主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
国内外县域城镇化理论与案例研究
目前，我国正处于工业化、城镇化发展关键时期。在当前“四化同步”、构建和谐社会过程中，必须准确把握现阶段城镇化的深刻内涵和基本特征，认识传统城镇化过程中面临的一些问题，引导城镇化健康、有序和可持续发展，为县域新型城镇化发展方向提供思路。
城镇化就其本质来说是农村人口不断向城镇集聚和各种生产要素在空间上得到优化配置的过程，是社会经济发展的必然结果。其具体内涵包括三个方面，即人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化。一是人口城镇化是基于城市人口增加，农民转变为市民的过程。二是经济城镇化，是人口城市化的经济基础，在于农业剩余和城镇化产业（现代工业、服务业）的发展扩大及其对农业剩余劳动力的吸引力。三是社会城镇化主要显现在城市规模和外观、生产方式、生活水平和社会组织关系等方面的全面转变。如果城镇化并不能带来福利改进，包括生活环境（基础设施、自然环境等）改善、生活水平（就业、消费、社保等）提高、更好的医疗教育保障等等。传统城镇化表现出以下几个突出特征：
1.以政府行政为主导的城镇化
建国后，浓重的计划经济体制色彩使得我国的城镇化发展一直处于国家严控管理之中，长期以来形成的城乡二元制度，包括户籍、就业、教育、医疗和社会保障等，极大地限制了农民的自由流动。因此，城镇化只能在政府主导下自上而下地开展。改革开放以来，随着人口流动政策的逐步放松，大量农村富余劳动力涌入城市，出现了人类有史以来规模最大的人口迁徙运动。截至2011年，全国人户分离的人口达2.71亿人，其中流动人口2.3亿人，且大部分是农民工。在政府主导的城镇化过程中，不可避免地出现了一些“攀高比新”、“贪大求全”等片面的城镇建设思想。客观来说，中国的城镇化并非是一个自然形成过程，人为痕迹明显。
2.主动城镇化与被动城镇化并存
目前中国的城镇化正处于快速发展时期，城镇化表现出农民自身力量推动的主动型城镇化与由地方政府强力推动的被动型城镇化两种路径。事实上，由政府主导的城市空间“摊大饼式”的扩张和重点项目建设所诱发的被动型城镇化，农民是被动转为城市居民，然而农民的生产生活方式、行为方式、思想观念和人生价值等方面并没有同步城市化，仅是身份的变化却引来一系列的社会矛盾问题，如暴力拆迁、农民“被动上高楼”等。目前，我国大部分地区进行的城镇化属于此种类型。而主动型城镇化则是农民为改善、提升自身生活质量，在市场力量的诱导下，自发、自主进行的农村产业结构和就业结构调整，从而形成农村的经济规模效应和人口集聚效应，推动农村经济结构和社会结构变迁的过程，典型的如苏南城镇化模式。
3.土地城镇化快于人口城镇化
在经济高速发展和快速城市化的双重推动下，城市建设以突飞猛进之势迅速向外扩张，大量土地资源用于城市建设，且城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度。在城镇化建设和推进过程当中，农村建设用地总量不减反增，这说明土地城镇化快于人口城镇化。长期以来各个地方过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，把农业的转移人员仅仅当作生产者、当作劳动力，而不愿意将他们转化为城市市民。
4.人口“半城市化”现象突出
所谓人口“半城市化”，又称为“伪城市化”、“不完全城市化”等，是指20世纪90年代中期以后，大量农村富余劳动力涌向大中城市和小城镇，这些人虽然在城镇就业、生活，但却无法彻底转移到城镇，无法享受到和城镇居民同样的公共服务和社会保障等。人口“半城市化”导致我国的城镇化质量不高，其主要表现之一是各地的城镇化水平普遍虚高。在目前的城镇人口统计中，进城务工的农民工只要在城市居住半年以上，不管有没有城镇户籍，都被统计为城市的“常住人口”，但实际上他们大多仍然是农民身份。截至2011年，全国6.9亿的城镇人口中，有近2.3亿的人口是“被统计”在城镇人口范围之内的。然而，他们并不能真正享受城市的就业、教育等公共服务和医疗、失业等社会安全保障，并未享受到同城待遇，最多只能算是“准城市人口”。
在快速城镇化背景下，我国各地城镇化的快速推进大多是建立在传统发展模式基础之上的。这种传统城镇化模式存在许多弊端。
一是片面强调“土地城镇化”，对人口、居民素质和生活质量的城镇化不重视。目前，全国共有上亿农民工在城镇工作，但他们却不能在城镇安家落户，难以共享城镇化成果。二是忽视城镇资源配置效率，我国过去走的是分散化、低密度和粗放型的城镇化发展道路，高度消耗土地、能源和水等资源，并大量排放“三废”， 对资源环境造成破坏，加深了人地矛盾。三是生产、生活和生态不协调，突出表现为城镇工业用地偏多、效率低下，居住、生活休闲和生态用地偏少。四是城乡分割，尤其是在户籍管理、劳动就业、公共服务、社会保障等方面，长期实行城乡有别的隔离政策，严重制约了城乡一体化和互动融合发展。五是城镇规模结构不合理，城镇化效率低，没有把城镇文化和特色融入规划建设中，由此形成“千城一面”的格局。显然，这种传统城镇化模式是不可持续的。
目前，城镇化发展外部条件和内在动力正在发生深刻变化，随着农民生活水平和文化素质提高、刘易斯拐点接近、人口红利减消，主要依靠大规模农村剩余劳动力廉价供给来推动城镇化发展的模式越来越难以持续；随着资源环境瓶颈制约加剧，主要依靠粗放式的消耗土地资源推动城镇化快速发展模式越来越难以持续；随着新老城市居民公共服务差距造成的矛盾日益突出，而主要依靠不健全的、非均等的公共服务来推动城镇化快速发展模式越来越难以持续。传统的“低成本扩张”城镇化模式已到了必须转型的阶段。我国县域城镇发展同样面临着人口集聚、产业转型和资源环境约束的多重考验，要遵循城镇化发展的一般规律，借鉴国内外城镇化的理论经验，结合四川实际，走出一条形态适宜、产城融合、城乡一体和集约高效的县域新型城镇化道路。
所谓新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以和谐社会为方向，以全面、协调、和谐和可持续发展为特征，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化和农村城市化，全面提升城市化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和镇协调发展的新型城市化路子。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居。和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化与传统城镇化的区别：
一是由速度型向质量型转变。城镇化由单纯追求速度向着力提升质量转变，全面提高城镇化质量。二是由半城市化、伪城市化向全面的城市化转变。核心问题是着力解决农民市民化和从土地城镇化向人口城镇化“转轨”。三是由粗放型向内涵型城镇化转型。过去城镇化发展存在高增长、高排放、高消耗的粗放型发展模式，在资源环境瓶颈约束下，未来城市发展将向低消耗、低排放、高效率的方向转变。四是由大城市与中小城镇和地区间的不均衡向“以大带小，彼此协调”、“中西部地区重点推进”的均衡发展转变。
研究国外小城镇发展案例，对不同发展模式加以分析，有利于我们从中获得宝贵的经验启示。
汽车工业在波兰的迅速发展是波兰城镇化发展的主要推动力之一。位于波兰西部的小镇别尔斯克-比亚瓦就是得益于优越的地理位置，迅速成为波兰的汽车工业基地，昔日的无名小镇如今成为波兰经济最为发达的地区之一。别尔斯克-比亚瓦位于波兰西里西亚省，面积125平方公里。该市地理位置优越，距捷克边境31公里，距斯洛伐克边境35公里，全部为平原，公路、铁路交通网较为发达。二战前，别尔斯克-比亚瓦市曾是波兰经济较为发达的地区之一，1989年波兰实行全面转轨后，该市经济遭到重创，几乎所有的企业破产倒闭。直到2004年波兰加入欧盟后，该地区经济才有了突飞猛进的发展。
波兰汲取西欧国家在城镇化过程中的教训，防止盲目发展城镇化后出现失地农民无业可做的局面，实行以工业化带动城镇化的发展战略。该市凭借着毗邻德国、捷克的地理优势，加之二战前就有的工业基础和低廉的劳动力成本（比西欧国家低20%～30%）优势，在很短时间内吸引了大批跨国公司在此设厂，现代工业得到较好发展。别尔斯克-比亚瓦主要依靠位置优势、人力资源优势和政策优势，在较短时间内发展成为波兰的汽车工业基地和经济最为发达的地区之一。之所以别尔斯克-比亚瓦在较短时间内走上了以汽车工业为主导的新型城镇化道路，是基于以下原因：
一是波兰的城镇建设非常重视城市规划。波兰的小城镇建设首先需要国家或者地方政府授予建设城镇的权力。要想获得城市建设权，就必须有城市发展规划和城市管理机构。
二是为了让进城农民进城后愿意留，并能留下来，波兰政府对农民提供与城市居民大致相同的社会保障。解除农民失地后的后顾之忧，使得农民能安心在城市生活。
三是失地农民进城后由政府主导解决住房保障问题。尽管政府征地是有偿的，但失去了生活来源的农民最担心的就是进城后如何安居。波兰政府出台政策，多渠道解决住房问题，如实行合作社制度，由政府、单位以及居民个人共同出资解决住房问题，这一政策取得了较好效果。
四是政府对失地农民除了征地现金补偿外，还要考虑这些人将来的生计问题。首先是对他们进行培训。政府成立了许多职业学校，希望经过培训取得一定的技能，使这些人可以在企业工作。无法在企业工作的，政府在税收方面以及信贷方面给予扶持，鼓励个体经营或者创办家庭经济。
40多年前，米尔顿凯恩斯还是一个名不见经传的落后英国小镇，这个当时只有5万多人的村庄在英国的新城镇建设中迎来了发展契机。米尔顿凯恩斯1967年进行规划，1971年开始进行建设，自此以来一直处于高速发展期。目前，米尔顿凯恩斯已成为拥有24.88万人口、总面积88.4平方公里的现代化城镇。在英国最佳工作城市的调查中，小城米尔顿凯恩斯力压伦敦、曼彻斯特等大城市。其主要做法是：
1.政府扶持市场运作。米尔顿凯恩斯的发展从一开始就受惠于宏观规划。英国颁布实施了《城镇和乡村规划法》，从法律上将城乡纳入一体进行统筹规划与建设。该法对英国小城镇发展起到了决定性影响，米尔顿凯恩斯就是当时获得重点支持的对象。这个城镇的建设开始是依靠政府投资，首先从农民手中将这一带的土地买下，然后交给开发公司去建设；城镇初具规模后，地方发展部门将开发后的土地和房屋出售给公司或个人，收回国家投资。
2.便捷交通连接城乡。米尔顿凯恩斯等中小城镇高度发达的一个重要因素是便捷、相对廉价的铁路和公路交通。一是英国铁路网络密集，轨道交通普及、方便、准时，把数目众多的乡村小镇和城市中心区串在一起；高速公路不收费、不设关口，正常情况下畅行无阻。二是便捷的交通使得米尔顿凯恩斯成为不少人的选择。从伦敦的尤斯顿火车站乘车只要半小时就能到达米尔顿凯恩斯，四通八达的高速公路网络和便利的铁路交通系统为其发展提供了条件。此外周围有5个大大小小的机场，这样的交通使其成为英国重要的分销中心之一。
3.大型企业带动就业。米尔顿凯恩斯的发展与其优越的地理位置密切相关。该镇南北位于英国第一大城市伦敦和第二大城市伯明翰之间，东西则是世界著名学府剑桥大学和牛津大学。以该镇为中心，1小时汽车路程为半径的地区内，英国超过七分之一的人口都聚居于此。一是米尔顿凯恩斯充分利用地理位置和交通优势，大力兴办零售、信息、咨询、保险、科研和教育培训等服务业。从该镇劳动力分布来看，服务业从业人员占将近8成。在服务业当中，又以批发、零售业规模最大，占就业人口总数的22%。二是米尔顿凯恩斯在发展中注重吸引大型跨国公司。40多年来，有5000多家新企业来到该镇投资，其中20%为外企，特别是美国和日本企业。这些企业以大型企业为主，大约60%的公司雇员超过百人，其中包括梅赛德斯-奔驰、大众集团、美孚石油等。发达的服务业和大量能创造就业岗位的企业的存在，保证了米尔顿凯恩斯本身能够成为地区的中心，分担了周围大城市的一些职能。
4.“绿色发展”面向未来。米尔顿凯恩斯是在一个平坦的农业地区上进行建设的，政府规划试图通过景观设计使其成为具有吸引力的“绿色城市”。一是根据规划，当地住宅高度不得高于树高，商业用房(包括办公楼)一般不高于6层，目前该镇的临街建筑仍在恪守这一规定。英国政府设立了绿色投行，为经济绿色化提供资金，鼓励企业及个人为可持续发展做出贡献。二是米尔顿凯恩斯在建镇一开始就非常重视环保，注意不断增加绿色空间。公园占地超过城市总用地的六分之一。即使在镇上的大型购物中心也有精致的室内花园，各种自然公园和人造湖泊为居民提供了重要的娱乐休闲场所，环绕城镇的是茂密的森林。这些立体化地构成了米尔顿凯恩斯的绿色环境，让城镇可以在宜居和可持续发展的道路上快速前进。
美国是一个高度城市化的国家。从20世纪30年代开始，美国小城镇发展很快，小城镇人口比重显著上升。到2005年，80%以上的美国城市人口分布在中小城市。美国城市规模大小差异很大，从几百万人到几百人都有，但以3—10万人的居多，小城镇是美国城市体系的重要组成部分。美国各级政府没有从属关系，各市自治，各城市独立性很强。美国小城镇政府机构主要是根据当地的市政管理事务和地方财政状况等实际情况来自行决定的，各小城镇之间不相同，甚至差距很大。美国小城镇基本上都有良好的城镇基础设施。交通四通八达，从小城镇到大中型城市及其他小城镇都有高速公路相联，有的小城镇还建有机场。城镇内部更是路网密集，小车可以从自己的家门口直接开到商场、学校和医院等任何地点。为方便顾客，节省时间，各快餐店都设计有专门的购餐线路，你不必下车就可即刻买到快餐食品。通信、供水、供电、供气和环卫等城市基础设施都很完善。 美国富乐顿建设的具体做法如下：
一是打造优美生活环境及提供周到社区服务。美国非常重视小城镇的环境建设，街道整洁，公园、草坪随处可见。富乐顿是一个面积为22.3平方英里、人口只有12.9万的小城市，但它拥有45座城市公园，总长280英里的街道两旁栽种有4.5万棵树木，整个城镇就像是一个大公园，蓝天白云、鸟语花香、绿树成荫。在富乐顿小城镇各种社区服务应有尽有，不仅有商店、银行、医院、宾馆和饭店，还拥有图书馆、艺术廊和影剧院等文化娱乐设施。同时，富乐顿市还拥有一个博物馆、一个文化中心、两个图书馆、一个综合性体育场、两个高尔夫球场、一个网球中心、两个游泳中心等文化娱乐设施。
二是小城镇产业以服务业为主。服务业是城市产业的支撑。在富乐顿市全部就业人口中，第一产业仅占0.2%，第二产业占17.5%，第三产业高达82.3%。实际上，美国城市的产业结构正变得越来越软化，服务业的比重不断上升，第三产业已成为推动城市化的主要力量。目前，美国城市服务业产值已占其国内生产总值的70%以上。特别是以网络作为快速传递媒介的现代金融、咨询、贸易、信息、文化和旅游等知识服务业迅速发展，知识服务业的比重在日益上升。
三是重视教育和人才的培养。美国各级政府非常重视教育和人才的培养，各类学校的设施都很先进，政府对教育的投入很大，特别是县级政府，财政收入的一半左右投入在教育上。除公立学校外，还有众多的私立学校。美国公立学校从小学到高中全部实行义务教育，学杂费全免。富乐顿市拥有7所公立小学、8所公立中学、5所大学。在全市25岁以上人口中，拥有高中毕业以上的人口占82%，拥有大学本科以上的人口占31%。良好的教育，高素质的人才，为富乐顿市的经济社会发展提供了坚实的人才保障。
三、国内县域城镇化案例
2007年6月，成都获批全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。其后，成都结合发展实际，走出了一条典型的以大城市带大郊区的发展模式，具体是以“三个集中”、“六个一体化”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化道路。温江区位于成都市中心区正西16公里，是成都市中心城区的重要组成部分。本文以温江区和盛镇友庆社区为例，其在不变动农地产权关系的基础上探索城市近郊农村的新型城镇化道路。其主要做法是：
一是开展农村产权确权颁证，赋予农民土地等财产权。社区以组为单位，由群众选出议事代表，按照相关法律法规和成都市制定的农村土地和房屋确权颁证规程，将集体土地所有权确认到组，土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确认到户。
二是组建股份经济合作社，整体对接市场。社区将集体资产股份化，集体土地收益股权化，明晰集体经济组织成员资产资源收益分配权利，引导农民按照入社自愿、退社自由的原则，组建友庆股份经济合作社，由其行使集体资产资源的经营管理权。
三是引进社会资本，合作开展土地整理。由股份经济合作社为主体，引进温江区隆博公司开展空闲宅基地等土地综合整治，投资建设农民集中居住区；结余集体建设用地流转，收益由公司与股份经济合作社按4：6分成。通过土地整理，共获得集体建设用地752亩，除去按照城市社区标准建设“友庆兰亭”占地83亩，剩余669亩集体建设用地使用权全部流转。
四是引进社会资金，发展现代农业，打造观光农业和休闲农业。社区以土地综合整理为契机，广泛吸引社会资本进入友庆园区，推动一三产业联动发展。目前在园区内，云南绿大地、广州先锋园艺等一批现代花卉企业已成聚集之势；柏萃西部乡村俱乐部、御香玫瑰园、花城映像等花木龙头企业，把花木生产基地与休闲观光体验农业融合，乡村旅游异常火爆。温江区以友庆园区为依托，建立了全国花木行业第一家全功能全程电子商务平台，推动全区13万亩花木网上交易。最终，在友庆社区形成一个集休闲观光、高端花木展示和销售于一体的以高端服务业和商贸业为核心的产业集群，彻底完成由第一产业向第三产业转型升级的主导产业转变过程。
五是按照统筹城乡发展和公共服务均衡化的要求，在友庆社区规划建设超市、卫生室、幼儿园、农家书屋和文体活动场所以及银行、邮政、快递网点等配套生活设施，建立健全城乡一体的包括教育、卫生、社会保障等内容的公共服务共享体系。按照社会管理民主化的要求，建立并完善基层民主自治机制，探索充分发挥群众主体作用的公共管理机制，构建共建、共创、共享的社会管理新格局。
其主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”,先解决搬迁农民的安置问题,然后通过土地集约增值的收益发展地区产业,解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。天津市农村城镇化建设依托于示范小城镇的建设，是一个“四步法”的新型建设过程。第一步，“宅基地换房”建设示范小城镇；第二步，“三区”联动发展；第三步，实施“三改一化”改革；第四步，农村金融改革创新。四步层层递进、环环相扣、相辅相成，形成了具有天津特色的农村城镇化新思路。
一是“宅基地换房”。农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅迁入小城镇居住，原村庄建设用地进行复耕而节约下来的土地整合后，再招拍挂出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。宅基地换房建设新型小城镇实现了土地的集约节约利用，显著改善了农民居住条件，得到了广大农民的拥护，也得到了国家有关部门的大力支持和充分肯定。
二是“三区”联动发展。旨在解决农民集中居住后的就业问题，即以小城镇建设为龙头，大力推进“农业产业园区、示范工业园区、农民居住社区”三区联动发展，实现农业增效、农民增收、农村增实力。具体做法是：在高水平完成农民安置区建设的同时，将原有的宅基地村庄建设用地复垦为耕地，建设农业产业园区发展高附加值的设施农业，利用宅基地换房节约的建设用地指标拓展建设高端产业，聚集的工业园区为农民提供就业岗位，为小城镇可持续发展打造经济载体。
三是“三改一化”。改革“宅基地换房”和“三区”联动战略实施后，农村旧的组织形态管理模式已经不再适合新的形势，且在一定程度上影响城乡资源要素的有序流动和一体化发展。为此，天津市又探索开展了“三改一化”的改革。首先，农村集体经济改股份制经济：净资产多的农村集体经济组织，集体资产量化到个人，组建股份有限公司或有限责任公司；净资产少的农村集体经济组织，经营用房租赁权量化到个人，组建有限责任公司，进行物业经营；有一定数量集体土地的农村集体经济组织，土地承包经营权确权到个人，成立土地股份合作社；无净资产或资不抵债的农村集体经济组织，清理债权债务，注销原村集体经济组织。其次，农业户口改非农业户口，放宽城镇居民落户条件，实行以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍登记政策。凡是在小城镇有合法固定的住所，有稳定的职业或生活来源并且已完成农村集体经济组织成员资格界定的，经农民申请后，均可以办理“农转非”。“农改非”后村民在保持原有待遇的基础上增加了市民待遇，在就业、医疗、社会保障、入学、参军等各个方面享受与市民同等待遇。最后，村委会改居委会。村集体经济组织股份制改造和村民户籍农转非后，依照法定程序撤销村民委员会，组建社区居民委员会并相应建立社区党组织和群众社团组织。“三改一化”的探索是对城乡二元体制的全面挑战和突破，是对人员身份组织形式运行方式管理模式的深刻转换，在体制机制上迈出了关键一步，推动实现完全意义上的城乡一体化。
四是农村金融改革创新。“宅基地换房”建设示范小城镇、“三区”联动和“三改一化”改革之后，农民参与金融活动的条件逐步 成熟，金融服务需求与日俱增，为此天津又走出示范小城镇建设的“第四步”——大力发展村镇银行。村镇银行是土生土长的本地银行，它的草根特性更能适应农村的生态环境，通过让农民参与金融活动，盘活农村经济资源，促进农民增收、农村增活力。还可以有效解决当前金融服务和企业融资之间不对称的矛盾。以“草根银行”服务“草根经济”弥补农村金融服务短板，打造覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系。新型农村金融机构试点工作开展以来，天津已陆续成立了6家村镇银行，并出台《关于促进天津市村镇银行发展的意见》，通过一系列含金量很高的政策措施改进和加强农村金融服务，加快实现草根银行在全市重要乡镇营业网点的全覆盖。
嘉兴“两分两换”的实践在全国具有深远的影响。两分”是把农村宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开：“两换”是以土地承包经营权换股换租换保障，推进集约经营、规模经营，转变农业生产方式；以宅基地换钱换房换地方，推进农民集中居住，转变农民生活方式。以按照土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障的总体要求，以农业生产经营集约、农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量为根本目标。 嘉兴市首批确定了9个乡镇作为“两分两换”的试点。其中嘉兴市南湖区七星镇、桐乡市龙翔街道、嘉善县姚庄镇具有一定的典型代表意义。
1.七星镇。为有效节约集约土地，七星镇原则上采用集中公寓房安置，实际采用“公寓房安置结合产业用房安置、货币安置”的安置模式，农户可自主选择单一或不同组合的安置模式。具体做法：一是农民以农村宅基地(住房)置换城镇规划区内的公寓房。原有农村住房按照评估价给予相应的补偿，在此基础 上，按照政策认定的人口和可置换面积给予补助。加上置换搬迁奖励，农户再以置换价格(成本价结合楼层差价)购置公寓房。公寓房由政府统一开发建设，由居民按意愿自主选择。公寓房的置换标准面积为人均40平方米，每户再加60平方米 ，其土地性质为国有划拨。二是农户选择产业用房进行安置。产业用房安置采取股本经营方式，实行保底分红。三是货币安置。政府对农户原住房的评估补偿，加上补助和置换奖励，直接给予相应的货币补偿。对于土地承包经营权换社会保障有两种置换方式，一是在 “依法、自愿、有偿”的基础上，采取转包、出租、入股等多种方式，全部流转土地承包经营权，流转期限在1O年以上的，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。同时按照每年每亩700元的标准发放土地流转租金，并逐年递增。二是鼓励农民全部放弃土地承包经营权，由七星投资发展有限公司在土地整理的基础上统一管理、统一开发和统一经营，对放弃的农户按照被征地农民养老保险政策置换社会养老保险。
2.龙翔街道。龙翔街道按照量力而行、积极稳妥、分步推进的原则，制订了公寓房安置、统筹统建房安置、物业安置和货币安置四种农村住房置换城镇房产方式。按照“1+6”模式进行居民点规划。其中“l”是指1个城镇型新社区，规划安置71.3%；“6”是指6个农村型新社区，规划安置28.7%。在不同的安置方式中，统筹统建房安置49%，到城镇公寓房和货币安置5l%。具体做法：一是农户以农村住房置换城镇公寓房，由新农村投资建设开发公司在街道集镇中心居住区提供多层公寓或住宅用房作为产权调换用房。原有农村住房按照评估价给予相应的货币补偿，再以优惠价格购置公寓房。公寓房安置面积为l00～ 260平方米(限3套)，土地性质为国有划拨。二是农户按照“统一规划、统一设计、统一监管”的原则建造统筹统建房，其土地性质仍是集体用地。统建房安置为占地面积120平方米(三层)，每户出资基础设施配套费1.5万元。三是农户用其部分或全部房产到产业功能区置换标准产业用房，可与公寓房组合置换。四是货币安置。新农村投资建设开发公司以公寓房安置旧房补偿标准上浮20%给予农户补偿。 按照“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励引导农户采取转包、出租、人股等多种方式，部分或全部流转土地承包经营权，建立与经济社会发展水平相适应、与农户土地流转收入相挂钩、与政府激励参保相配套的农民养老保障制度。
3.姚庄镇。姚庄镇结合实际，出台置换政策，在体现改革力度、农民接受度、财政承受度和工作推进度四个方面找到平衡点，推出标准公寓房、复式公寓房和货币三种置换方式。具体做法是：农民以农村宅基地(住房)置换城镇房产，原有农村住房按照评估价给予相应的货币补偿，再以优惠价格购置城镇房产。城镇房产由政府统一开发建设，分标准公寓、复式公寓两类，由居民按意愿自主选择。其中，标准公寓的置换面积为人均40平方米。每户超过标准面积部分控制在40平方米以内，其土地性质为国有划拨。复式公寓的户型分大、中、小三类，占地面积分别为85平方米 、75平方米 、60平方米 ，由农户按实际人口数进行选择。其土地性质仍为集体用地。对于土地承包经营权换社会保障的基本做法，姚庄镇与七星镇基本一致。
四、借鉴启示
上述国内外新型城镇化的案例模式，其所包含的经验及内在机理，对四川县域新型城镇化具有重要的借鉴意义。
第一，制定科学战略规划。推进城镇化，必须发挥规划的“龙头”作用。城镇项目无论是在宏观政策层面，还是在微观项目操作方式上，都要十分注重顶层设计的科学性和规划的引领、支撑作用，从而避免推进的随意性和发展的碎片化。要科学编制县域城镇化发展规划，与全省的经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、人口发展规划、文化保护规划等相衔接，以人口城镇化为核心，坚持城乡统筹，兼顾人口、经济、资源环境、社会发展、区域发展之间的关系，明确城镇长远发展方向、空间战略布局、长期发展目标，形成可考核的促进城镇化科学发展的指标体系。同时，要强化规划的执行效力。完善相关法律法规，提高规划的科学性、权威性和约束力，依法加强对规划实施的监督管理，建立违反城乡规划的责任追究制度，坚决防止随意调整规划，杜绝规划“纸上画画、墙上挂挂”的现象，切实使规划落到实处、取得实效。实践证明，以农村区域居多的农业大省在推进新型城镇化过程中，既要注重提升大中城市经济首位度，又要探索因地制宜、趋利避害、顺势而为的小城镇建设路径，形成大中小城市、小城镇两种路径并驾齐驱，协调发展的良好格局。
第二，深刻把握县域新型城镇化的科学内涵，走统筹城乡发展和区域协调发展之路。国内外案例经验表明，城镇化的过程是人口就业结构、产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程，也是城乡和区域之间各种要素交融和优化组合的渐进过程。近几年，我省经济社会虽然得到了较快发展，但还存在城乡差距和区域差距。我省县域新型城镇化建设应坚持统筹城乡发展和区域协调发展，把城市和农村、发达地区和欠发达地区的经济社会发展作为整体来通盘考虑、统一谋划，特别是要把解决农村富余劳动力向非农产业转移放在优先位置，发挥城市对农村、工业对农业、发达地区对欠发达地区的带动作用，使之相互促进、协调发展，实现经济增长、农村人口转移、就业增长与城镇化的良性互动，实现统筹城乡发展的“双赢”，区域协调发展的“共赢”，整体提升我省城镇化的质量。
第三，突破深层次制度障碍是关键。土地制度创新是关键，县域城镇化中最重要的一点是要让农民享受改革成果，让农民获得土地的资产性收益，享受到土地在城镇化过程中“红利”的合理分配。必须突破深层次的制度障碍，农民获得平等的权利，财产权、就业权、福利权，才能对未来形成稳定的预期，才能转变生活方式融入城镇生活，进而才能启动消费，转变增长方式、调整产业结构、社会平稳转型，成为城镇化过程中的应有之义。
第四，积极发挥政府主导作用。依靠政府这只“看得见的手”，进行适当的引导和控制，把符合经济规律的制度、准则和规则以法律与法规形式固定下来，辅之以行政手段保护规则的正常运行有效整合各种资源、迅速推动产业化和基础设施建设、有效保障弱势群体的利益等。在此过程中，政府的自身定位非常重要。但是介入的方式、介入的时机和退出的机制都要充分考虑。同时注重运用市场机制，发挥市场的资源配置作用，用市场的杠杆来撬动各种资源、动员各种力量。
第五，始终注重以人为本，处理好民生、产业与建设的关系。在民生方面，土地流转后要保证农民有稳定的收入，依靠项目推进提供大量就业岗位，最好实现就地就业，养老等群众最为关心的问题也必须有一定的解决方案；在产业方面，依据市场，建立具有比较优势、有市场空间、有吸纳就业能力，一、二、三产协调发展的完整产业体系；在建设方面，政府要先行投资完善公共基础设施，改善人居环境，企业专注投资产业，创造盈利预期，二者的良好合作增强群众参建的积极性和热情。新型城镇化的核心必须是人的城镇化,必须以改善民生为立足点，提升城乡居民生活品质，促进城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化。必须坚持产业带动，把为农民创造均等的就业机会作为可持续发展的重要保障。必须坚持以重点项目建设为突破，形成有效示范，特别是应以投资效率高、带动效应大的项目建设为突破口，以点带面,推动基础设施、公共服务城乡一体化。
第六，利益关系上要处理好产权、投资和分配的关系。在城镇化相关项目推进过程中,地方政府积极引导企业遵循市场机制不断壮大规模，提升产业层级和区域辐射能力，带动产业、消费结构升级，为未来培育稳定、可持续增长的财源打下基础，推动基础设施和基本公共服务不断延伸，赢得良好社会效益。企业在政府政策引导、配套设施完善基础上，拓展市场空间，可以获得预期的资本回报。群众通过获得土地集中流转带来的固定收入、城镇化带来的就地就业机会以及合理的集体资产经营分红等，实现经济收入、生活水平的有效提升。国内的案例经验表明，推进新型城镇化，不能仅仅依靠制度刚性约束力，还需建立合理、稳定、可持续的发展红利分享机制，营造良好的多方共赢、红利共享发展模式，才能有效激励各方主体，确保政府、企业、群众参建的积极性。
第七，在微观层面上，应立足于县域实际，放大特色优势，发展特色经济，加快培育支撑县域经济发展的支柱产业。尽管县域经济发展具有较大的不对称性，但在资源利用方面都有自己的特色优势。就县域个体而言，可围绕贯彻落实党和国家的宏观方针政策，充分“盘点”县域内的矿产资源、工业资源、农业资源、生态资源以及文化旅游资源，围绕高效益综合开发利用，进行大力度的整合，以工业化为主导，以城镇化为支撑，以农业现代化为基础，形成从资源利用到产业发展、从城镇开发到民生改善等完整的规划体系，着力打造独具特色的新型产业基地，努力实现居民增收、财政增长、后劲增强的“三增”目标。通过不懈的努力，即使欠发达的县市也能够闯出一片新的天地。另外，要深化合作，聚集项目，依靠项目带动产业优化升级。发展县域经济必须突破过去单纯围绕本地需求谋发展的局限，积极参与国际国内市场的分工协作；要始终坚持以特色资源聚集项目、以良好环境吸引项目，全方位接轨域外经济社会发展，最大限度地招大引强，形成资金、技术、企业和人才向县域流动的凹地效应。要着力发展与生态环境相协调的园区工业、现代农业、旅游产业，进一步扩大县域主导产业规模，培育知名品牌，延伸产业链条，加速产业集聚，增强县域自我发展能力，在区域竞争中占据主导地位。
第八，在宏观层面上，应因地制宜，加快打造强县引领、中县角逐、弱县超越，县域经济互动发展、良性竞争的格局。要以生产发展为首要任务，全面解放和发展农村社会生产力。在确保粮食安全的前提下，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，大力发展以设施农业、装备农业、高新农业为主要特征的现代农业，不断提高农业产出率和规模效益。县域之间和县域内要注重对市场需求和农业发展方向的把握，积极推进区域化布局、规模化种养，引进推广应用先进农业技术和适用技术，发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，力争形成一批优势突出、特色鲜明的产业带、产业区。
同时，按照产业化发展方向，积极扶持发展龙头企业和专业合作经济组织，为工业化发展和农民的转移就业、增加收入开辟更大的空间，为工业反哺农业奠定更加牢固的基础。要充分发挥主城区的核心拉动和乡镇的主体作用，形成主城区—中心镇—农村新社区—新村庄梯次分明的规划体系，加强乡镇驻地开发建设，加快建设一批优势明显、独具特色的示范乡镇，形成辐射拉动作用，引导农民逐步向城镇集中。要坚持高效集约利用土地资源，在农民自愿的基础上，按照“城乡互动，以点带面，有利生产，方便生活”的原则，积极探索村并城、村并镇、村并区、村并企、小村并大村等发展模式，科学规划建设农村居住、供排水、通讯、交通、防灾、供电等基础设施，为农村设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化创造良好条件。各级政府在加快经济发展、城镇建设的同时，要切实扩大公共财政覆盖农村的范围，大力发展农村教育、文化、卫生事业，进一步健全农村社会保障体系，扎实推进失地农民养老保险、新型农村社会养老保险，逐步缩小城乡差别，加快现代化发展进程。
执笔：四川省社科院 付宗平
