统筹城乡发展 构建和谐岳池

——岳池县推进城乡统筹发展的探索与思考

中共岳池县委  岳池县人民政府

岳池县地处四川盆地东部，总面积1457平方公里，辖43个乡镇、1个管委会，总人口118万人，农业人口103万人，是典型的丘陵农业大县。近年来，随着国家西部大开发和扩权强县战略的实施，岳池县委、县政府认真分析县情，提出了“以推进统筹城乡发展为重点，加快建设丘区经济强县、现代农业大县、农家文化名县、和谐发展新县”的发展战略，创新思路，扎实工作，走出一条生产发展、生态平衡、生活改善的可持续发展之路。

一、主要做法及成效

近年来，岳池县将统筹城乡发展作为促进全县经济社会发展的重要抓手，在城乡规划、产业发展、基础设施建设、社会事业发展和保障民计民生方面狠下功夫，加快了城乡一体化发展步伐。

（一）统筹城乡发展规划，实现城乡布局一体化。岳池是传统的农业大县，长期以来，经济发展较为缓慢，城乡二元结构十分突出，“剪刀差”现象比较明显。为统筹城乡发展，岳池县按照“区域化布局、点状开发、梯度推进”的思路，从区域经济发展全局的角度，统筹考虑城乡空间布局，在完善城市规划的同时，将规划尽可能覆盖广大农村地区，努力实现城市和农村规划的“无缝对接”。把乡镇分为三类，编制和完善了城乡经济社会发展总体规划，并逐步细化了各类乡镇特别是县城区、水淹区、后扶区的产业发展、城乡建设、社会事业发展、城镇体系、区域发展和土地利用等专项规划，逐步建设起统筹城乡发展的框架和雏形。

（二）统筹城乡产业发展，实现城乡经济一体化。坚持以工业化带动农业产业化，推进城镇化，拉动第三产业，促进了一、二、三产业互动共融。一是重点发展工业经济。近年来，岳池县以集中区为载体，以招商引资为抓手，以项目建设为支撑，以积聚要素为保障，大力实施工业强县战略。初步形成“一线三园”工业走廊（一线：仪北路，三园：回乡创业园、罗渡工业园、石垭建材工业园）和农产品加工、医药、建材、轻化工等主导产业，工业经济快速增长。回乡创业园被农业部批准为第二批全国农产品加工创业基地，2009年，全县规模以上工业总产值、增加值、利润总额分别达60.05亿元、21.4亿元、1.95亿元，同比分别增长42.6%、29.2%、  61%；亿元企业达到5户，税收上千万元企业达到2户。二是突出发展现代农业。用抓工业的理念抓农业，以新农村建设为统揽，以深化农村改革为动力，以农民增收为核心，围绕“一园三带”重点区域（一园：现代农业核心示范园，三带：优质种植业示范带、生态养殖业示范带、旅游观光农业示范带），加快发展“三优一白”优势产业（优质粮油、优质果蔬、优质畜禽、白色农业），现代农业提速发展，农民收入大幅增长。2009年，农业总产值达24.28亿元，同比增长4.6%；农民人均纯收入达4688元，增加374元。被省委省政府列为全省现代农业产业基地强县培育县、现代畜牧业重点县、蔬菜产业基地县，连续三年荣获全省“三农工作先进县”。三是加快发展第三产业。充分发挥人口众多、交通便捷、消费需求巨大的优势，成功打造九龙广场、财富中心、万鑫水晶城三大核心商圈及南宋文化一条街、建材、服装等特色街区。2009年，全县社会消费品零售总额达42.7亿元，同比增长18.7%。充分发挥“中国曲艺之乡”、“中国·四川十大名节”两大名片优势，成功举办四届岳池农家文化旅游节，“小平故里行·岳池农家乐”旅游品牌影响力日益扩大。2009年，共接待游客92.2万人次，实现旅游收入5.17 亿元、同比增长26.1%。三次产业结构比例由2005年的34.9:27.7:37.4调整到2009年的28.6:37.2:34.2，经济结构逐步优化。

（三）统筹基础设施建设，实现城乡建设一体化。在大力发展经济的同时，全面加强城乡基础设施建设，促进城乡建设一体化。一是加强交通建设。2007年以来，全县共投资2.75亿元，建成水淹区扶贫公路368.7公里、通达公路845.88公里、通畅公路282.3公里，实现乡乡通油路，基本实现村村通公路。特别是今年，岳池县投资1.2亿元启动两条迎宾大道建设、仪华路改造、岳武路改造及通村水泥路建设等交通重点工程，城乡道路交通网络将进一步完善。二是加强水利建设。2007年以来，全县共整治病险水库30座，修复水毁工程1592处，新建配套渠道14公里，动工修建水利工程9783处，全县新增蓄水能力985万立方米，新增农业有效灌面0.96万亩，恢复改善灌面11.6万亩，新增节水灌面1.66万亩。三是加强能源建设。全面完成农网改造，实现城乡同网同价；加强农村沼气等新型能源建设，建成沼气池2.3万口，农村能源建设实现突破。四是着力提高城镇化率。坚持中心场镇与县城建设同步推进，加快城镇建设，发展二三产业，提升城镇吸纳能力，促进农村人口向城镇有序流动。2009年底，全县城镇化率达到27.1%,三次产业从业人员比例进一步优化为30:25:45。同时，大力实施城乡风貌塑造和绿化、美化工程，有效改善了农村生态和人居环境。

（四）统筹发展社会事业，实现城乡服务一体化。近年来，我县始终坚持“两手抓，两手硬”，在加快经济发展的同时，统筹发展社会事业，公共服务范围进一步扩大，城乡服务一体化进程不断加快。一是统筹发展教育事业。合理调整城乡学校布局，不断完善农村义务教育经费保障机制，扎实推进素质教育、职业教育、成人教育及特殊教育，教育事业快速发展。2009年，全县高考本科上线突破2000人大关，中职招生近5000人；2007年以来，共实施危改项目143个，改造面积12.1万平方米；特殊教育突破发展，在全市率先招生开班；开展城乡教师交流，城乡教育资源配备逐渐趋于平衡。二是统筹发展医疗卫生事业。狠抓卫生服务体系建设，完成40所乡镇卫生院改造，并将乡镇卫生院经费纳入全县统筹；完善了县、乡、村三级防疫体系，突发公共卫生事件应急处置、疫情监测、疾病控制能力不断增强。三是统筹发展文化体育等事业。以弘扬传统农家文化为重点，建成小康文化示范村80个，培育曲艺演出团体22个，发展业余文艺演职人员3000余名，新建村级文化活动室187个、农民健身工程135处，并组建了岳池作家协会、岳池摄影家协会，竞技体育、群众体育、学校体育蓬勃发展。全面整合乡镇广电网络，网络资源进一步优化。大力加强公安“三基”建设，建成44个乡镇派出所，全县治安环境明显改善。

（五）统筹发展民计民生，实现社会保障一体化。建立健全覆盖城乡的社会保障体系，逐步实现社会保障一体化。一是建立健全就业服务体系。加快推进城乡劳动力就业一体化建设，努力实现城乡劳动力平等就业。依托全县25所职业培训学校，大力开展农村劳动力职业技能培训，不断增强农民转移就业和创业能力。2007年来，共培训农民工8.3万人，参培人员就业率达86%。探索全民创业新模式，提出“三不变、三优先”政策（工资、福利、隶属关系不变，招聘留用优先、学习培训优先、晋升职称和年度考核评优优先），鼓励有一定特长和技能的乡镇事业干部和村组干部领办、创办产业实体，带动群众发展现代农业，目前，全县共有158名事业（村组）干部在农村当起了业主，带动群众4.5万户；全面落实就业再就业政策，大力实施小额担保贷款，积极开发公益性岗位，共发放小额贷款1398万元，开发公益性岗位830个。二是不断扩大社会保障覆盖面。加快推进农村社会保障与城镇社会保障接轨，推进农村“五保户”和城镇“三无”人员集中供养，大力资助贫困家庭子女入学，逐步建立起了“两个确保、三条保障线、五大险种”的城乡社会保障体系，城镇低保实现了应保尽保，农村低保覆盖面进一步扩大。目前，全县社会保险参保人数达4.4万人，享受低保人数达6.11万人；实施农村特困大病救助1019人，帮扶贫困中小学生4756名、大学生642名；解决了2500名进城务工人员子女入学问题；全面推行了农村合作医疗，农民参合率达91.5%；全面落实移民后期扶持政策，全县25个乡镇、128个村、527个村民小组、23109人得到后扶支持。

尽管岳池县在统筹城乡发展方面取得了一些成效，但在实际工作中也还存在较多的困难，制约了统筹城乡发展进程。一是认识偏差。长期以来，各级干部对统筹城乡发展的内涵理解不深，认为统筹城乡发展就是城乡一样发展，平均着力，全面开花，从而在发展中缺乏重点，盲目地实行城乡均匀分布，没有找到城乡统筹的结合点和重点。同时，农民在统筹城乡发展上也存在认识偏差，特别是在“以工哺农”、“以城带乡”后，大量人力、资金投入农村，部分农民养成了“等、靠、要”的依赖思想，主动发展的积极性不强。二是制度约束。由于一些现行制度如户籍、土地、劳动就业、社会保障等制度是建立在城乡“二元结构”模式下的，在实际工作中已不同程度地阻碍着统筹城乡发展的推进。三是基础较差。在当前城乡差距较大的情况下，统筹城乡发展，着力重点应在农村。但农村基础较差，发展滞后，严重影响统筹城乡发展进程。四是财力不足。尽管近年来中央财政加大了对“三农”的支持力度，加大了对农投入，但一些项目要求地方财政进行匹配，岳池县是农业大县、工业弱县、财政穷县，2009年地方财政一般预算收入仅2.56亿元，财政支出大部分靠转移支付，对农村的投入十分乏力，致使一些基础设施建设困难重重。同时，金融扶持不力，民间投入也相对不足，使得城乡投资差距拉大。

二、对策及建议

加快统筹城乡发展，控制和缩小城乡差距，实现共同发展与繁荣，需要从制度改革入手，从落实措施着力，从根本上改变城乡“二元结构”局面，推动经济社会又好又快发展。

（一）强化宣传发动，树立统筹城乡发展思想意识。统筹城乡发展是科学发展的重要内容。要通过会议、广播电视、宣传资料、专题讲座等多种形式，大力宣传统筹城乡发展的内涵、意义及工作重点，消除干部群众认识上的误区，形成良好的工作氛围。在宣传发动中要达到四个目标：一是要让各级领导班子增强统筹城乡发展的意识和责任感，在制定政策、作出决策时全面统筹考虑，平衡城乡发展，特别是对农村的薄弱环节要加大力度，加快建设。二是要让城镇机关事业单位、居民树立服务农村、支持农村的思想，积极到农村创业，帮扶、带动农民致富。三是要让农民切身感受到国家对农村工作的高度重视，在统筹城乡发展中树立创业意识，增强发展的主动性和积极性，增添农村发展活力与后劲。四是要明确统筹城乡发展各个阶段的重点，以重点突破带动整体发展，避免“平均用力”。

（二）强化改革创新，健全统筹城乡发展机制体制。建议上级相关部门加快统筹城乡发展政策的研究与出台，便于下级部门大胆开展工作。作为县级及以下机关，由于没有立法权，要积极在涉及统筹城乡发展的法律法规修订上做好新情况、新问题的收集、整理、汇报及建议工作，帮助上级制定、修订法律法规，并在政策范围内加快推进各项改革。一是消除城乡户籍差别。要降低入城门槛，凡在城镇有固定住所和生活来源的农民，户口均可迁入城镇；对被征地拆迁农户进行集中安置，建立社区；在创业就业、子女入学、医疗卫生和社会保障等方面逐步实现同等待遇。二是优化政策保证农村投入。建立财政投入“三农”资金增长长效机制，保证财政投入的稳定性，并引导和吸引社会闲散资金投入农村发展；加大授信力度，灵活放贷方式，放宽抵押担保范围，增加金融支持“三农”发展力度。三是建立城乡结对帮扶机制。继续实行市县领导、市县部门联系帮扶乡镇、扶贫村等制度，采取多种形式开展“三下乡”活动，实行干部上挂下派和城乡教师、医务人员交流等制度，实现城乡互动互补。

（三）强化基础建设，完善统筹城乡发展服务体系。坚持政府主导，加大财政投入，加快农村基础设施建设，进一步改善农村生产生活条件。一是强化农村道路建设。大力实施农村公路通达、通畅工程和便民路建设，在实现乡乡镇镇通油路的基础上，快速推进村级公路建设，提高公路等级，确保“十一五”期间全面实现村村通公路，50%以上的村通油（水泥）路，便民路里程达到571.89公里。同时，建立健全农村公路养护机制，改善农村路状。二是加快饮水工程建设。建立集中供水站（点），“十一五”期间实现所有场镇集中供水，50%的农民通过建池自流、电动提水等方式吃上自来水。三是发展农村清洁能源。大力建设农村沼气池，“十一五”期间保证日均存栏3头牲畜的农户都建起沼气池，并在有条件的农户中推广秸秆气化技术。完善城乡电网改造工作，促进城乡用电同网同价。四是加强农村物流体系建设。深入推进“万村千乡市场工程”建设，建立货物配送制和农产品回购制，加强城乡市场联系，促进城乡市场共融。大力培育农村经纪人、运销大户和个体工商户，加快农村物资流通。五是健全农村服务体系。建立农机服务、养殖服务、农技服务等体系，加快以农经网为主的农村信息网络建设，提高为农服务水平。六是改善农村人居环境。以沼气池建设为契机，推进改厨、改厕、改圈工作，培养农民良好的卫生习惯。开展农村户院绿化美化工作，改善居住环境。

（四）强化“三大集中”，全面推动城乡产业集群发展。以市场为导向，配以行政、经济等手段适度调节引导，加快推进“三个集中”。一是工业向集中发展区集中。加强集中区基础建设，增强承载能力，加快推进产业集群发展，提高工业带动经济发展的能力。瞄准把广安市回乡创业园打造成“全省农产品加工示范园”的目标，引导农村工业向集中区聚集，让农村工业充分享受到集中区的便利要素，促进工业与农业紧密结合，加快农业基地建设，带动农村特色产业发展，把农村建成“工业的第一车间”。二是土地向规模经营集中。认真执行《农村土地承包经营权流转管理办法》，在坚持家庭联产承包责任制不变的前提下，探索改革土地流转政策，依法、自愿、有偿地推进土地承包经营权向农村能人、专重大户、龙头企业及专合经济组织流转，以及农民用土地入股投资兴办农业产业化企业和农产品加工企业，实现土地规模集约经营。在成功探索乡镇事业干部创建农业产业实体的基础上，鼓励城市工商业主、科技人员及各类创业者进入农村创业。三是农民向城镇集中。进一步完善城镇发展规划，加快县城东扩和省市重点小城镇建设步伐，大力发展二三产业，增强产业聚集和人口吸纳能力，吸引农民向城镇转移，向二三产业转移。同时，推进农民新居适度集中修建，引导农民集中居住。

（五）消除政策歧视，促进城乡社会事业不断进步。制定城乡社会事业平衡发展政策，加强农村社会事业发展，提高公共服务能力。一是建立城乡统筹的就业制度，鼓励农民进入非农领域和城市就业。扩大就业渠道，增加就业岗位，打破身份限制，在就业政策、劳动力培训、就业服务和劳动用工等方面统一管理，平等就业。健全劳务输出机制，大力输出农村剩余劳动力，提高农民工资性收入比例。二是构筑农村最低生活保障线，从制度上统筹和保障农民的基本权益。在巩固现有社会保障成果的基础上，扩大农村低保覆盖范围，试点农村社保，全面推行农村合作医疗保险，逐步提高保障标准。加强农村敬老院建设，提高农村“五保”集中供养率。通过多种方式，继续资助贫困家庭学生入学，切实关爱留守儿童。三是统筹城乡教育、卫生事业发展，扩大公共服务在农村的覆盖面。加大对教育的投入，全面完成农村中小学危改，装备学校硬件设施，改善办学条件。加强培训教育，提高教师素质。加强农村卫生院、村级卫生站标准化建设，强化药品价格监管，注重农村医务工作者培训，改善农村群众看病就医条件。