主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
四川县域新型城镇化分类推进模式研究
十八大强调要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。在全省“两化”互动、统筹城乡的总体战略下，新型城镇化是实现县域新型工业化的重要载体，是转变县域经济发展方式的加速器，是实现农村劳动力转移的有效途径，同时，发展壮大县域经济是促进区域经济协调发展的重要力量，是构建多点多极支撑的重要底部基础，也是县域城镇化健康发展的战略重点。在推进全省县域新型城镇化的过程中，必须高度重视县域之间在地形地貌、城镇化发展进程、资源禀赋和经济社会发展水平等方面的差异，探索总结县域城镇化的共同需求和内在规律，采用分类推进的方式，才能提高县域城镇化发展举措的针对性和实效性。
四川幅员面积广阔，县域地形地貌、城镇化发展进程、资源条件及经济发展水平等存在较大的差异，在新型城镇化发展过程中只有根据县域之间的重大差异因地制宜、分类推进，才能提高全省新型城镇化的发展实效。
资源条件是城镇化发展的重要基础和依托，全省地形地貌、土地资源、水资源及矿产资源等条件存在明显的区域差异，根据这些差异分类推进，有利于充分提高城镇化规划水平、有利于提高资源利用效率、有利于加快城镇化发展速度。
四川省幅员辽阔，地貌复杂，地貌类型可分为平原、丘陵、盆周山地、高山高原四大类，其中高山高原国土面积占全省总面积的51.32%，盆周山地、丘陵、成都平原地区分别占25.72%、18.3%、4.66%。全省城镇分布最密集的是成都平原，其次为盆地周围，最稀少的是西部的三州地区。成都平原与盆地丘陵面积仅占全省面积的33%，却集聚着全省92%的城镇，其中成都平原平均每万平方公里有38.5个建制镇，1.8个城市，是全国五大城镇密集区之一，盆地丘陵平均每万平方公里有30个建制镇，0.8个城市，川西山地高原面积占全省近三分之二，但城镇数量只占全省8.13%，城镇密度仅为每万平方公里4.42个。
土地资源是极其重要的自然资源，也是经济社会和城镇化发展最主要的基础性资源。从总体上来看，全省土地资源绝对量多，但人均拥有量少，人地矛盾尖锐，可开发利用的后备土地资源较少。土地利用以林牧业为主，林牧地集中分布于盆周山地和西部高山高原，耕地则集中分布于东部盆地和低山丘陵区，园地集中分布于盆地丘陵和西南山地，交通用地和居民点及工矿用地集中分布在经济较发达的平原区和丘陵区。截止2011年，我省耕地仅有5975.07万亩，人均耕地只有0.74亩，不到全国平均水平（1.4亩／人）的60％，低于联合国规定的人均耕地0.8亩的警戒线。农村居民家庭拥有的经营性耕地、山地和水面的面积均低于全国平均水平。成都平原地区城镇用地矛盾尤为突出，盆中丘陵地区的城市建设用地扩展系数均已超过合理比例。
四川水资源总量丰富，位居全国前列，水资源以河川径流最为丰富，境内共有大小河流近1400条，被誉为“千河之省”，四川约有90%的城镇靠近江河，如沿长江的宜宾、泸州，沿岷江的都江堰、成都、乐山，沿沱江的简阳、资阳、资中、内江，沿嘉陵江的广元、南充，沿涪江的江油、绵阳、遂宁，沿渠江的达州、广安等。但四川水资源时空分布不均，形成区域性缺水和季节性缺水。全省水资源开发利用严重滞后，水利工程蓄引提水能力占水资源总量的比例为10％，不到全国平均水平的1/2。大中型水库明显不足，其蓄水能力占水资源总量的比例为2.8％，只有全国平均水平的1/8。以2011年全年降雨量为例，从区域分布来看，降雨量最多的雅安市高达1547.8毫米，降雨量最少的攀枝花市只有537.7毫米，仅为雅安的34.74%。雅安、巴中、达州、广元和成都五市年降雨量在1000毫米以上，而内江、宜宾、自贡、西昌、攀枝花五市年降雨量在700毫米以下，在人口、耕地集中、生产总值占全省GDP 85％的盆地腹部地区水资源量仅占全省的22％。从时间分布来看，全年降雨量主要集中在5-9月，21个市州中五个月降水量占全年总降水量70%以上的有15个市，占全年降雨量比重最小的泸州市也有48.9%，占全年降雨量比重最高的攀枝花高达94.0%。
四川矿产资源比较丰富，主要能源、黑色金属矿产基础储量中原生钛铁矿占全国的比重高达99.67%，钒矿占全国总储量的56.05%，天然气储量占全国总储量的19.83%，铁矿占全国总储量的15.12%；主要有色金属、非金属矿产基础储量中硫铁矿占全国总储量的29.94%，磷矿占全国总储量的11.86%，铅矿、锌矿分别占全国总储量的6.23%和6.95%。全省矿产分布具有明显的地域性，东部、西部，盆地、山区，各具特色。东部盆地主要有岩盐、钙芒硝，石膏、石灰岩、天青石、石油、天然气及部分铁、粘土、砂岩等沉积矿产。盆周山区比较复杂：川东北为锰、钡、铁、石墨、大理岩、煤；川西北为硫，磷、煤、砂金；川西南为硫铁矿、煤、磷、铅锌；川东南为汞、铝、重晶石、萤石；攀西地区为钒钛磁铁矿、富铁矿、铜、钴、镍、钨、铅锌、稀有金属、石棉、蛇纹石、石墨、硅藻土等。西部高原有金、银、铂族、稀有金属、铀、铅锌、铜、镍、锡、汞、云母、泥炭及地热资源等。
人口迁移和经济发展是新型城镇化面临的难点，因此全省人口密度、产业结构和经济密度的差异是选择新型城镇化模式需要重点考虑的因素。
2011年，全省户籍人口9058.4万人，其中20万人以下的县有29个，人口455.4万人，占总数的5.03%；20万至50万的县有96个，人口4508万人，占总数的49.77%；80万至100的县有15个，人口1313.8万人，占总数的14.50%；100万人口以上的县有22个，人口2781.2万人，占总数的30.70%。2010年，人口最少的得荣县只有2.6万人，人口最多的仁寿县有159.4万人， 是得荣县的61.3倍。从人口密度看来，四川省人口分布呈现明显的“东密西疏”特征，2011年全省人口密度为 166人/平方公里，成都市人口密度高达1173人/平方公里，是全省平均水平的7倍多，而地处四川西部的阿坝、甘孜、凉山州分别占四川省总面积的17.11%、31.55%、12.37%，累积达到四川省总面积的 61.03%；若加上处于西部的雅安、攀枝花的3.09%和1.44%辖区面积比，则总计达到全省总面积的65.57%；然而阿坝、甘孜、凉山州三地的人口规模仅占四川省总人口的8.13%，加上雅安、攀枝花的1.87%和1.51%，人口规模也仅占 11.53%。从人口密度看，凉山、阿坝、甘孜州三地的人口密度分别为76、11、7人/平方公里，位居四川省的最末三位，分别排名第19、20和21位，攀枝花和雅安人口密度在全省分别排名第16 和 18 位。
全省产业发展呈现明显的“二三一”特征，2011年，全省一、二、三产值分别为2983.51亿元、11029.13亿元和7014.04亿元，全省21个地市州中除成都、广元、巴中、甘孜和阿坝以外，其余市州第二产业均占GDP50%以上，21个市州中只有成都市呈现为“三二一”的产业结构特征，其余均为“二三一”结构。其中，巴中市第一产业占比最高，三次产业结构比为25.13:40.48:34.39，成都市第一产业占比最低，而且第二产业和第三产业比重都是21个市州中比重最高的，三次产业结构比为4.71:45.23:50.06。
经济密度是用来反映一个地区经济发展水平的重要指标。从经济密度来看，2011年，在1000万元/平方公里以上的有成都、自贡、德阳、内江、遂宁、广安、资阳七市，在不到全省10%的国土面积上产出了全省约55%的GDP，其中经济密度最高的成都市达5792.15万元/平方公里；在500万元/平方公里以下的有巴中、广元、雅安和甘孜、阿坝、凉山六市州，在全省70%的国土面积上只产出了全省11%的GDP，其中经济密度最低的甘孜州只有9.95万元/平方公里，阿坝州也只有20.30万元/平方公里。由于经济密度低的地区幅员面积较大，全省经济密度只有447.43万元/平方公里。
伴随着经济社会的发展，四川城镇化取得了明显的成效。2012年年末，全省常住人口8076.2万人，其中，城镇人口3515.6万人，乡村人口4560.6万人，城镇化率43.53%。虽然全省城镇化率比全国水平低9.04个百分点；但全省城镇化率比2005年的33.00%提高10.53个百分点，年均提高1.5个百分点，比全国增速快0.13个百分点。
2011年，全省城镇化水平达到41.83%，21个市州中城镇化水平最高的成都市达到67.00%，城镇化水平最低的甘孜藏族自治州只有22.39%，比全省平均水平低19.44个百分点，比成都市低44.61个百分点，差距甚大。在全省城镇化平均水平以上的只有成都、攀枝花、德阳、自贡和绵阳五市，城镇化率分别是67.00%、61.64%、42.99%、42.69%和41.84%，全省城镇化水平主要得益于成都和攀枝花的贡献。虽然城镇化率在30%至40%之间的有12个市，占总数的57.14%，但低于全省平均水平10个百分点的有广安、巴中两市和甘、阿、凉三州，占总数的23.81%。
从2005年至2011年的六年期间，全省城镇化率提高了8.83个百分点，21个市州中城镇化率提高幅度最高的广安市从19.8%提高到了30.93%，提高了11.13个百分点，比全省平均速度高2.3个百分点；提高幅度最低的凉山彝族自治州从24.5%提高到28.16%，仅提高3.66个百分点，比全省平均速度低5.17个百分点，比增速最快的广安低7.47个百分点。21个市州中，增速高于全省平均水平的只有广安、宜宾、资阳、眉山、巴中和南充六市，分别提高11.13、11.05、10.75、9.77、9.66和9.25个百分点，仅占总数的28.57%，而低于全省增速五个百分点以上有内江、绵阳、攀枝花、甘州、阿坝和凉山六个市州，分别只提高5.53、5.44、5.04、4.79、3.75和3.66个百分点。
全省目前初步形成了以特大城市成都为核心，以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的省域城镇体系，全省主要可划分为山地丘陵城市（镇）、临江（河）城市（镇）、平原城市（镇）和高原民族地区城市（镇），空间形态各异。在城镇化发展方式中，既有依托成都特大城市而形成的“卫星城”，也有攀枝花、自贡等资源型城市，还有宜宾、绵阳、资阳、遂宁等特色产业园区带动型城市。同时，由于大量农村剩余劳动力流向省外的广东、浙江、福建、江苏、上海等地和省内的成都、绵阳、南充、自贡等经济相对发达、交通方便、工业优势比较明显的地区，异地城镇化现象明显。
从城镇化发展的历史进程来看，须与时俱进转变城镇化发展模式，从城镇化发展的同期比较来看，须因地制宜确定城镇化发展模式，从国内外城镇化成功经验来看，须针对特征分类选取城镇化推进模式，加上全省县域经济发展、城镇化进程和资源条件等方面的巨大差异，分类制定新型城镇化模式、有针对性地推进新型城镇化，有利于加快城镇化发展进程，提高城镇化发展质量，形成更加完善合理的城镇体系。
新型城镇化的新内涵为全省县域城镇化发展提出了新的要求，针对全省县域情况差异明显的实际情况，明确分类推进的总体思路、基本原则及主要路径，对于推进全省新型城镇化发展工作具有重要的指导意义。
以工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”为指引，根据全省县域城镇化发展所处阶段、主要问题以及资源条件等现实基础和发展条件，因地制宜、与时俱进，结合“多点多极”发展战略，分类推进全省县域城镇化发展，着力构建“以县城为中心、中心场镇为副中心、一般场镇为节点、农村新型社区和农民聚居点为基础”的新型城镇体系，提高县域产业支撑力、城镇基础设施承载力、体制机制创新驱动力，推动县域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展，促进全省县域城镇化水平不断提高、质量不断提升。
新型城镇化的主体是农民，核心是人的城镇化，以人为本不仅要以城镇居民为本，更要以农村居民为本，在城镇化过程中的土地流转、城市规划与管理、城市建设和发展等各个方面都必须坚持以人为本的原则，把维护农民权益作为新型城镇化的基本取向，把提高农村居民的生活质量、促进人的全面发展作为新型城镇化的根本目的，把创造城镇就业机会、逐步消除各种体制性和政策性障碍作为引导、吸引农村人口向城镇转移的重要举措，切实造福百姓和富裕农民。
准确把握全省所处的发展阶段和城乡区域统筹发展的客观规律，深入实施两化互动、统筹城乡基本战略，把新型城镇化和社会主义新农村建设有机结合起来，加快完善城乡规划、基础设施、要素交换、资源配置、产业发展、公共服务和社会管理等一体化发展体系，着力消除城乡二元体制，做强城镇、做新农村，在城乡统筹发展的过程中增加居民、减少农民，走“增城减乡、增居减农”的城乡区域一体化发展路子。
四川县域经济发展很不平衡，新型城镇化发展的条件也存在很大的区别，在新型城镇化建设中要因地制宜，决不能搞一刀切，一种模式、一个速度、一个标准。各地要从实际出发，根据县域经济发展水平、城镇化进程、区位特点、人口规模、主导产业和资源条件，按照客观规律办事，搞好近、中、远期发展规划，加强分类指导，注重质量内涵提升，提高城镇化发展的水平和质量，使资源得到优化配置和有效利用，引导城镇化渐次推进，有序健康地发展。
新型城镇化不能为城镇化而城镇化，而是要与新型工业化、信息化和农业现代化联动推进、协调发展。新型城镇化既要依托工业化对城镇化的推动作用，又要借助现代农业、服务业发展形成的多力支撑，更要发挥信息化对城镇管理水平的提升作用，在新型城镇化发展过程中要注重联动推进，协调发展，充分考虑环境承载能力、产业发展阶段、城市管理水平、人口转移趋势等因素的影响，实现城镇布局合理化、科学化。
新型城镇化要与人口、资源、环境相协调，按照“产业向园区集聚、人口向城镇集中、农业向规模发展”的思路，通过节约土地、集约发展，迁并整合农村居民点，控制人均居住面积等措施，实现城镇化建设用地增加与农村土地增加的动态平衡，大力发展绿色经济，引导城镇居民进行绿色消费，切实保护好生态环境和历史文化环境，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。
平原地区新型城镇化的主要路径是：以城镇群和产城一体化发展为重点，发挥大城市的带动效应，结合新农村建设，充分利用建设用地指标增减挂钩机制拓展城镇发展空间，促进资源要素合理配置，进一步完善平原地区城镇群功能，优化城镇空间布局，破解外来人口融入城镇发展的制度障碍，推动现代产业、现代生活和现代城镇协调发展。
丘陵新型城镇化的主要路径是：以提升城镇功能为突破口，提高城镇承载能力，发展现代农业，优化产业结构，充分把握区域内人口密度大的特征，分类分层级推动农民向县城、中心场镇、一般场镇和集中居住区集中，结合新农村建设提高人口聚居度，推动新型城镇化与工业化和农业现代化协调发展。
盆周山区新型城镇化的主要路径是：以山地城镇建设作为新型城镇化的突破口，坚持因地制宜，依山就势，以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、与自然的有机和谐等优势，较好地实现城镇与自然的融合，突出自然、历史、文化特色，打造小而精、小而美、小而富的山地城镇，形成县城与山地特色小镇协调发展的新型城镇化路径。
民族地区新型城镇化的主要路径是：针对民族地区地域广、人口少、生态脆弱、产业支撑能力弱等特点，以乡镇撤并和交通要道小城镇建设为突破口，提高县城和重点乡镇的承载能力，切实保护生态环境，充分利用少数民族的风土人情和历史文化，发展特色旅游业，以此带动旅游产品加工业和特色农产品发展，形成以县城、重点小城镇为主的城镇体系。
在全省两化互动、统筹城乡总体战略和多点多极支撑战略的指导下，根据新型城镇化的内在要求，结合全省平原、丘陵、山区和民族地区县域在地形地貌、城镇化发展进程、资源条件及经济发展水平等方面的特征，从不同角度选择具有针对性和可操作性的县域城镇化推进模式，推动全省县域城镇化加快发展、科学发展。
城镇体系合理化是新型城镇化的典型特征，县城和重点镇是新型城镇化的重点，综合现有城镇体系及发展条件和发展需求三方面的因素，在城镇体系的构建上：平原地区主要应采用大城市带大郊区的推进模式。充分利用大城市发展过程中的“极化效应”和“涓滴效应”，发挥大城市对相对落后地区的辐射和带动作用，利用成都平原较好的城镇发展基础，以大城市为核心布局，大力发展卫星城，形成合理的城镇组团，在大城市的扩散效应影响下，承接大城市的部分功能作为其发展源泉。同时，结合新农村建设，特别是以新农村综合体建设形成农村城镇化发展的新形式。丘陵地区主要应采用县城带动推进模式。以城市群为依托，因为丘陵地区人口多、密度较大、城镇比较密集，已经形成了比较完善的城镇群，丘陵地区重点镇布局不仅要考虑所在县域城镇的影响，还要考虑城市群的影响。针对丘陵地区人口多，县城规模一般较大，辐射带动能力较强的特征，集中力量重点建设作为县域经济、政治、商贸、文化中心的县城，充分发挥县城的吸纳能力，重点吸引返乡就业创业农民工，不断提高人口集中度。山区和少数民族地区主要应采用县城和小城镇共同推进模式。受地理环境等因素的制约，山区和少数民族地区县城规模相对较小，辐射带动能力有限，加上山区和少数民族地区城镇相对分散，人口集中地较低，产业发展较为滞后，采用县城和小城镇共同推进既可以避免带动能力不足的问题，又可以解决就近发展产业的问题。特别是少数民族地区多处于生态较为脆弱的区域，加上地广人稀，应采取收敛型的城镇化发展模式，克服遍地开花的弊端，以县城和位于重要交通干线和重要交通节点的乡镇作为重点镇建设，带动和促进人口的集聚及城镇规模的适度扩大。同时，结合牧民定居、彝家新寨等工程促进农牧民定居、聚居。
产业支撑是新型城镇化建设的根本，产业集聚是新型城镇化建设的关键，在遵循“两化”互动、“四化”联动的总体原则下，由于自然条件、产业基础、发展定位等方面的差异，在主导产业支撑上：平原地区主要应采用产城一体化推进模式。平原地区产业基础较好，产业发展层次较高，特别是现代工业和现代服务业占据相当大的比重，农村居民中产业工人较多，适合于以区建园、区中建园、园中建区的形式推动产城一体化。丘陵地区主要应采用现代农业发展型推进模式。我省丘陵地区农业资源较为丰富，要积极发展科技含量高、附加值高的优质农产品生产基地和农副产品精深加工企业，夯实县域经济，增强对农村劳动力的吸纳能力。山区主要应采用资源开发型推进模式。我省盆周山区矿产资源、水电资源等比较丰富，要切实秉承“开发一方资源、带动一方经济、富裕一方百姓”的理念，通过资源开发促进经济发展、城镇建设和人口聚集。民族地区主要应采用特色旅游带动型推进模式。我省民族地区自然景观、文化历史和民族宗教等旅游资源较为丰富，加之脆弱的生态不允许大规模的工业生产，农业规模化生产条件较差，瞄准随着人们收入水平提高而旅游业蓬勃发展的契机，大力发展旅游业以及与之相关的特色农副产品和旅游产品加工业，吸纳农牧民从事与旅游相关的商贸、运输和餐饮、住宿等服务业，加速农业人口向非农业人口转移。
人的城镇化是新型城镇化的难点，也是新型城镇化的核心。由于面临的主要问题和制约因素不同，在人的城镇化模式选择上：平原地区主要应采取就地城镇化的模式。平原地区由于经济发达、就业机会多、城镇功能比较完善，吸引了大量外来务工者，形成了数量较大的“农民工”群体，由于户籍、社保、医保等制度的限制，无法享受与城里人一样的城市功能配套服务，特别是教育、医疗、卫生等公共服务，工作生活不稳定，在城乡间两栖流动，实质上处于“半城镇化”状态，不仅抑制了消费需求，也加剧了社会矛盾。新型城镇化要实现人的城镇化，就必须破除制度上的种种制约，让城镇的“农民工”完全成为“市民”。同时，由于平原地区交通发达、产业基础好、产改成果便于利用，要通过新农村建设，大幅改善平原地区多数农民的生产条件和居住环境，并提供完善的公共服务配套，让新村社区“居民”就地转换为“市民”。丘陵、山区和民族地区主要应采取异地城镇化的模式。我省作为农业大省和劳动力大省，产业发展对人口的吸纳能力有限，随着农村青壮年劳动力的持续大量输出，无产业支撑的“空壳镇”和“386199”部队构成的“空巢村”现象比较突出，因此，一方面要大力培育现代经营主体、壮大县域经济，通过旧城改造、功能提升等提高城镇的人口聚集能力和承载能力，推动农村人口在县域内部转移实现城镇化；另一方面要继续加强就业技能培训，继续推动劳动力外出务工，同时，加快农村综合配套改革，让农民享有农村产权改革的成果，完善现代农业经营体系，推进农村土地、宅基地等合理流转，让农民带着财产进城，解除农民的后顾之忧，加快农民异地城镇化进程。
执笔：四川省社科院 虞洪
