——自贡大安区统筹城乡发展实践与探索

中共自贡市大安区委

自贡市大安区人民政府

大安区是红岩英烈江姐的故乡，幅员面积400平方公里，总人口46万，辖12乡镇和4街道，是全省首批中小企业发展示范基地区（县），自贡统筹城乡综合配套改革试点重点突破区。近年来，在省、市的领导下，我们牢牢把握统筹城乡发展的历史机遇，按照“一活二变三化”（激活生产要素，转变农村生产方式和农民生活方式，推进城乡规划一体化、公共服务均等化、经济社会权利平等化）的总体要求，立足丘区实际，确立“城乡一体，丘区十强”发展定位, 以规划为领先，以产业为支撑，以改革为动力，以市场为导向，以组织为载体，以双增为目标，大力实施城乡一体化战略，勇于实践，积极探索，初步走出了一条具有丘陵地区特色城乡发展之路。

一、围绕城乡一体，全面推进丘区统筹城乡发展

统筹城乡发展，破除诱致和固化城乡二元的体制障碍，建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，加快城乡一体化发展进程，实现城乡良性互动、协调发展。

（一）突出后劲增强，统筹城乡基础建设。统筹城乡发展，基础设施建设是前提。我们坚持以规划为领先，遵循“宜居人居、和谐生态、城乡联动、基础设施全面接轨”的理念，统筹兼顾区域、生产、生活、生态功能，实现城乡规划体系的横向全面覆盖和纵向精细拓展，形成了以中心城区为龙头、小城镇为依托、中心村和农民集中居住点为基础的四级城镇体系。按照“城乡一体，全面对接”的要求，坚持以基础设施建设为突破口，以增强辐射带动功能为关键，全面加快、统筹推进农村水、电、气、路、讯等各类基础设施建设，加大城乡环境综合治理、生态环境建设力度，三年累计投入城乡基础建设资金约30亿元，新（改）建农村公路518.1公里、农田水利设施520处，红层找水解决4.63万人的安全饮水问题，新建沼气池5100口，农村通讯覆盖率达100％。

（二）突出产业互动，统筹城乡产业发展。统筹城乡发展，必须以产业为根基。我们以加快转变农业发展方式为重点，区别不同区域发展实际，因地而用，建立了宜工兴工、宜农兴农、宜商兴商的三产互动发展机制，推进产业发展。工业上，我们着力调结构促转变，围绕农业办工业，办好工业促农业，突出抓园区、育龙头、创品牌和建环境，加快新型工业化进程。目前，全区拥有规模工业110户，农副产品加工企业24户，其中省、市级农业产业化龙头企业10户，农业品牌商标6个。农业上，我们坚持用工业理念发展现代农业，拓展农业功能，注重发展区域特色农业、新型农业业态与解决农民就业、增加农民收入相结合，全力打造“中国观赏鱼繁育基地”、“川南肉牛之乡”、“川南肉兔之乡”，大力发展以江姐生态园、朴优生活基地、开心农场和川南民俗文化展览馆为代表的环保农业、体验农业与文化农业，全区特色农业总产值占农业总产值的比重达35.1%。服务业上，按照“激活现代物流、培育专业市场、发展特色旅游”的思路，重点培育壮大了全国50强的东方物流和川南建材、汽贸汽配等一批现代物流业和专业大市场，2009年社会消费品零售总额突破近30亿元；积极开发与城市互动的庭院经济、乡村旅游等休闲观光农业，促进产业融合发展，2009年第三产业比重较2006年提高12个百分点。

（三）突出渠道拓宽，统筹城乡劳动就业。统筹城乡发展，劳动就业是根本。我们围绕创业富民、就业安民、保障济民“三线联动”思路，以新型城镇化为依托，建立了普及式、订单式与开放式相结合的技能培训机制，内外互通、上下一体的区、镇（街道）、村（社区）三级就业服务网络机制，企业用工对接、劳务输出对接和就地就近转移机制，合同签订、工资支付的监督机制以及劳动力就业参保缴费的保障机制等五大机制，全面加强技能培训、信息服务、组织协调、权益维护和社会保障工作。深入开展全民创业行动，创建了全省首家返乡农民工创业（孵化）园，已从珠江三角洲等地回引资金2.8亿元、 项目152个，带动就业1670人。近三年，全区累计城镇新增就业1.28万人，对外劳务输出23.15万人，就地转移农村劳动力15.3万人。2009年城乡居民收入较2006年分别提高46.3％、38.5％。

（四）突出成果共享，统筹城乡公共服务。保障农民自身发展权益，重在推进城乡基本公共服务均等化。我们按照“完善体系、对接制度、提高水平”的思路，以基本均衡为前提，推进公共服务向农村覆盖，财政投入向农村倾斜，努力实现城乡资源均衡配置。通过资源整合，推进了城乡教育共同体发展、中小学校园标准化建设，完善了义务教育课程资源共享机制。着力构建城乡一体的医疗卫生服务体系，推进村卫生站标准化建设，村社区医疗服务网点覆盖率达到96%，新农合参保率连续三年达到95.8%以上。通过实施全民素质提升工程，大力开展红色文化、民俗文化、历史文化三大文化品牌创建，新建成一批乡镇特色文化中心、农家书屋、农民健身工程，全区所有乡镇和86%的行政村建立了文化活动室，农村社区文化活动网络基本形成。按照城乡保障项目和保障标准逐步趋同的原则，建立健全了农村社会保障体系，实现了制度性全覆盖和动态管理下的应保尽保，加大城乡困难群众救济救助力度，让城乡群众共享城乡一体化发展成果。

（五）突出民主自治，统筹城乡社会管理。统筹城乡发展，必须抓住村级管理这个重要环节。我们始终坚持维护农民权益，积极推进“五议一公开”（党组织提议、两委会商议、‘五老’协会即老干部、老党员、老教师、老工人、老村民参议、党员大会复议、村民代表会议或村民会议决议及决议和结果公开）为主的村级民主管理试点，规范村民代表会议制度和村级重大事务决策机制，保障了群众的知情权、参与权、选举权、监督权。紧紧抓住大安区被列为全国农村社区建设试点区的有利时机，对城乡社区进行统一规划，以城市社区的建设标准和管理理念推进农村社区建设，目前全区60%的村设立了社区工作委员会，并在团结镇土柱村等试点村建立由党员活动、村民议事、教育培训、便民服务、文体休闲等构成的社区服务中心，提供一站式服务，初步构建了农村社区的治理模式。深入开展省级平安区（县）创建工作，加大社会治安综合治理和矛盾纠纷排查调处力度。目前，全区社会和谐稳定，群众安居乐业。

（六）突出活力激发，统筹城乡基层党建。统筹城乡发展，基层党建是保障。深入开展“五结对”（村企、村社、村村、社企、干群结对）活动和1+3模式（1名老干部+1名大学生村官、1名市区下派干部、1名企业管理人员），促进城乡资源优势互补，助推统筹城乡发展。着力抓基层打基础，狠抓组织、工作、队伍、阵地等“四大形象”建设，全力构建城乡共建的基层党组织体系、城乡互动的基层干部人才工作体系、城乡一体化的党员教育管理体系、覆盖城乡的党员联系服务群众工作体系、城乡合作的基层党组织互帮互助体系等“五大体系”。三年累计投入基层组织基础设施建设资金2100余万元，新改（扩）建村（社区）活动阵地92个，村、社区干部待遇月均分别达770元和1300元。通过开发自然资源、盘活闲置集体资产、提供公益服务等方式，大力发展村社区集体经济，实现年集体经济收入50万元以上的村3个、占2.2%，10万元以上的村21个村、占14.2%，3万元以上的村94个，占63.5%。

统筹城乡近三年的实践，农村面貌变化较大，人民得到较多实惠，初步走出了一条符合大安实际的科学发展之路，2009年，农民人均纯收入达5124元，城乡居民差距缩小为2.58：1；工业化、城市化率分别达49%和40%，农民生产方式和生活方式加快转变，人居环境和居住条件明显改善。

二、着力五大探索，全力破解丘区统筹城乡制约瓶颈

统筹城乡改革发展，是一项重大而深刻的社会变革。近年来，我们致力破解改革推进的制约瓶颈，大胆探索，勇于攻坚，改革试点成效初显。

（一）探索土地股权化改革，激活土地适度规模经营。按照“政府推动、市场主导、群众自愿、多方共赢”的思路，在转包、互换、转让、托管等土地流转形式基础上，大胆创新土地流转机制，积极开展“结合自主、入股自由、退股自愿”土地股权化试点，推进土地规模经营，要素集成应用，生产集约管理，变土地资源为土地资本。通过抓政策激励、造浓氛围，抓典型示范、创新模式，抓组织服务、做优环境，涌现出了土柱村、江姐村、永胜村等全市土地股权化试点典型。目前，全市率先建立的5个土地股份合作社股权化流转土地4000亩，规模经营率达60%；建成4个年产值上1000万元的项目，带动近1000余名农户创业就业，400户入股农民实现保底和分红总额达196万元；占地各500亩的现实版“开心农场”和朴优生活体验基地一期工程已经建设，吸引了500余户城市居民实地体验乡村生产、观光休闲的乐趣。经过实践探索，“土地变股权，农民变股东，零星变集中，工资加分红”的农业生产经营新格局正在催生。

（二）探索农村产权制度改革，保障农民财产权益。按照“先行试点、总结经验、稳步推进”的总体要求，采取“组试点、村实践、镇总结、区推开”的工作思路，率先在全市开展农村产权制度改革试点。探索中，我们创造性确立了农村集体土地所有权主体、承包地确权不打乱重分、农村房屋权利人登记、农村集体经济组织成员确认和土地适度化零为整等“五大原则”，创新制定了农村土地流转评估、集体建设用地出让、议事会监事会、农村集体资产管理、农村集体经济组织管理、公示异议处理等“六项制度”。截止目前，江姐村、农科村等试点村已完成农村集体土地所有权、集体建设用地使用权及土地承包经营权的确权登记工作，全区集体林权颁证面达100%，农村房屋产权交易管理所办理农村房屋所有权证累计5.6万册。

（三）探索构建农村要素市场，促进城乡资源共融。为破解农村内生动力不足，农村资产要素市场化程度低下，自身造血功能不高的现状，我们大胆实践用市场化机制破解要素流通不畅的难题，探索创建了全国首家农村要素网络交易平台——燊海农村要素（包括农村劳动力、土地、农产品及大型的生产工具和生活用具等）网络交易市场，成立了全市首家村镇房屋产权交易所和首家互助式会员担保公司——自贡市燊海汇源担保有限公司，建立了区、乡镇（街道）、村（社区）、组（居民小组）四级管理网络体系，形成了城乡沟通、统一、有序的要素市场。要素市场始终坚持把城市的资源统给农村，农村的资产要素与城市生产要素紧密结合，促进城乡要素双向流动，从而实现农村要素真正市场化。要素市场提供政策法规、交易规则、供需信息等多项服务，交易手段为电话和网络平台，交易形式为平台交易和就地交易。截止目前，要素市场完成300笔交易，涉及土地流转、房屋交易、劳务输出、业主引进等10大类，交易额达1500万元。

（四）探索“扩权强镇（乡）试点”，释放乡镇发展活力。本着放权让利、责权明晰的原则，我们在凤凰乡、牛佛镇两个试点区域，率先于2008年在全市开展了“扩权强镇（乡）”试点。将原来属于乡镇的被区级部门收上来的权力还给乡镇，将区级部门可以下放的管理权力放给乡镇行使，将暂时不能下放的权力由区级部门授权委托乡镇执行，下放了发展决策权、项目优先权、收益分配权、审批管理权、收益分配权、快审快批权、综合执法管理权、干部人事调配先择权、允许试错权、激励约束权、检查特许权“十大权限”28条，试点乡镇发展活力有效释放。2009年，凤凰乡、牛佛镇经济总量比试点前分别增长14%、16%，地方性财政收入比试点前分别增长26%、31%。凤凰凰乡已进入“全省乡镇综合实力二十强”行列，牛佛镇成为全省十佳历史文化名镇。

（五）探索农民组织化形式，提升农民组织化水平。以促进农民增收和村级实力增强、维护民主权力和财产权益、丰富精神生活和提高幸福指数为目标，突出因业制宜，着力典型培育，试点探索加强农村经济、政治、社会“三大组织”建设。以市场需求为导向,以特色产业为依托，发展各类新型经济组织67个，其中庙坝肉牛专业合作社入选“全国50佳专业合作社”，蜀兴兔业专业合作社、茂盛草编专业合作社等5个合作社被评为省级示范专业合作社。2009年，新型经济组织共吸纳农村就业劳动力1530人，年产值实现2.35亿元。着力完善村民民主自治体系，推进基层政治组织创新，推行“五议一公开”制度，建立村民民主议事、决策机构30个，规范村民代表会议制度和村级重大事务决策机制。以解决农民最关心、最直接、最现实的公共服务需求为切入点，整合社会资源，因地制宜，利用村级公共服务平台培育发展农村社会组织，发挥其在丰富精神文化生活、扶贫帮困、推进农村民主、构建和谐新村等方面的重要作用，三年来发展文化、救助、平安等多类农村社会服务组织80个。

统筹城乡改革试点虽取得了一些成绩，但统筹城乡发展是一个前无古人的难题迭出的探索带，仍然面临土地、保障、管理、户籍、金融、组织化程度等方面的困难和挑战，为此，我们将做进一步的深化探索。

三、围绕制度创新，继续探索丘区统筹城乡路径

城乡统筹发展最突出的难题是土地制度, 最现实的差距是社会保障,最大的制约是户籍制度, 最基本的保证是行政管理体制改革，最紧缺的要素是资金供给，最亟需提升的是农民组织化程度。我们仍将紧紧围绕城乡一体化总体思路，始终坚持尊重群众意愿和选择，在确定的三镇十村统筹城乡发展试验区范围内，积极推进“六大制度”创新。

（一）创新土地制度，提高土地利用效益。土地是产业发展的基石，发展农村经济必须做足优化土地利用这篇文章。明晰土地产权主体，完善产权权能，促进土地资源资本化。在试验区内，通过金土地工程、“双挂钩”、“双置换”等措施整理土地，提高土地质量和集约节约更多的集体建设用地，同时在确保耕地不减少、质量不降低、用途不改变的情况下，允许将试验区划分为农保区、发展区、住宅区等，实施功能定位。继续推广农户以土地股权化、土地直接入股、土地信托等形式流转土地承包经营权，实施适度规模经营，发展现代农业。集约节约的集体建设用地用于工业、商业、住宅、公益事业、旅游业和服务业。集体建设用地在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许采取出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押、合作、置换、自征自用等形式流转和划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等形式再流转。

（二）创新保障制度，提高社会保障水平。健全的社会保障“安全网”是构建和谐社会的基础，推进农村社会保障满覆盖是统筹城乡发展的必然选择。探索建立“双置换”（承包地换社保、宅基地换住房）农民的基本生活保障与城镇居民社保并轨试点制度。探索建立与基本养老保险相衔接的失地农民养老保险制度。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险和新合医疗关系跨地区有机接续，促进无障碍转移。完善城乡医疗保险制度，实现城乡居民医疗保险接轨，提高城乡合作医疗保障水平。探索农村低保、农保、新农合、失地农民社会保障等制度之间的有机衔接，努力提高农村社会保障整体效能。同时，要积极改变“重保障，轻就业”的倾向，建立城乡一体的就业制度，促进农民充分就业或自主创业。

（三）创新管理制度，提高管理效率。体制管根本，机制管长远。探索明确不同层级政府履行职能的重点，下移执行、服务、监管职责，推行低位管理，实现向“小政府、大社会”的政府治理模式转型。探索精简行政管理层次改革试点，继续扩大扩权强镇（乡）试点范围，加大十大权限的下放力度，通过委托、授权、机构延伸等方式赋予试点乡镇更大的经济社会管理权限，激发乡镇内生动力。探索建立政府向社会组织购买服务的制度，实行“以钱养事”、“以事定费”，增强社会组织提供公共服务的能力。积极培育中介机构参与部分政府管理的机制。深化村民自治体系建设，全面推行 “五议一公开”工作法，完善民主议事、决策管理新机制，加强村、社区干部队伍专业化、职业化建设。探索有利于推进试验区建设的管理体制新模式。

（四）创新户籍制度，加快城镇化进程。改革户籍制度，就是要调整和改革地区、城市资源分配的封锁格局，让农民享有城市居民的同等待遇。在试验区内，允许建立城乡统一的、自由迁徙的户籍自愿流动登记制度。放宽入户条件，鼓励自愿“双置换”的农民进入城镇或集中居住区安家落户，依法享有同城镇居民在住房、医疗、就学、社会保障等方面一律平等的权利。创新户籍迁入政策，建立产业与劳动力跨区域转移合作的新模式，实行以技术技能迁户渠道为主，投资纳税迁户及政策性迁户渠道为辅的户籍迁入政策。完善居住地户口登记管理制度，探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式。

（五）创新组织制度，深化社会服务水平。提高农民组织化程度，是解决“三农”问题的破冰良策。在已有试点成效的基础上，继续完善、拓展、升华三大组织建设。坚持以促进产业发展为中心，以增加农民收入和增强集体经济组织实力为重点，以资产、技术、土地、市场等生产要素为纽带，因业制宜鼓励发展生产服务型、劳务服务型、行业协会型等新型农民专业合作社，继续发展土地股份合作社。以强化村民民主意识、维护村民合法权益为根本，着力加强村民自治组织建设，大力发展议事协会、监督协会和参事机构，积极引导发展农会，切实推进基层民主建设进程。以提高村民文明素质、提升农民幸福指数、促进村组和谐稳定为目标，建立多元化的公共服务供给机制，依托村级公共服务中心、乡镇文化站和村文化站等建设，积极探索发展公共服务类、公益慈善类、精神文明类等新的社会组织形式。

（六）创新金融制度，破解发展融资难题。资金短缺严重制约农村经济的发展，要切实增强农村金融的服务能力。健全和完善“银政企”互动合作机制，创新金融产品，拓展贷款方式。探索以集体建设用地使用权为保障的信托理财产品，试点开展农村集体建设用地使用权抵押贷款。引导金融机构特别是农村信用社，有针对性的设计出适合于农村经济组织、农户等贷款融资的信贷产品，切实解决融资难问题。创新土地金融制度，实施宅基地置换城市建设用地。争取设立农村小额贷款公司和村镇银行，支持有条件的农民专合组织开展信用合作。支持各类融资担保公司壮大业务规模，扩大资金互助组织和农业政策性保险试点范围。

统筹城乡发展赋予了体制创新、探索发展模式、提升区域竞争力以及建设和谐社会的历史使命，我们将以更高远的战略眼光、更新颖的实践理念、更管用的运作手段掌握改革的主动权，纵深推进统筹城乡发展，为经济社会又好又快发展开辟广阔的空间。