，带来经济效益低下、投资分散和环境污染、生态恶化等严重问题；二是出现“非城市化的非农化”，导致非农人口“离土不离乡，进厂不进城”，人口得不到聚集，两栖生存的农民工降低了城乡基础设施的使用效率，城市化发展滞后，已成为珠江三角洲率先实现现代化的一大障碍。

 　　2、城镇规划建设水平不高，带来了一系列社会问题。广东已成为没有乡的省，但城镇规划建设和管理工作仍然跟不上发展的形势，城乡居民素质亟待进一步提高。随着城市的不断扩大，原来城市边缘一些村落逐渐成为“城中村”，它们在地域上与城市已密不可分，但迟迟未能纳入城镇统一管理范畴，环境质量日益恶化，社会治安隐患突出，成为城市“脏乱差”的“重灾区”。

3、城镇管理体制和区域协调机制创新不足，区域发展不协调问题依然突出。

（1）县、镇管理体制不适应城市发展需要，城市建设管理乏力。一些特大镇已发展到城市的规模，城市型经济已基本形成，但是在行政管理上仍然沿袭乡镇和农村体制，按这种体制所配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会基础设施显得极其短缺，无法满足吸纳大量外来人口的实际需求。

（2）产业和城市缺乏整合，城镇间过度竞争。东莞的城市化发展就是一种典型的以镇为基础的相对分散的粗放型发展模式，以城市范围无限制的外延扩展以及空间的无序蔓延为主要特征，城市化滞后于工业化，呈现出“村村像城镇，镇镇像农村”的半城市化状态，在土地利用规划中很难做到整体协调，乡村和城镇区域的边界十分模糊。过度竞争的结果是，产业结构趋同，市场封闭，专业镇逐渐失去特色和竞争力，最后就只能拼土地资源、税收政策优惠、补贴这些，一方面是土地紧缺，另一方面土地利用率和单位面积产出率又非常低。

4、相关制度安排不适应城市化发展的要求。珠江三角洲城市化滞后的根本原因，在于社会经济进入工业化发展时期之后，没有及时推行有效的城市化政策，社会经济运行仍受到旧的城乡分隔的体制性障碍束缚。一是当地农民缺乏进城动力。被征地农民获得大量福利和保障，靠“坐地收租”为生, 缺乏创业意识，甚至要求把户口转回农村，试图分享集体福利并享受村民待遇。二是外来工难以融入城市主流社会。如外来打工人员已占到珠江三角洲总人口的45％左右，但“暂住”身份而被整体地限制在城市的次属劳动力市场，政治上成为城市中无归属的群体和事实上的“二等公民”，经济上处于弱势地位，长期以城市“边缘人”的方式存在，游离在城市主流社会之外。

三、推动广东城镇化转型升级的五大举措

近年来，为适应经济进一步发展和转型升级对城镇化的新要求，广东各地在推进城镇化方面都进行了一些有益的探索。

1、适应提升城市功能的要求建设主城区。城市化是一个不断升级的过程，一个城市人口与经济活动集中到一定程度必然会产生城市本身的自我调整、升级优化过程，这必将向功能城市化方向发展。珠三角城市低水平城市化格局的弊端本世纪以来就已经显现出来，各地开始建设城市中心或开发新城区。如东莞2001年提出了“一年一大步，五年见新城”的宏大目标，要塑造东莞的中轴线和主城区，建设的东莞CBD，提升现代服务功能；佛山作为“典型的强边弱心”城市之一，提出打造“1+2+5+X”的优化组团式格局，这个“1”就是一个强心。甚至像深圳、中山这类主城区比较突出的城市，也在着力建设更高功能的中心区或新城区。

2、适应区域协调发展需要提出东西北中心城市扩容提质。广东经济发展的一个特点是区域差异大，多年来，在推进区域协调发展方面做了诸多努力，包括激励性财政政策，实施山区振兴战略，以及对口建设产业转移园等，但收效并不理想，去年的省党代会提出支持粤东西北地级市中心城区扩容提质的战略构想，之后，省住建厅牵头制定的《广东省促进粤东西北地区地级市城区扩容提质五年行动计划》，将协调发展的着力点放到提升东西北地区城市和城市群的竞争力上。

    3、适应提升区域竞争力的要求建设城市群。《广东省城镇化发展“十二五”规划》于今年3月出炉，它基本秉承了“十一五”规划的思路。按照这个规划，广东将针对不同区域城镇化发展阶段的差异实际，实施差异化的空间策略和政策引导，努力形成珠江三角洲世界级城市群、粤东城镇群、粤西城镇群和粤北城镇群培育区4个城镇化空间。

  4、探索制度创新突破城镇化发展难关。一是土地制度。广东省《城镇化发展“十二五”规划》(简称《规划》)提出，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。但要建立一套完整合理的宅基地流转办法，目前还存在诸多难题。二是户籍制度。 2004年深圳就宣布取消农村户口，变成中国第一个 “没有农民”的城市， 2010年广东省正式在全省推行“积分入户制”。同时完善教育经费保障体制，加大财政对外来人口及随迁子女教育的投入，全面实行农民工随迁子女在输入地平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接收高中教育的进入门槛。广东省2013起开始实施异地高考政策，实现积分入户的外来人口随迁子女享有与户籍考生同等的高考录取权利。

5、发展县域经济促进城乡统筹。城乡一体化不同于城乡统筹，前者是市场驱动的带有自发性的结果，带有剥夺农民的性质；而城乡统筹一定是自上而下的过程，首先是政府统筹安排的结果，它具有以工补农、以城促乡的反哺性质，最核心的是提高人们的公共服务水平。从本质意义上讲，城乡统筹主要依靠财政分配来实现。

由于县域直接面对农村，又是最稳定的基层行政单位，具有比较可靠和独立的财政，因此，县域在统筹城乡方面将发挥着直接的重要作用。在珠三角地区，县域已变成城市化区域，县域统筹城乡的财力不存在太大的问题。特别是中山这种靠大型企业推动发展的城市，人均财力比较充足，也比较重视城市规划和建设的城市。与此对照，东莞属另一类型。一是财力结构偏下。以2012年市财政预算为例，全市共支出605.4亿元，镇街分成支出310.8亿元，市本级安排支出268.2亿元，其中基本建设支出仅49亿元。二是庞大的外来工使得它以常住人口为标准计算的人均财力偏低，如2012年，它的人均一般预算收入仅为中山的2/3，与惠州相当。所以，东莞的中心城区建设和统筹城乡的力量要弱一些。

在以农村为主的广大县域，辖区面积大而财力比较薄弱，统筹城乡主要表现在对农业产业化的推动和新农村建设上。这方面，广东最后一个成立地级市云浮比较突出。该市常住人口为338万，城镇化率不足40%，是广东农业大市，长期以来，培育了一大批农业产业化龙头企业，到2012年底全市农业产业化组织达673个，带动农户27.3万多户。其中广东温氏集团最为有名。此外，政府通过发展农业保险、农村金融以及发动成立农业协会、乡贤理事会和合作社等形成支持农民组织起来发展农业生产；采用以奖代补形式，大力支持生态文明村建设、名镇名村建设以及村道、农村水利等方面的建设，改善农村生产生活条件，提高农村公共服务水平。所以，云浮人均GDP排在全省倒数一二的位置，但云浮的农民人均纯收入排在全省的第九，其城乡收入差别比较小。

四、推进新型城镇化与城乡统筹发展的六条建议

广东近年城镇化的探索创新，实际上就是加强自上而下的城乡统筹来消除长期以来自下而上农村城镇化中出现的弊端。为此，从统筹角度，我们提出如下几点建议。 

1、成立统一的规划委员会，实施自上而下的城镇体系直至村庄的全面规划。首先是国家层面的城镇体系规划非常重要，重点是大、特大城市和城市群、城市带的规划，要结合产业分布、结合土地开发，结合环境容量等因素统一规划；其次，国家、省、市、县层面的规划的互相衔接；最后，到了县域基层，城镇规划还应该与村庄规划相衔接，才有利于城乡统筹。建议国家借鉴国际经验，成立由国家领导人担任负责人的全国新型城镇化全国性规划委员会和专家委员会，审批有关规划，制定全国性的工作指引。

2、改变以项目为单位的“零售式”管理习惯，加强土地等资源的战略性管理。从管理角度看，规划缺乏、规划的随意性以及规划不合理等问题，都与我们对空间、对土地的“零售式”管理有关。土地是按项目一个个批，为了争取项目，很容易出现项目挤规划，或者规划随项目变化来调整的情况，导致城镇空间“碎片化”。建议中央和省要加强规划审批，对土地空间的管理应转向战略管理为主，将项目审批下放各地，支持各地在批准的城市规划范围内自主使用土地，从容对土地使用作了统筹合理安排，防止无限使用土地的冲动和无序开发。
    3、将地方立法权下放到真正的地方，也就是城市和县两类基本地域。一些城市争取批准成为“较大的市”，就是因为被批准后能获得地方立法权，从而解决“社会管理创新”和经济转型发展遇到的法制障碍。建议将地方立法权下放到真正的地方，一是大大小小的各类城市，二是以农村为主的县。相应地，要进一步修改、完善设市标准，把常住人口规模基本标准，将一些大镇一律改为市或区。

4、探索建立新的集体产权保护形式，真正让集体土地平等进入市场。集体土地流转难，不利城市化进程，城中村的难题也源于此。虽然集体建设用地平等入市的政策早在2008年通过的一号文件就有了，但至今未取得实质进展。根本原因是没有认识到集体土地作为农民的生产资料转变成化成其他财产形式后如何保值的问题，否则，集体土地被征后，全部补偿到农民家庭或个人，有的人将这些补偿款花掉了，生计没有着落，必然导致社会问题。建议将农民集体土地出让收益的产权以多种集体形式保护起来，例如，一部分可划入社保基金；一部分可投入到垄断性产业；还有一部分可投资入公益项目。当然，还有一个简单办法是出租。这样，集体土地入市后，不是简单的将农民集体资产处理掉，就消除了失地农民的后顾之忧，就完全可以放心让集体土地自由交易了。

5、以常住人口人均支出为基本标准，建立合理的公共财政体制。城乡统筹是自上而下的管理过程，城市升级，城市功能的完善，城市化质量的提升，城乡统筹都依靠财政支出。同时，城市质量的提升，城乡统筹，核心是公共服务的发展。长期以来形成的竞争性的“财政诸侯体制”的合理性已经走到尽头了，政府的作用必须真正转向公共管理和服务，必需建立公共财政。公共管理和服务的对象是人，建议以常住人口为基本依据确定各地的标准财政支出，相应形成合理的转移支付制度。只有公共财政的均等化才能够促进各地将常住人口平等的纳入当地提供统一公共服务的对象。 

6、将县域作为统筹城乡的基地，在广东农村地区着力建设县城。在公共财力按常住人口均等化配置的条件下，城市对实现外来人口市民化就既有能力，也有积极性。对于以农村为主的县域来说，县域是统筹城乡的基础，县城的建设状况将决定县域的城乡统筹。我们对县域劳动力流动及县城购房入户情况的调研表明，县城为吸引劳动力打工后期回流和购房入户的首选，而农村经济组织的发展对农民回流农村创业具有吸引力。

这说明，以农村为主的县域地方的县城，应该作为吸纳本地人口城镇化的主要阵地，应该以县城的教育、医疗设施等公共服务设施建设为核心，促进县域内的城乡统筹。同时推进产业向县城周边的镇聚集，形成县域内相互配套协作的城镇群，提升县域经济的竞争力。此外，要大力培植优质农业企业，发展农业产业化组织，帮助分散农户解决市场和技术上的难题，从而加快实现农业现代化。

最后，应该指出的是，“外来人口城市化”缓慢，表面上是由于户籍制度的阻碍，深层次的原因是户籍制度背后的社保、医疗、教育，以及城市基础设施等方面的城乡分割体制。只要我们深化财政体制改革，以常住人口财力均等化和公共服务均等化为目标促进城乡统筹发展，那么，“城市户口”将只具有登记管理的意义，户籍改革也就不改而成。