主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
四川县域新型城镇化发展形势研究
党的十八大把新型城镇化提到一个新的高度，新型城镇化已成为各级党委、政府高度关注的重中之重和政策着力点，并将成为我国未来十年乃至更长时间内国家发展战略的核心。县级城市和小城镇作为上接大中城市、下连广大农村的中间环节，是我国城镇体系的关键点，县域城镇在我国整个城镇化体系中处于不可替代的基础性地位。四川是西部欠发达地区的农业大省，城镇化程度远低于全国平均水平，加速县域新型城镇化进程，是一项十分重大而紧迫的任务。
改革开放以来，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。在这个过程中，城乡产业重新布局，城镇基础设施不断完善，城乡投资需求、消费需求不断增加，这也成为我国经济持续快速增长的强劲动力。与此同时，城镇化也带来了很多问题，农民工大量增加、城市空间迅速扩张、耕地被大量占用、生态环境压力增大……服务于经济增长的传统城镇化模式已难以为继，迫切需要转变发展方式，走出一条新型城镇化道路。
过去传统城镇化进程中，很多地方把精力放在了拉大城市框架、扩大城市建设面积上，忽视了农民身份转化这一根本性问题，严重影响了城镇化的质量。据统计，2004-2011年，我国城镇建成区面积扩大了43.4%，而同期城镇化率只提高了22.8%，这种“重地不重人”的城镇化发展模式，产生了很多问题。很多地方政府为追求土地增值收益，以低价征用农村土地，不仅增加了失地农民的数量、损害了农民的财产权益、削弱了农民市民化的成本负担能力，还导致城镇用地粗放、城镇化不可持续等一系列问题。与此同时，现行的城乡分割和地区分割的公共服务和社会保障体系还导致大量农民工难以在城市长期稳定地生活、工作和居住，一定程度上影响了人口的迁徙。因此，下一步我国应该以人城镇化为重点，转变发展方式和观念，深化制度改革，打破体制约束，推动加强农业人口非农化、非农人口市民化，走出一条以人为本的新型城镇化道路。唯有让全体人民共同享受城镇化进程带来的发展成果，才能保证经济的健康持续增长，实现社会安定和民众幸福。
长期以来，我国快速的经济增长很大一部分是建立在以高扩张、高耗能、高排放为特征的城镇化基础上的。我国每年新增1800多万城镇人口，对电、石油、燃气、煤等能源产生巨大的消耗，很多地方在城市建设时，不顾及土地、水、能源等资源的承载力，各种“城市病”的快速蔓延，也产生了环境的大面积污染，资源环境问题已成为制约经济社会发展，影响居民生活的一大障碍。这种情况下，迫切需要改变原有粗放的城镇化模式，走一条资源节约、经济高效、环境友好，生态可持续的新型城镇化道路。
四川是一个农业大省，农业人口占全省总人口的50%以上。推进县域城镇化，是破解三农问题、推进现代农业发展的战略举措。首先，县域新型城镇化有利于推进现代农业发展。从世界各国农业发展历史看，大部分地区的现代农业都是通过发展城镇化实现的。在这个过程中，农民向第二、三产业转移，农村土地逐渐集中耕种，土地规模经营和集约化程度不断提高，生产成本不断降低，有力的推动了现代农业发展。其次，随着县域新型城镇化的步伐加快，城镇人口的逐渐增加，生活质量的不断提高，牛奶、肉食、蔬菜和水果消费等农产品的需求迅速增长，将会进一步促进现代农业发展。
县域城镇化有利于推动产业结构、就业结构和所有制结构调整，加快县域经济产业发展。县域城镇化过程中，县域城镇承接了大中城市的产业转移，中小企业逐步向城镇聚集，为县域工业发展提供集聚经济效益。这种集聚效益不仅可以降低制造业的可变成本，而且可以降低固定生产成本和市场交易成本，使大规模地生产成为可能。同时，第三产业的发展以一定规模人口的集聚为条件，县域城镇化的过程也必将县域第三产业的发展。四川作为西部欠发达地区，发展县域经济必然要以县域城镇化为依托，推进城镇化建设，充分发挥城镇化与工业化的互动效应，增强城镇在资源、人才、技术、产业、商品、信息和旅游的集聚功能和带动作用，推动工业和第三产业的加快发展，促进县域经济不断走向现代化。
一方面，县域城镇化是一个不断扩大城市数量和规模的过程，对基础设施建设提出更高的要求，这直接会扩大对第二产业中的冶金、建材、建筑、装备制造、电子信息等行业的需求，同时还将扩大对房地产、现代物流、设计规划、咨询服务、金融保险等第三产业的需求。据测算，每增加一个城市人口，城市基础设施建设投资至少需要10万元，若全省每年增加100万城镇人口，就需要1000亿元基础设施建设投资，再加上需要增加的公共服务投资，投资潜力巨大。另一方面，新型城镇化的过程把农民变为市民，必然会带来消费方式的转变和消费规模的提升，享受型消费所占比重必然会不断提高，进而逐步实现消费结构的升级，这必将促进文化、旅游、休闲、家政、美容等行业的服务水平将不断提升。据测算，城镇居民消费水平是农村居民的3.6倍，一个农民转化为市民，每年将增加1万多元消费，全省每吸纳100万农村人口进城，可以带动100多亿元的消费需求。
2012年12月底召开的四川省委经济工作会议首次提出“今后一个时期，四川发展要着力构建多点多极支撑，在加快工业化城镇化进程中，做强市州经济梯队，做大区域经济板块。”2013年5月召开的省委十届三次全会又对多点多极支撑发展战略进行了重点布置。多点多极支撑就是要提升发展成都经济区的同时，加快川南、川东北、攀西经济区的发展，着力构建区域协调发展、头雁竞飞的新格局。县域城镇化的过程不仅会形成增长极吸引生产要素促进城镇经济实力的提高，同时增长了的极也会不断响起经济腹地输出创新成果和经济动力，这是促进区域协调发展，构建多点多极支撑的现实基础。
国家把实施新一轮西部大开发战略放在我国区域发展总体战略的优先地位，出台了包括财政、税收、土地和产业等扶持政策，进一步加大对西部地区基础设施建设、特色优势产业培育、生态建设和环境保护、社会建设和民生改善等方面的支持力度。四川是西部地区的经济大省、人口大省、资源大省，必将在新一轮西部大开发中获得更快更好的发展，这也为加快县域新型城镇化发展提供了重要的外部环境。同时，今后一个阶段是四川加快建设西部经济发展高地的重要时期。把四川建设成为辐射西部、面向全国、融入世界的西部经济发展高地，全省经济将处在新一轮增长周期的上升阶段。西部综合交通枢纽建设的重大突破，“通道经济”的快速发展，“7+3”产业发展规划和“八大产业调整和振兴行动计划”的深入实施，将会给四川县域新型城镇化发展带来契机。
近年来成都统筹城乡综合配套改革积累了诸多成功的经验，规划体制、户籍制度、土地管理使用制度、农村社会保障制度、公用事业体制、政策性农业保险等方面的改革试点经验逐步推广到全省，必将加快破除阻碍城乡一体化发展的体制机制性障碍，为四川加快县域新型城镇化发展增添强劲动力。
“构建多点多极支撑发展格局”就是要做大区域经济板块，实施成渝经济区和天府新区区域规划，培育“四大城市群”、发展“五大经济区”，形成支撑四川发展新的增长极。实施多点多极战略，在成都领先发展、提升首位城市的同时，着力次级突破，夯实底部基础，在这个过程中，县域经济和县域城镇化必将实现跨越式发展。
今后一段时期，国家和四川将继续出台一系列助推新型城镇化的具体政策措施，一些长期制约城镇化发展的户籍政策、住房政策、就业政策、社会保障政策和公共服务方面的政策，将会有较大的突破性改革，必将助推四川城镇化快速健康发展。
县域之间产业同构化现象普遍，工业化与城镇化良性互动局面尚未形成。很多地方产业规划、产业定位未能充分体现当地的要素禀赋和产业特点，规划发展的主导产业类同现象突出，产业错位发展、互补发展、协作发展的格局远未形成。一些地方在项目引进过程中，过度依靠土地、能源价格的减让，无序恶性竞争现象突出，在较大程度上影响了县域经济的协调健康发展和县域城镇化的进程。
地方政府在征地过程中缺乏相应监督，政府既是征地行动的实际操作者，也是征地收益的主要获得者，在地方政府的行政权力缺乏有效约束条件下，必然出现多征滥征谋取利益的现象。同时，征用土地的增值收益分配不合理，农民在土地增值收益中的分配比例较低，不能充分共享工业化、城镇化带来的收益，部分地方仍存在以租代征或拖欠农民土地补偿款的现象，部分失地农民的后续问题没有得到妥善解决。部分地区在征地过程中，没有很好解决农民进城后的就业问题，造成失地农民进城后生活缺乏经济来源。
一方面，人口老龄化严重影响了劳动力转移。2011年，四川65岁以上老年人已达881万人，预计到“十二五”末期，四川老龄化比例将达到15％左右，人口的老龄化，使劳动力的年龄结构、人口抚养比例、代际关系发生着重大变化，直接影响劳动力供给，加大社会保障的压力。同时人口过多导致就业压力一直很大。2011年，四川劳动力资源总数约6400万人，每年城乡新增劳动力约120多万人，加之农村承包地流转市场不健全，农村内部劳动力消化能力也较低，按照“十二五”规划，全省生产总值年均增长12％左右的预期经济增长目标，三次产业结构调整和就业弹性系数测算，“十二五”期间能提供的就业岗位约4891万个左右。三次产业分别能提供的就业岗位依次是第一产业1902万个，第二产业1253万个，第三产业1736万个左右。劳动力供大于求的缺口达到1500万人。
总的来看，资金问题仍是制约四川新型城镇化发展的瓶颈。融资平台不顺畅，城市基础设施建设处于发展后劲不足状态。市政公用设施建设市场化运作水平不高，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的力度不够大，现行的融资模式对财政的依存度过高，投资方式单一。调查显示，四川个别地方超越自身财力搞建设，甚至过度举债，潜伏着政府投资项目大量拖欠工程款的隐忧。加之经营性城市基础设施大多已经出让转让，城市基础设施建设资金筹措难度进一步加大，城乡环境综合整治和城市基础设施建设资金，公共服务设施及保障性住房，资金需求有增无减，缺口越来越大。
随着城镇人口快速增长，城镇基础设施和公共服务不能满足发展需要。特别是县城和小城镇，城镇基础设施包括城市市政公用设施水平、城市人口和建设用地、城市供水、城市节约用水、城市燃气、城市轨道交通、城市道路和桥梁、城市排水和污水处理、城市园林绿化、城市市容环境卫生等，大都低于全国平均水平。交通拥堵、城镇垃圾、污水处理、人居环境等仍然有待改善。城镇住房供应结构不尽合理，城市低收入住房困难户较多，进城务工人员居住条件较差。除甘孜、阿坝、凉山州和雅安市外，其余市人均水资源都在缺水线以下，经济相对较发达的盆地7个城市水资源仅占全省总量的10.4%，31个县城存在吃水困难的问题。
目前，在四川的城镇空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及各级政府部门制定的重点专项规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城乡空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，难以有效发挥城市基础设施对城镇整体布局和长远发展所应起到的先导作用。同时，区域性中心城市培育不够，除成都平原城市群发展较好外，其余城市群发育不充分，区域中心城市和城市群集聚辐射能力较弱，城市群之间分工协调机制尚未形成。小城镇数量多、规模小，特色不突出，人口、产业聚集能力较弱。
近年来四川县域城镇化速度很快，城镇体系基本建立,但是县域城镇化不平衡的问题仍然较突出。
目前，全省已初步建立了以特大城市成都为核心，8个大城市与16个中等城市为骨干，28个小城市与1793个小城镇为基础，以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的省域城镇体系。
改革开放初期，四川县域城镇化水平大约为11%。西部大开发战略实施以来，特别是党的十六大明确提出城镇化发展战略以来，四川县域城镇化发展进程明显加快。1978年到2000年的20多年里，四川县域城镇化水平大约年均提高0.7个百分点，2000年以后年均提高1.33个百分点，尤其是2007年至2012年五年间，县域城镇化水平年均提高1.6个百分点，到2012年四川县域城镇化率已提高到43.53%。
相比国内其他省市，四川县域城镇化水平仍然较低，不仅远低于东部发达地区，更比全国平均水平52.6%低了近9个百分点。但总的来看，这个差距目前呈现不断缩小的趋势。1978年四川城镇化水平大约与全国平均水平相差6.9%，之后走过了差距逐步扩大到逐步缩小的发展过程。2000年四川城镇化水平与全国的差距拉大到9.5%，2002年进一步扩大到10.9%，2003年以后转向逐年缩小，2012年与全国平均水平的差距缩小到9%。
在四川县域城镇体系基本建立的同时，不同区域的县域城镇化水平呈现出明显的差异。按2011年县域城镇化水平，四川不同区域的城市可分为三个层次：
第一层：县域城镇化水平在50％以上的城市，分别是成都和攀枝花。2011年的县域城镇化水平分别达到67％和61.6％，不仅比全省水平高，而且远高于全国51.27％的水平。
第二层：县域城镇化水平在30～50％之间，包括德阳、自贡、绵阳、乐山、内江、泸州、遂宁、宜宾、南充、雅安、眉山、广元、达州、资阳等地。这些地区的县域城镇化水平虽与第一层次的成都和攀枝花有明显的差异，但总体水平比较接近，且城市经济具有一定的活力。
第三层：县域城镇化水平在30％以下，主要是少数民族地区凉山、甘孜等2个州，其中甘孜以22.4％的城镇化水平位列最后一位。其典型特征是总体经济发展水平偏低，工业基础比较薄弱。
从国际经验来看，城镇化率30%-70%是城镇化快速发展的阶段，城镇化率到70%才会稳定下来。2012年四川县域城镇化率达到43.53%，正处于快速发展的区间，未来十年四川城镇化率仍然有15-20个百分点的快速发展的提升空间。在这个阶段，四川县域城镇化率有可能每年会增加1-1.2%，2023年达到60%以上。并且随着国家和省市推进新型城镇化一系列政策出台，这个速度有可能还会再进一步提高。
一方面，随着基础设施的不断完善和经济快速发展，县域城镇的辐射带动功能不断增强。县域城镇化的不仅推动工业发展，服务业繁荣，同时还将可以提供更多的就业机会，增加更多的就业岗位，吸纳更多的农村劳动力到城镇就业。另一方面，随着城镇人口增加、乡镇企业相对集中、城镇规模扩大，城镇的极化作用将更加明显，将会进一步吸引周边农村的人口、资源、资本等因素进一步向县域城镇集中。
四川是一个农业大省和人口大省，特大城市和大城市不可能容纳多数的城镇人口，即使城镇化每年以1-2个百分点的增速发展，到2020年仍有几千万农村人口居住在广大的县域内。因此，考虑到城乡二元结构突出的这一基本省情，在发展大城市的同时，应大力发展县城和中心城镇，这是四川城镇化的必然选择。只有加快县域新型城镇化进程，提升县城和小城镇的产业集中和人口集聚功能，实行就地城镇化才能为四川新型城镇化发展提供重要载体和基础依托。
执笔：四川省社科院 唐新
