主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
四川县域新型城镇化模式研究
县域经济的活力、实力和竞争力是国民经济发展的重要依托，是四川综合省力的主要标志，是四川实施多点多极支撑发展战略必须夯实的底部基础和牢固基石。县域同时也是人口从农村向城镇、从农业向工商业梯次转移的桥头堡，是四川推进以人口城镇化为核心的新型城镇化的主战场。而城镇化是经济社会发展的必然趋势，是现代化的重要标志，是四川扩内需、稳增长和调结构的重要引擎。因此，探索县域新型城镇化发展模式，按分类、有序和可控的原则推进新型城镇化，是贯彻落实四川省委多点多极支撑发展战略和“两化”互动、城乡统筹发展战略，努力实现总体小康向全面小康、经济大省向经济强省跨越的重要举措。本研究旨在借鉴国内外地区推进城镇化的先进经验，构建立足四川省情的分类区县域新型城镇化模式，为四川省委、省政府的决策提供科学依据。
2012年12月底召开的四川省委经济工作会议提出，“今后一个时期，四川发展要着力构建多点多极支撑，在加快工业化城镇化进程中，做强市州经济梯队，做大区域经济板块。”多点多极支撑战略就是要提升发展成都经济区的同时，加快川南、川东北、攀西经济区的发展，着力构建区域协调发展、头雁竞飞的新格局。县域新型城镇化是促进区域协调发展，构建多点多极支撑的必然选择。推进县域城镇化的过程，不仅会通过形成增长极来吸引生产要素，促进城镇经济实力的提高，同时增长极也会不断地向经济腹地输出创新成果和经济动力。这是促进区域协调发展，构建多点多极支撑的牢固基石。
四川是一个农业大省，农业人口占全省总人口的50%以上。推进县域城镇化，充分发挥县城、小城镇连接城市和农村的桥梁作用，有利于实现产城一体、产城相融，有利于推进城市先进生产要素、基础设施和公共服务向农村的流动、延伸和辐射。首先，推进县域新型城镇化，有利于促进农业转移人口市民化，从根本上解决“半城市化”和“伪城市化”问题。其次，推进县域城镇化，通过引导农民向第二、三产业转移，有利于促进农村土地集中连片经营，从而提高土地经营的规模化和集约化程度，降低生产成本，加快农业现代化进程。最后，推进县域新型城镇化，通过增加城镇人口数量，有效拉动了食品、住房、娱乐等消费需求的迅速扩张，从而促进了工业和农业的健康持续发展。
首先，推进县域城镇化，能够吸引中小企业向城镇集聚，承接城市的产业转移，使大规模地生产成为可能，为县域工业的发展提供集聚经济效益。这种集聚效益不仅可以降低制造业的可变成本，而且可以降低其固定生产成本和市场交易成本。其次，推进县域城镇化，可以推动县域产业结构、就业结构和所有制结构调整，加快县域经济产业升级。四川作为欠发达地区，发展县域经济必然要求推进城镇化建设，充分发挥城镇化与工业化的互动效应，增强城镇在资源、人才、技术、信息等方面的集聚功能，从而以城镇为平台，推动第二、三产业发展，促进县域经济结构优化。
新型城镇化的过程是把农民变为市民，必然会带来消费方式的转变和消费规模的提升，进而逐步实现消费结构的升级。有专家测算，城镇居民消费水平是农村居民的3.6倍，一个农民转化为市民，每年将增加1万元以上的消费，每吸纳100万农村人口进城，可以带动100多亿元的消费需求。同时，每增加一个城镇人口，城镇基础设施建设投资也在10万元左右，若增加100万城镇人口，就能拉动1000亿元基础设施建设投资，再加上需要增加的公共服务投资，投资潜力巨大。由此引发的投资还可以消耗大量的钢铁、水泥等建筑材料，极大地缓解冶金、建材等行业产能过剩的压力。
（一）基本现状
近几年，四川县域城镇化进程呈加速态势，城镇体系基本建立。但作为西部农业大省，四川人口多、底子薄、欠发达、不平衡的基本省情并未根本改变，县域城镇化发展水平和质量都还有待提升。
近十年，四川城镇化率上升了13.49个百分点，全省已形成成都平原、川南、攀西和川东北四大城镇群雏形，初步确立了以成都特大城市为核心，8个大城市与16个中等城市为骨干，28个小城市与1793个小城镇为基础的城镇体系，初步形成了成都平原、川南、攀西和川东北四大城镇群的雏形。一批百万人口特大城市、50万人口大城市正在成形、崛起，正在建设的天府新区，将成为四川乃至西部最具活力的经济增长极。区域性中心城市的辐射带动作用逐步增强，城镇体系逐步优化完善，为加快新型县域城镇化发展奠定了坚实的基础。
改革开放初期，四川城镇化水平大约为11%，西部大开发战略实施以来，特别是党的十六大明确提出城镇化发展战略以来，城镇化发展进程明显加快。从1978年到2000年的20多年里，四川城镇化水平大约年均提高0.7个百分点，2000年以后年均提高1.33个百分点，尤其是2007年至2012年五年间，到2012年，四川城镇化率已提高到43.53%，城镇化率年均提高1.6个百分点，增速快于全国平均水平。同时，四川城镇化水平与全国的差距逐渐缩小。1978年四川与全国平均水平相差6.9个百分点，2003年以后差距逐年缩小。但是，但是相比国内其他省市，四川城镇化进程仍然滞后，不仅远低于东部发达地区，更比全国52.6%的平均水平低了近9个百分点，
3.县域城镇化发展不平衡
在四川县域城镇体系基本建立的同时，不同区域的县域城镇化水平呈现出明显的差异。按2011年城镇化水平，四川不同区域的城市可分为三个梯队。第一梯队的城镇化水平在50％以上，分别是成都和攀枝花。2011年，两地城镇化率分别达到67％和61.6％，要高于全省和全国平均水平。第二梯队的城镇化水平在30-50％之间，包括德阳、自贡、绵阳、乐山、内江、泸州、遂宁、宜宾、南充、雅安、眉山、广元、达州、资阳等地。第三梯队的城镇化水平在30％以下，包括凉山、甘孜，其中甘孜22.4％的城镇化率位列最后一位。
未来十年，四川的城镇化仍将处在较快发展的阶段。从国际经验来看，城镇化率30-70%是城镇化快速发展的阶段，城镇化率到70%才会稳定下来。2012年四川省城镇化率达到43.53 ，正处于快速发展的区间，未来十年四川城镇化率仍然有15-20个百分点的提升空间，总的估计是未来10年，四川省城镇化率有可能每年提高1-1.2个百分点，2023年达到60%以上。并且随着国家和省市推进新型城镇化一系列政策出台必将进一步加快城镇化进程。
在快速发展的同时，县域城镇化的发展质量和吸纳作用将进一步增强。一方面，随着城镇基础设施的不断完善，城镇的经济快速发展，辐射和带动功能不断增强，推动工业发展和服务业繁荣。这不仅为农民走进城镇生活提供了优良的人居环境，随着就业渠道的拓宽，可以创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村劳动力到城镇就业；另一方面，城镇人口增加、民营企业相对集中、城镇规模扩大，这正是城镇极化作用的结果，并且随着城镇规模的不断扩大，还将进一步吸引周边农村的人口、资源、资本等因素进一步向城镇集中。
四川省是一个农业大省和人口大省，特大城市和大城市不可能容纳多数的城镇人口，即使城镇化每年以1-2个百分点的增速发展，到2020年仍有几千万农村人口居住在广大的县域内。因此，考虑到城乡二元结构突出的这一基本省情，在发展大城市的同时，应大力发展县城和中小场镇，这是四川推进城镇化的必然选择。只有加快县域新型城镇化进程，提升县城和中小场镇的产业集中和人口集聚功能，实行农民的就地城镇化，才能为四川新型城镇化发展提供重要载体和基础依托。
1.国家战略西移为县域新型城镇化提供了政策优势
国家推进新一轮西部大开发出台的“十大政策”，将对四川发展产生有力的引导、支撑和保障作用。在继续支持基础设施和生态建设的同时，中央大力支持西部地区发展特色优势产业，着力将西部地区建设成为国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地、战略性新兴产业基地，将西部地区构筑为国家生态的安全屏障。“四基地、一屏障”建设，对改变长期以来全国产业垂直分工状况，将资源加工附加值更多留在四川，增强四川县域经济自我发展能力具有重要的意义。同时，成渝经济区规划建设西部地区重要经济中心、国家推动成都统筹城乡试验区建设等，为四川县域新型城镇化提供了更为有利的政策支持。
2.工业化、城镇化和农业现代化加速推进的后发优势
从未来全国区域经济发展趋势看，东部沿海地区经过30多年的发展将趋近饱和，而四川省与东部地区相比，资源环境承载力大、人力资源充足，同时又比西部其它地区具有更好的发展基础。可以断言，四川特别是县域将是我国未来推进新型工业化和城镇化的“主战场”。从工业化发展来看，与全国其他区域相比，四川省既有较好的工业发展基础，又有较大的发展空间，四川将成为我国新型工业化发展的重点区域。从城镇化发展来看，四川省是我国人口大省之一，城镇化率比全国平均水平低9.4个百分比，四川将是我国未来城镇化人口规模最大的省份之一。在外部需求持续萎缩、东部地区进入结构调整期的情况下，县域工业化和城镇化发展将具有显著的后发优势。
3.西部综合交通枢纽建设重塑版图带来的区位优势
随着西部综合交通枢纽的加快建设和深入推进，我省正在由“西部末梢”转变为“西部中枢”，从相对封闭的“内陆盆地”向“开放前沿”演化。目前，全省公路总里程突破38万公里，居全国首位；高速公路通车里程4334公里，达到全国第七位；铁路营运里程3514公里；成都双流机场已开通141条国内定期航线和54条国际地区航线，通航城市达到了146个，成都已经成为全国空港第四城；“四江六港”建设加快推进，港口集装箱吞吐能力从5万标箱增加到165万标箱；进出川通道达到20条，已初步形成水陆空全方位、立体化、便捷性的完善交通网络。伴随着交通网络建设的深入推进，四川县域经济和县域城镇化面临着更加优越的区位条件。
4.多种特色优势资源聚集整合产生的资源优势
四川拥有得天独厚的资源禀赋，在中西部地区乃至全国都呈现出显著的比较优势。水能资源可开发量占全国四分之一以上，居全国第一位；矿产资源总量丰富、种类齐全，有43种矿产的保有储量位居全国前5位，钛、钒、天然气等11种矿产储量居全国首位；能源储量巨大，页岩气资源潜力占全国的20.5%，居全国第一位。近年来，四川资源的就地转化能力持续增强，矿产资源和能源资源实现了优势叠加，县域经济发展的资源优势更加凸显。并且，加强资源本地开发和综合利用、健全资源有偿使用制度是未来资源开发的基本取向，四川县级财政将得到更多的收益分成，为加快县域城镇化提供了更有利的物质条件。
1.产业支撑乏力带来的制约
目前，四川县域经济对城镇的支撑力度较弱。很多县虽然形成了主导产业，但竞争优势不明显，产业结构不合理，在一定程度上影响了城镇人口就业和农业人口转移。同时县域之间产业同构化现象普遍，工业化与城镇化良性互动局面尚未形成。很多地方产业规划、产业定位未能充分体现当地的要素禀赋和产业特点，规划发展的主导产业类同现象突出，产业错位发展、互补发展、协作发展的格局远未形成。部分县在项目引进过程中，过度依靠土地、能源价格的减让，无序恶性竞争现象突出，在较大程度上影响了县域经济的协调健康发展和县域新型城镇化进程。
2.征地制度不合理带来的制约
四川土地城镇化速度远远快于人口城镇化速度，其根本原因在于地方政府对土地财政的过度依赖。地方政府在征地过程中缺乏相应监督。政府既是征地行动的实际操作者，也是征地收益的主要获得者，在地方政府的行政权力缺乏有效约束条件下，必然出现多征滥征、谋取利益的现象。同时，征用土地的增值收益分配不合理。农民在土地增值收益中的分配比例较低，不能充分共享工业化、城镇化带来的收益，部分县仍存在以租代征或拖欠农民土地补偿款的现象，部分失地农民的后续问题没有得到妥善解决。还有部分县在征地过程中，没有很好解决农民的可持续性就业问题，造成失地农民进城后生活缺乏经济来源，不能很好地融入城镇。
3.投融资能力不强带来的制约
四川市政公用设施建设市场化运作水平不高，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的力度不够大，现行的融资模式对财政的依存度过高，投资方式单一。调查显示，个别县超越自身财力搞建设，甚至过度举债，潜伏着政府投资项目大量拖欠工程款的隐忧。加之，经营性城镇基础设施大多已经出让转让，城镇基础设施建设资金筹措难度进一步加大，城乡环境综合整治和城镇基础设施建设资金，公共服务设施及保障性住房，资金需求有增无减，缺口越来越大。融资平台不顺畅，城镇基础设施建设处于发展后劲不足状态。资金问题仍是制约我省新型城镇化发展的瓶颈。
4.城镇综合承载能力弱带来的制约
随着城镇人口快速增长，一些县城和小城镇的基础设施和公共服务已不能满足发展需要。四川的市政设施水平、供水、燃气、轨道交通、道路和桥梁、排水和污水处理、园林绿化、市容环境卫生等方面，大都低于全国平均水平。县城和小城镇垃圾、污水处理困难，人居环境质量有待改善。城镇住房供应结构不尽合理，城镇低收入住房困难户较多，进城务工人员居住条件较差。除甘孜、阿坝、凉山州和雅安市外，其余地区县城和中小城镇的供水都存在一定问题，经济相对较发达的盆地7个城市水资源仅占全省总量的10.4%，31个县城存在吃水困难的问题。
5.城镇规划编制滞后带来的制约
四川的城镇空间规划体系存在城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及各级政府部门制定的重点专项规划之间缺乏有效衔接的问题。在同一个城乡空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，难以有效发挥基础设施对城镇整体布局和长远发展的先导作用。同时，区域性中心城市培育不够，除成都平原城市群发展较好外，其余城市群发育不充分，区域中心城市和城市群集聚辐射能力较弱，城市群之间分工协调机制尚未形成。小城镇数量多、规模小，特色不突出，人口、产业聚集能力较弱。
针对全省县域情况差异明显的现实情况，应按照新型城镇化内涵提出的新要求，明确分类区推进县域新型城镇化的指导思想、基本原则、主要路径和模式选择。
中央实施新一轮西部大开发战略以来，四川明确提出了加快城镇化发展战略，大力实施“新型工业化新型城镇化”互动发展战略，着力推动城镇化发展质量和水平的提升，四川城镇化进入快速发展的新时期。新型城镇化是指以新型工业化为动力，推动区域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化，是以人为本、城乡一体、协调发展的新型城镇化模式。
新型城镇化的内涵具有五大基本要点：一是必须以工业化带动城镇化，避免缺乏产业和人口支撑的“空心城镇化”。二是必须同步解决“三农”问题，避免城乡脱节的“片面城镇化”。三是必须以绿色低碳、可持续为特征，避免资源浪费和环境破坏的“粗放城镇化”。四是必须用科学规划引领和保障，避免遍地开花、盲目随意的“无序城镇化”。五是必须坚持以人为本、群众主体，促进人口城镇化，避免鞭赶进城的“被动城镇化”。
县域新型城镇化则是指按照新型城镇化内涵提出的新要求，在县域范围之内实现产业结构由农业为主向工商业为主、人口结构由农业人口为主向城镇人口为主不断发展变化的动态过程，而拉动这一进程的主要力量是县域内的县城、场镇建设以及县域经济发展。
四川推进县域新型城镇化的总体思路是：以工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”为指引，根据全省平原地区、丘陵地区、盆周山区、民族地区四个类区县城镇化发展所处阶段、主要问题以及资源条件等现实基础和发展条件，因地制宜、与时俱进，结合多点多级支撑发展战略和两化互动、统筹城乡发展战略，分类区推进全省县域新型城镇化进程；着力构建“以县城为中心、中心场镇为副中心、一般场镇为节点、农村新型社区和农民聚居点为基础”的新型城镇体系；提高县域产业支撑力、城镇基础设施承载力、体制机制创新驱动力；推动县域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展，促进全省县域城镇化水平不断提高、质量不断提升。
县域新型城镇化的主体是农民，核心是人的城镇化，以人为本，不仅要以城镇居民为本，更要以农村居民为本。在城镇化过程中的土地流转，城市规划与管理，城市建设和发展等各个方面都必须坚持以人为本的原则，把维护农民权益作为新型城镇化的基本取向；把提高农村居民的生活质量、促进人的全面发展作为新型城镇化的根本目的；把创造城镇就业机会、逐步消除各种体制性和政策性障碍作为引导吸引农村人口向城镇转移的重要举措，切实造福百姓和富裕农民。
准确把握全省所处发展阶段的客观规律，深入实施“两化”互动城乡、统筹发展战略，把县域新型城镇化和社会主义新农村建设有机结合起来。加快完善城乡规划、基础设施、要素交换、资源配置、产业发展、公共服务和社会管理等一体化发展体系，着力消除城乡二元体制，做强城镇、做新农村，在城乡统筹发展的过程中增加居民、减少农民，走“增城减乡、增居减农”的城乡区域一体化发展路子。
四川各类区县域经济发展很不平衡，新型城镇化发展的条件也存在很大差异，在新型城镇化进程中要因地制宜，决不能搞一刀切，决不能采取一种模式、一个速度、一个标准。各地要从实际出发，根据县域经济发展水平、城镇化进程、区位特点、人口规模、主导产业和资源条件，按照客观规律办事。搞好近、中、长期发展规划，加强分类指导，注重质量内涵提升，提高城镇化发展的水平和质量，使资源得到优化配置和有效利用，引导城镇化渐次推进，有序健康发展。
县域新型城镇化不能为城镇化而城镇化，而是要与新型工业化、信息化和农业现代化联动推进、协调发展。新型城镇化既要依托工业化对城镇化的推动作用，又要借助现代农业、服务业发展形成的多力支撑，更要发挥信息化对城镇管理水平的提升作用。在新型城镇化发展过程中要注重联动推进，协调发展，充分考虑环境承载能力、产业发展阶段、城市管理水平、人口转移趋势等因素的影响，实现城镇布局合理化、科学化。
县域新型城镇化要与人口、资源、环境相协调，按照“产业向园区集聚、人口向城镇集中，农业向规模发展”的思路，通过节约土地、集约发展，迁并整合农村居民点、控制人均居住面积等措施，实现城镇化建设用地增加与农村土地增加的动态平衡，大力发展绿色经济，引导城镇居民进行绿色消费，切实保护好生态环境和历史文化环境，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。
平原地区：新型城镇化的主要路径是以产城一体化发展和城镇群为新型城镇化的突破口，发挥大城市的带动效应，结合新村和新农村综合体建设，充分利用城乡建设用地指标“增减挂钩”政策，拓展城镇发展空间；促进资源要素合理配置，进一步完善平原地区城镇群功能，优化城镇空间布局，建设一批经济强镇和文化旅游名镇，破解外来农业转移人口融入城镇发展的制度性障碍，推动现代产业、现代生活和现代城镇协调发展。
丘陵地区：新型城镇化的主要路径是以城市新区建设为新型城镇化的突破口，依托产业园区拓展城市新区，打造一批区域重镇，提高城镇承载能力，发展现代农产品加工业，优化产业结构，充分把握区域内人口密度大的特征，分类型、分层级、分梯度地推动农民向县城、中心场镇、一般场镇和农村新型社区转移，结合新农村建设提高人口聚居度，推动新型城镇化与新型工业化和农业现代化的协调发展。
盆周山区：新型城镇化的主要路径是以城镇功能完善提升为新型城镇化的突破口，坚持因地制宜，依山就势，充分发挥立体化生态景观的优势，实现城镇与自然的融合，突出自然、历史、文化特色，围绕交通要道和旅游线路，打造一批小而精、小而美、小而富的中小城镇和文化旅游名镇，选择一条县城与特色风情小镇协调发展的新型城镇化路径。
民族地区：新型城镇化的路径是以文化旅游名镇建设为突破口，重点提高县城和重点场镇的综合承载能力，利用少数民族特有的风土人情和历史文化，在交通要道和沟谷地带布局打造一批文化旅游名镇，发展体验型高端生态旅游业，带动特色农业和民间手工艺业发展，形成以县城、文化旅游名镇为主的城镇体系。
平原地区：主要采取主城区带经济强镇的推进模式。充分利用大城市发展过程中的“极化效应”和“涓滴效应”，发挥主城区对城市郊区的辐射和带动作用，利用成都平原较好的城镇发展基础，以主城区为核心，大力发展卫星城，形成合理的城镇组团，以此承接中心城区的部分功能。同时，探索以新农村综合体建设推进城镇化的新形式。
丘陵地区：主要采取县城和新城区带动推进模式。以体系较为完善的城镇群为依托，重点镇布局既要考虑县城的影响又要考虑城市群的影响。利用丘陵地区人口较多，县城规模较大，县城辐射带动能力较强的特点，充分挖掘县城的产业和人口聚集能力。利用承接产业梯度转移的机遇，以产业园区为载体集中力量建设新城区，重点吸引返乡农民工就业，不断提高新城区的人口集中度。
盆周山区和民族地区：主要采取县城和小城镇共同推进模式。盆周山区和民族地区处于生态较为脆弱的区域，加之地广人稀，应采取收敛型的城镇化发展模式，克服遍地开花，以县城和交通要道、旅游线路沿线的商贸重镇、文化旅游名镇为重点，促进人口的适度集聚及城镇规模的适度扩张。同时，结合巴山新居、彝家新寨和藏区新居建设一批人口适度聚集的农村新型社区。
平原地区：主要采取产城融合型推进模式。平原地区产业基础较好，产业发展层次较高，特别是现代工业和现代服务业占据相当大的比重，农村居民中产业工人较多，适合于以城中建园、园中建城的形式推动产城融合发展。
丘陵地区：主要采取现代农业发展型推进模式。丘陵地区农业资源较为丰富，要积极发展科技含量高、附加值高的优质农产品生产基地和农副产品精深加工企业，夯实县域经济，增强对农村劳动力的吸纳能力。
盆周山区：主要采取资源开发型推进模式。我省盆周山区矿产资源、水电资源等比较丰富，按照“开发一方资源、带动一方经济、富裕一方百姓”的发展理念，通过资源开发促进经济发展、城镇建设和人口聚集。
民族地区：主要采取特色旅游带动型推进模式。我省民族地区自然景观、文化历史和民族宗教等旅游资源较为丰富，应瞄准随着人们收入水平提高而旅游业蓬勃发展的契机，大力发展旅游业以及与之相关的特色农副产品和旅游产品加工业，促进农牧民从事与旅游相关的商贸、运输和餐饮、住宿等服务业。
平原地区：重点破除依附城乡二元户籍制度上的种种弊端，鼓励农民带着财产权利进城，让外来农民工真正融入城市成为市民，彻底根除“半城市化”问题。同时，就地就近推进农民“执产”城市化，引导农民通过土地综合整治，实现由分散居住向适度集中居住转变，实现第一产业为主，向第三产业为主的产业形态的逐渐过渡，形成由政府配套完善、与城镇接轨、城乡一体化的公共服务和生活设施供给体系。
丘陵、山区和民族地区：重点通过农业人口转移实现异地城镇化，让广大农民有效、有序地转移到本地城镇或大中城市生活和就业。一方面，要壮大县域经济，通过旧城改造、功能提升等提高城镇的人口聚集能力和承载能力，推动农村人口在县域内部转移实现城镇化。另一方面，要继续加强就业技能培训，继续推动劳动力外出务工。另外，加快农村综合配套改革，让农民享有农村产权改革的成果，推进农村土地、宅基地等合理流转，让农民带着财产进城，解除农民的后顾之忧，加快农民异地城镇化进程。
探索建立农业转移人口转户制度体系，有序推进人口城镇化进程。全面放开县城、小城镇的落户限制，最大限度吸纳符合条件的农民或农民工在城镇落户，鼓励农业转移人口就近就地在县城和小城镇落户。全面推行流动人口居住证制度，加快实现持证者在就业、教育、医疗、社保等方面享有与城镇居民同等的权利。
坚持以农村产权制度改革为突破口，加快农村集体土地使用权、宅基地使用权确权颁证工作，切实保障农民财产权益。加快培育规范的土地交易市场，规范推进集体经营性建设用地流转，完善农村宅基地有序退出机制，推动城乡土地资源自由流动，逐步建立城乡统一的建设用地市场。规范推进城乡建设用地“增减挂钩”试点，大力开展农村土地综合整治，积极推进城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用试点，努力拓展城镇建设用地空间。
优化行政层级和行政区划设置，合理增加中小城镇数量，形成设置科学、布局合理、服务高效的行政管理体制。以扩权强县为突破口，扩大县级政府经济管理权限，给予县级政府在土地管理制度、社会管理制度、公共品供给制度等方面创新探索的权限。支持符合条件的乡改设镇和镇改设街道办事处。深入推进撤乡设镇，探索扩权强镇试点，加快形成一批极具活力、带动能力强的中心镇。加快推进社区建设和社区治理，建立健全社区服务体系，增强社区自治和服务功能。
加快农村土地承包经营权的合法、有序流转，将农民进城后释放的细碎土地进行整合，探索土地股份合作、土地托管经营等多种适度规模经营模式。大力培育新型职业农民、专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，着力解决农民进城后可能出现的农业“空心化”问题。完善推广成都“1+4”现代农业发展模式，加快推进以土地股份合作社为核心，以农产品公共品牌服务、农业科技服务，农业社会化服务和农村金融服务四大服务体系为支撑的现代农业发展方式，加快传统农业生产方式向现代农业生产方式转变。
引导各级各类金融机构加大县域经济发展的金融支持力度。加大力度引导金融机构增加县城、小城镇建设以及“三农”和民营企业的贷款额度。建立中央和省级财政对县域城镇建设的贷款贴息制度。建立健全风险转移分担机制，设立政策性贷款担保公司，加快探索土地使用权和农房抵押贷款办法。积极吸引社会资本参与组建农业投资公司和农业产业投资基金。引导民间资本参与农村社区、交通、供水、污水处理、供电、供气等领域投资。充分发挥财政资金对社会资金的引导作用和聚合功能，通过无偿补助、以奖代补、配套投入、贷款贴息等办法，发动农民自我创业，鼓励和引导社会力量、民间资金投向农业和农村建设。
执笔：四川省社科院 廖祖君、虞洪、唐新
