主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
四川县域新型城镇化的制度创新研究
新型城镇化就是要由过去单纯地追求以低价获得土地的方式达到城市规模扩张的城市化道路，转变为城市规模扩张与城市质量内涵提升并重、城市与乡村并重的发展道路，实现城乡经济、社会、生态和谐发展，县域作为最基本的经济单元，是实现新型城镇化战略的关键所在。在资源环境趋紧的宏观形势下，县域新型城镇化不可能通过依赖资金和政策倾斜实现。因此，县域新型城镇化必然需要通过制度创新保障实现深刻的城乡利益格局调整。从这一意义上讲，加快制度创新已成为县域城镇化快速发展的应有之意。四川省当前正处于城镇化加速发展时期，实现城镇化科学、健康、有序发展，迫切需要解决制度变迁的路径依赖及体制性矛盾，优化经济社会发展环境，为城镇化加速发展提供强大的内生动力。
四川省城镇化制度创新的探索主要是在成都市等经济相对比较发达的城市进行的。成都市被批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，四川省将自贡市、德阳市和广元市三市确定为统筹城乡综合配套改革省级试点市。3个省级试点市利用赋予的先行先试权，重点对县域规划体制、户籍制度、土地管理使用制度、农村社会保障制度、公用事业体制、政策性农业保险等方面进行了改革创新。其主要制度突破有以下几个方面：
基于实现农村生产要素合理流动和优化配置的目标，试点地区均通过“弱化所有制管理，强化用途管制”的方式，对农村集体土地产权确权登记颁证、搭建产权流转平台、推进土地整理、创新耕地保护机制等，积极探索建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。成都市各区县对土地承包经营权、集体土地所有权和使用权、农村房屋所有权确权颁证，组建了农村产权交易所和产权流转担保公司，构建了较为完善的市、县、乡三级农村产权流转体系，并结合“金土地”工程，探索了出租、反租倒包、股份制、转包、转让、互换、代耕、拍卖、抵押等多种土地流转形式。
自贡市建立了“1+10”农村产权制度改革政策框架体系，通过对农村林权和集体建设用地使用权、农村宅基地使用权进行确权颁证，实施农村土地综合整理和城乡建设用地增减挂钩试点工作，搭建了农村产权交易平台,促进了农村土地要素的流动。
广元市实施集体土地使用管理制度改革，对全市县域土地承包经营权进行确权颁证，深化林权制度改革，成立农村土地流转服务中心、县（区）土地流转服务大厅、土地流转纠纷仲裁机构，构建了农村土地流转服务体系；结合高山移民、灾后重建、旧危房改造、地质灾害避让搬迁以及新农村示范片建设等实施城乡建设用地增减挂钩工作，解决城镇建设用地紧张的问题。其中，苍溪县依托土地开发和整理项目，进行农村土地托管、转包、租包、转让、互换、入股等探索，有效地促进了农村土地的规模经营。
成都市制定下发了一系列深化农村投融资体制改革的规范性文件，积极发展新型农村金融组织，通过设立村镇银行、小额贷款公司、改制市农村信用社等措施构建了金融体系；通过颁布实施《成都市农村房屋抵押融资管理办法(试行) 》等文件，扩大了农村抵押物担保范围，促进农村产权直接向金融机构质押、抵押融资；进一步扩大政策性农业保险覆盖面，充分利用中央财政的政策性农业保险保费补贴，促使全市政策性农险支持范围由玉米、大豆、水稻等传统粮食作物扩大至生猪、奶牛、烟草花卉等优势特色产业。
自贡市探索了“信贷+保险”等金融新产品，通过开展“签约担保公司担保贷款”和土地承包经营权、林权、地上建（构）筑物物权及附着物抵押质押信贷，组建自贡农商村镇银行、荣县博威小额贷款公司、大安区村镇银行，促进了城市资本逐步向农村有序流动；政府与保险经营机构合作方式开展政策性农业保险试点工作，通过建立市、区县政府政策性农业保险试点筹资分担机制，把水稻、玉米、生猪和县域特色产业纳入保障范围。
广元市制定出台发展多种形式的新型农村金融机构的意见，在县域设立利州区全力小额贷款公司、利州区融利、旺苍县新京小额贷款公司、剑阁县包商富民村镇银行、苍溪县益民农村资金互助社，在满足县域金融需求方面起到了积极作用；在健全民营企业贷款担保体系的基础上，创新金融机构适应民营企业特点的担保方式，运用民营企业互保、联保、设备抵押、仓单质押等方式，增加金融对民营企业的信贷支持；通过财政补贴的方式鼓励企业或项目业主在银行间资金市场发行企业债券、公司债券、短期融资券、中小企业集合票据、中小企业集合债券等；在县区基本建设项目中，赋予县区政府自主采取BT模式或者“回购”的方式等引进民间资金的权力。
成都市健全完善基本公共服务体制机制，建立城乡统一的就业服务、养老保险和医疗保险体系，通过制度设计实现了城乡医疗保险关系实现市域内有序转移、合理对接。统筹推进城乡教育、医药卫生、文化服务体制改革，农村中小学、乡（镇）卫生院及村卫生站、乡（镇）文化站及社区文化活动室标准化建设，创新了城镇教育、卫生资源向农村延伸的机制，推动城乡教师、医务人员互动交流，促进优质教育、卫生资源向农村延伸。创新农村社会保障模式，探索建立耕保基金缴纳农民养老保险新机制。
自贡市合理配置公共服务资源，农村中小学、乡（镇）卫生院、村卫生站和文化站标准化建设加快。实施城乡“水、电、气、路、网、医、教、文、体、广”系统工程建设，探索出了农村公路的管护模式和“城乡供水一体化”模式，实现了城市公交向农村延伸。发展农村信息网络，率先在全省建立了“农业科技信息110公共服务平台”。建立起乡镇（街道）就业社保服务中心—村（社区）就业社保服务站的就业服务体系，基本形成城乡一体的就业服务网络。
德阳市把统筹城乡教育、城乡公共卫生和文化作为重点，完善城乡公共服务体系。一是统筹配置教育资源。加大农村基础教育投入，加快农村中小学标准化建设和教师队伍建设，建设西部职业教育基地，大力发展城乡职业教育，着力抓好农民职业培训，构建城乡教育均衡发展的现代教育体系。二是统筹配置城乡公共卫生资源。加强城镇社区卫生服务机构、乡镇卫生院、村卫生站规范化建设和卫生人才队伍建设，加快建立和形成城乡一体的公共卫生和医疗救助体系。三是统筹城乡文化、体育设施建设。形成覆盖城乡的公共文化、群众体育服务体系。
广元市加大农村公共服务投入力度，对中小学、职高教育经费投入重点倾斜，大力调整教育资源布局结构，对小规模的农村小学和在校生不足300人的初中学校进行撤并，重点补充农村学校的师资力量。稳定农村中小学教师队伍，启动了城区中小学教师到农村学校定期任教服务工作，促进了城乡学校之间的教师交流和管理。加强以县区级医疗卫生机构为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生站为网底的医疗体系建设，通过城乡医疗卫生资源统筹配置、优势互补，建立城市支援和带动农村的卫生服务体系。
在行政社会管理体制改革方面，着力打破城乡分治的行政管理格局，强化政府对农村的社会管理和公共服务的职能，推进城乡统一的行政社会管理体制建设。成都市加快推动公共财政管理体制改革，通过建立完善财政一般转移支付制度、深化财政收入和支出管理制度改革，扩大公共财政覆盖农村社会管理的范围，财政对“三农”投入进一步加大。全面实施城乡一元化户籍制度，放宽户籍登记、迁徙条件，成都市实现市域范围内自由迁徙，促进了城乡居民有序流动和农民向城镇集中。实施乡（镇）、行政村区划调整和管理体制改革，探索完善农村新型社区管理模式；推进基层民主政治建设，全面推行乡（镇）和村（社区）党组织书记公推直选，建立健全党务、政务和村务公开制度。自贡市全面开展“村改社区”改革，深化重点村的农村社区建设试点，以产业发展为抓手，以组织建设、阵地建设和社区服务建设为重点，推进农村社区化管理建设，探索农村新型社区建设新模式；强力推进政务服务“两集中、两到位”，实施标准化建设，市、区县政务服务中心和乡（镇）便民服务中心三级服务体系不断完善，服务能力增强。
在四川省推进“扩权强县”改革的基础上，德阳市结合自身实际，在12个区域重点镇率先进行“扩权强镇”改革试点，县（市、区）依法对重点镇下放行政管理权能，整合小城镇区域资源要素，构建推进新型城镇化发展的载体和平台，加快重点镇由“乡村型”向“城市型”转变，增强对农村的辐射和带动功能，探索加快推进城乡统筹发展的路径。自贡市在23个重点乡（镇）实施“扩权强镇”试点，把区（县）把工商管理、社会治安等23权能下放给试点乡、镇，激活发展要素，增强了乡、镇自我发展能力。
成都经济区成都、德阳、绵阳、遂宁、乐山、雅安、眉山、资阳8市着力打破行政界限，签署《成都经济区区域合作框架协议》，约定实行全方位、多层次、宽领域的区域合作，在发展规划、基础设施、重大产业、环境保护、科技工作、文化和旅游、金融、市场环境、公共服务和社会保障、社会管理、开放合作等11个方面进行专题合作，在推进区域协作机制方面做了重要探索。在具体的实践方面，成德绵三市劳动保障部门签订了《成德绵劳动保障区域合作框架协议》以及《成德绵促进就业合作协议》，建立三地养老保险关系、失业保险关系无障碍转移接续并建立三地社保参保信息共享机制、定期相互发布劳动力市场供求信息和人力资源调查分析报告等合作机制。
在区域内县级政府合作方面，眉山与成都签订了《成都眉山合作发展框架协议》，眉山市6区县与成都12个区市县先后建立了合作关系，两市共同组织实施有关工业、农业、商务、交通等具有互补性的合作项目。新津县、彭山县合作建设的成眉工业集中发展区，充分发挥成都的区位、产业、资金、信息等优势和眉山的土地、环境容量等优势，成为省内首个跨区域合作的工业集中区。雅安名山县与成都市蒲江县签订《茶产业区域合作协议》，依托资源优势，两县在基地建设、品种选育、加工工艺创新、市场开拓、物流体系建设、茶叶品牌打造等方面建立了合作机制。
虽然统筹城乡改革综合试点在打破城乡二元体制方面取得了突破性进展，但总体上看，试点的改革步骤不一，力度不一。就全省的情况看，在计划经济年代形成的户籍、土地、社会保障、劳动就业、公共服务等方面的城乡分割的二元经济社会结构,近年来除试点之外的部分市县取得了一些单项突破，但由于缺乏整体性的配套改革，仍然是制约全省县域城镇化的重要障碍。
就全国范围内讲，四川省户籍制度改革的步伐较快，已基本取消了二元户口的划分，但是由于缺乏配套的改革措施，呈现出不彻底性的特征。一方面，城乡二元户籍制度及其附着的社会福利造成了农业劳动力转移与农民工身份转换进程的不一致，虽然有大量农民工在城镇就业，但是很少有人放弃土地承包经营权，成为奔波于城市和农村的“候鸟”。另一方面，由于户籍制度改革不彻底，虽然取消了“农业户口”和“非农业户口”的区分，实现了户口称谓上的一致化和公民身份法律意义上的平等，但大部分农民在户口改称为“居民户口”之后，其与城市居民的社保、就业、子女教育等的差别仍没改变，附加在城乡二元户籍制度上的不平等制度并没有采取实质性配套政策予以取消。此外，在户籍改革过程中出现本地偏向性制度，户籍改革只覆盖本行政区域户籍人口，对外来人员的入户问题没有明确的政策，忽略了外地户籍农民工变为市民的需求，在推进城镇化中主要考虑本地户籍人口。而很大部分农民工进城后都留在非户籍地务工，这意味着他们难以享受所在地城市政府的相关优惠政策。这种带有地方保护性质的城镇化政策，不仅对外来农民工而言有失公允，而且人为限制了城镇化带动力更充分广泛的发挥。总体上看，户籍制度依然是限制占全省人口74%的农村户籍人口进城安居乐业重要因素。
农村集体土地是农民重要的生产资料，对农民来说有重要的社会保障功能和资产性功能。但长期以来，由于制度安排不合理土地对于农民的资产性功能却没有发挥。从四川的土地制度创新看，虽然对农用土地实施了确权颁证，但由于体制机制制约，加快农村土地的资本化进程的瓶颈仍未突破。
一是由于流转机制不完善，农民财产权利的流转机制尚不完善，尚未出台统一的农村财产权利流转办法，未规范农村产权交易的程序、规则和流程。农民财产权利的价值评估机制和平台缺失，未成立有资质的农民财产权利价值专业评估机构，农民流转财产权利时缺乏权威机构的咨询和指导。农民财产权利的抵押担保机制还未有效运行，还未形成农民财产权利的抵押贷款办法，政策性担保公司对农民财产权利抵押贷款的支持严重缺位。更进一步地看，按照国家现行《土地承包法》的规定，农民全家迁入设区的市，转为非农业户口后，须将承包地退还原村集体。因此，让农民带着财产权利进城无疑面临着法律障碍。同时，《土地承包法》、《物权法》等法津法规将承包地、宅基地、林地视为农民的一种使用权或用益物权，对房屋、林权等附属权利的流动也具有较多约束，因此，这些财产权利在流转范围、流转方式、流转期限等方面都受到诸多限制。
二是征用土地的增值收益分配不合理。农民在土地增值收益中的分配比例较低，不能充分共享工业化、城镇化带来的收益，部分地方仍存在以租代征或拖欠农民土地补偿款的现象。不合理的土地增值收益分配激发了县域政府的造城冲动，造成了一批生活没有保障的失地农民。
随着农民转移进城，大量农民脱离土地，在农村的土地生产要素被释放出来的同时，也带来了农村“空心化”、土地撂荒、农业粗放式经营等问题。更严重的问题在于，传统家庭经营为主的农业发展方式并未随着城镇化进程而改变，农民的承包土地没有充分流转，社会资金进入农业的范围有限，而新型职业农民和农民专业合作社也还没有培养起来。在大量青壮年劳动力转移进城的背景下，组织化、社会化的农业经营方式没有及时形成，不仅影响农业现代化进程，甚至还可能引致农业发展向小农经济倒退的严重后果。
县域城市化的推进在吸纳农民转移方面具有不可低估和替代的巨大潜力，但目前普遍的情况是，县级政府在推进人口城镇化过程中的作为空间仍然十分受限。一方面，县域经济普遍发展不足，难以为人口城镇化提供有效的经济支撑。四川省大部分县工业水平不高，尚未摆脱吃饭财政局面，无力承担大量人口城镇化后新增的城市基础设施和公共服务配套成本。同时，由于县域经济发展相对落后，难以为大量进城农民提供充足的就业岗位，不能确保农民进城后获得稳定的收入来源。另一方面，县级政府政策调整权限较低，难以为人口城镇化提供有效的政策支撑。县级政府在调整户籍政策、社会保障、土地管理等方面的权限较小，很难突破现有政策的束缚，推进人口城镇化过程中的体制突破及政策调整空间相应较小。
从金融组织方面看，四川省县域金融涵盖了合作金融、政策性金融、商业性金融等金融主体的完整体系，在一定程度上解决了国有商业银行、政策性银行和邮政储蓄银行在服务县域经济上存在的问题，但从提供金融服务的效果看，其组织制度仍存在很大的缺陷，导致县域农业、小微企业需求难以得到满足。
从提供的金融服务看，虽然建立了多种形式的金融机构，但从整体上我省县域金融工具少，在县域金融发展中，农村金融服务主要集中在信贷业务上，新兴的中间业务还未开展，股票、债券、投资基金、信托产品以及各种金融衍生产品在大多数县域没有起步，限制了县域企业凭借信贷产品以外的其他金融工具筹集到所需的资金。
从新兴机构的运行情况看，一是由于处于起步阶段的县域村镇银行吸存主要集中于县域内中小企业,吸存主体面狭窄，规模有限。二是由于县级国有商业银行分支机构没有资金拆出权和省一级信用联社对县级农村信用社对资金上存的规定，小额贷款公司拆借渠道受限，小额信贷公司后续资金不足。此外，为了解决经济建设所需资金问题，四川省建立了大量的政府投融资平台。据估算四川省平均每个县级行政区至少有一个地方投融资平台，县级地方投融资平台数量占总数量的60%以上。鉴于四川省县级政府财政力量薄弱的现实，可以判断我省地方政府债务面临的压力比全国应有过之而无不及，依靠政府行政性投资解决城镇化发展的资金问题是难以持续的。
当前，四川省县域政府合作方面主要是围绕依赖成都市这一经济增长极的带动作用展开的。从全省的情况，除成都经济区外，其他四个经济区县域间全方位、深领域的常态化合作机制尚没有建立，县域间政策、制度碎片化现象仍然比较突出，行政壁垒依然限制着要素的自由流动。如由于区域间发展不均衡，成都市实现的平等权利和社会福利是针对同一区（市）县范围的居民而言的，但成都市所辖各区（市）县内的居民所享受的权利和社会福利仍然是有差异的，或许是正是由于这个原因成都户籍制度改革对外来人员的入户问题没有明确的政策，鉴于成都市的尚且存在这种情况，其他县域合作的状况可想而知。在发展规划、基础设施、重大产业、环境保护等其他方面同样存在这样的问题。
一是改革户籍登记和管理制度。实行按居住地登记的新型人口登记和管理制度。即任何一个人，只要其在一地有合法的稳定收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享有与当地居民均等的公共服务和社会福利保障待遇。这种按照国际惯例建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，有利于准确反映公民的居住和职业状况。
二是加快社会福利和社会保障与户籍制度脱钩的步伐，促进农民工和其他流动人口的社会融入。逐步将外来人口的生活、就业、子女教育等纳入城市发展规划。将流动人口纳入县域乃至全省就业实名制管理范畴，主动为他们提供就业信息、技能培训、社会保险等服务；扩大廉租房、保障房等的覆盖范围，使外来务工的低收入群体也能在异地居住。
在征地制度方面，应从政策上允许农村集体建设用地可以直接进入工业用地市场，不再实行国家先征用、再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地手续后，允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营，实现农村集体土地与国有土地“同地，同权、同价”，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场。要在严格区分经营性用地征用范围和办法基础上，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，同时积极探索对失地农民建立征用土地的未来增值收益分配形式。
进一步强化土地财产权利，强化土地资产功能。要在全面推进农村集体土地确权的基础深入推进土地财产权利改革。一是对集体财产中农民应得份额进行确权颁证，切断进城户籍变动与农村集体财产权益相联系的制度，保留经营权在承包期内的合法的经济权利和义务。二是要建立农村财产流转交易平台，培育和发展为农村财产流转交易服务的各类服务中介组织，开展供求登记、信息发布、财产评估、政策咨询、信用担保等服务工作，提高流转效率。
一是要以“扩权强县”为突破口，扩大县级政府经济管理和社会管理的自主权和决策权，鼓励县级政府在土地管理制度、社会管理制度、公共品供给制度等方面创新探索的。
二是对经济基础较好，财政实力较强的重点镇，应当强化其作为一级政府的发展职能，坚持“乡财乡管”的财政管理模式，强镇扩权，进一步增强乡镇的经济发展能力，使之能有效承担发展经济与公共管理的双重职能。对于一些经济基础薄弱、自我发展能力较差、发展空间狭小的一般乡镇，有步骤地进行区划调整、合并。
三是改革“市管县”模式，探索“省直管县”模式，将县财政划归省财政直接管理，对各县（市）的转移支付、财政结算、资金调度、债务偿还等业务直接纳入省财政管理。四是要探索在省级层面构建统筹县域经济发展的制度，突破县级行政区域的管理，实施区域功能区管理。
一是建立区域内普惠制的社会保障制度。一方面将转为城镇居民的人员纳入城镇社保体系，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度建设为核心，进一步健全和完善城镇社会保障体系。另一方面，探索外来务工人员参加社保的办法。外来务工人员参加当地的社会保险，特别是养老保险，也有利于扩大保险基金来源，增强基金支付能力。
二是发挥商业保险在健全社保体系中的重要作用。社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业都是国家通过立法实施的以保障基本生活为目的的社会保障制度，满足最基本的生活需求。商业保险在这个基础上发挥补充作用，谁投保谁受益，多投保多受益，满足更高层次的社会保障需求。目前，商业保险公司适应市场需求，开发了人寿保险、补充医疗保险、人身意外险等险种，积极发挥其对社会保障的作用，有利于扩大社会保障覆盖范围，提高保障水平。
一是加快农村土地承包经营权有序、有效流转，将农民进城后释放的细碎土地要素整合，以不同方式推动适度规模经营发展依托推进现代农业强化农民进城的产业支撑，特别是应积极引导农民运用自有农村产权出资入股成立专业合作社或股份合作社，鼓励进城农民以多种方式流转农村产权，获得持续的产权收益。
二是大力培育新型职业农民、培养农业职业经理人、培育农民专业合作组织、种养大户、家庭农场、农业社会化服务组织等新型主体，发展土地股份合作、土地托管经营等多种适度规模经营，着力解决农民进城后可能出现的“空心化”、土地撂荒等问题。
三是完善推广“1+4”现代农业发展模式，加快推进以土地股份合作社为核心，以农产品公共品牌服务、农业科技服务，农业社会化服务和农村金融服务四大服务体系为支撑的现代农业发展方式，推动农业适度规模经营，加快传统农业生产方式向现代农业生产方式转变。
首先，应加快完善县域金融组织体系，建立以农村信用社、农业银行和邮政储蓄银行为主体的县域金融组织体系。一是深化以产权制度为核心的农村信用社改革，采取股份制的办法，真正把农村信用社改造成为农村合作金融组织。二是加快农村商业银行、农村合作银行组建步伐，组建省级农村商业银行，并通过引进战略投资者或允许地方政府阶段性持股等方式，解决资本金不足问题。三是针对新型农村机构的发展后劲的问题，构建银行间资金拆借、存款保险制度。四是要探索建立适应县域小微企业的多种形式的担保机制，引导金融机构增加对县域经济主体的信贷投放。
其次，引导各级各类金融机构加大县域经济发展的金融支持力度。一是建立农业贷款贴息制度，引导商业银行等金融机构向县域特别是“三农”和中小企业贷款。二是建立健全风险转移分担机制，包括允许土地使用权抵押贷款、推动农房贷款抵押试点等。三是积极吸引社会资本参与组建农业投资公司和农业产业投资基金。四是设立农业风险投资基金和风险补偿基金，鼓励和引导商业性保险业务向“三农”延伸。
最后，引导民间资本参与农村社区、交通、供水、污水处理、供电、供气等领域投资。充分发挥财政资金对社会资金的引导作用和聚合功能，通过无偿补助、以奖代补、配套投入、贷款贴息等办法，发动农民自我创业，鼓励和引导社会力量、民间资金投向农业和农村建设。建立城乡产业投资基金、创业投资基金、中小企业发展基金支持现代农业、高科技产业发展以及中小企业发展。
一是为减少地区间的经济摩擦，促进区域经济的健康发展，建立区域性高层协调、市县合作、部门对口的合作对话机制，实现区域之间的协商和沟通，合作解决区域内部发展当中的经济发展规划、基础设施建设、产业项目合作、环境和资源保护等一系列关键问题。
二是要实行市域范围内的“飞地”政策。借鉴成阿工业园模式，以在市域或者县域通过“飞地”的形式，共建共管共享产业园区，实现“双赢”甚至“多赢”。
三是要以落实资金和项目为着力点，建立跨区域的结对帮扶机制。
执笔：四川农业大学 宋相涛
