四川省统筹城乡改革发展

主要进展成效和下一步基本工作思路

四川省发展改革委

城乡二元经济结构突出，是我省经济社会发展面临的主要矛盾之一,不但从根本上制约消费需求的扩大、阻碍生产要素优化配置，而且影响社会稳定。抓住统筹城乡综合配套改革的有利机遇，统筹城乡发展，努力改变二元经济结构，使全省人民共享改革发展成果，将全面加快建设西部经济发展高地步伐。

一、统筹城乡综合配套改革发展主要进展和成效

2003年以来，按照中央统筹城乡发展的战略部署，我省在成都市率先实施“四位一体”科学发展的城乡一体化综合配套改革，探索构建统筹城乡发展的体制机制。2007年，省委、省政府抓住成都市被列为全国统筹城乡综合配套改革试验区的契机，决定从三个层面开展统筹城乡综合配套改革梯级试点。第一层次是抓好成都国家级改革试验区建设。第二层次是选择德阳、自贡、广元三市开展统筹城乡综合配套改革省级试点，探索不同类区统筹城乡发展模式。第三层次是在未承担国家和省级试点任务的市（州）确定了20个县（市、区）开展市级试点，探索县级统筹城乡改革发展的路径。

改革试点启动以来，各地结合自身实际，在重点领域和关键环节大胆探索创新，统筹城乡改革发展取得了积极进展。

一是以“三个集中”为途径，联动推进“三化”。以成都市为代表，通过推进工业向园区集中、农民向城镇转移和集中居住、土地向规模经营集中，带动城镇建设和第三产业发展，促进土地适度规模经营和新农村建设。2009年，成都市工业集中度达70%，土地规模经营总面积占农村流转土地总面积的比重达68.5%，城镇化率达65%，初步实现三次产业互动、城乡经济相融。

二是以“还权赋能”为核心，推进农村产权制度改革。试点地区通过农村集体土地产权确权、搭建产权流转平台、开展土地整理、创新耕地保护机制等，初步建立了归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，为生产要素合理流动和优化配置创造了必要条件。目前，成都市已基本完成土地承包经营权、集体土地所有权和使用权、农村房屋所有权的确权颁证，构建了较为完善的市、县、乡三级农村产权流转体系;自贡市建立了“1+10”的农村产权制度改革政策框架体系，基本完成林权和集体建设用地使用权确权登记颁证，广元市积极推进集体土地使用管理制度改革，全市农村土地承包经营权确权颁证基本完成。

三是以增加“三农”投入为着力点，促进基本公共服务均等化。试点地区普遍加大了对“三农”的财政投入，初步建立了城乡统一的公共服务和社会管理机制,统筹推进城乡文化教育和医药卫生改革。成都市基本实现城乡医疗保险关系市域内可转换、可接续、可转移。

四是以行政社会改革为保障，推进公共管理向农村延伸。试点地区打破城乡分治的行政管理格局，积极探索完善有利于统筹城乡的大部门管理体制。逐步实施城乡统一的户籍制度，放宽户籍登记、迁徙条件。

通过深化改革，我省统筹城乡发展取得明显成效。非农产业增加值占GDP的比重达84.2%。2009年与2006年相比，城镇化率由34.3%提高到38.7%，农民人均纯收入由3002元增至4462元，增长48.6%，城乡教育、卫生、文化等事业不断加强，社会保障体系加快完善，21个新型农村社会养老保险试点县（市、区）参保人口达97.4万人，新型农村合作医疗制度参合率达93.4%。

但总体上看，我省“三农”问题仍未得到根本解决，农村经济社会发展仍然滞后，进一步推进统筹城乡发展仍面临诸多问题和挑战。一是城乡产业互动发展机制还有待健全完善；二是受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地使用和管理制度改革深度和广度不足，农民土地权益比较充分实现难度较大；三是户籍制度本身之外附加的公共服务和社会管理功能短期内难以有效剥离，城乡差异的就业、收入分配和社会保障制度成为农民工和农村居民身份转变的主要障碍；四是现有的农业保险、信贷抵押担保、农村信用体系等农村金融体制尚不适应现代农村金融发展的要求，农村金融培育发展依然严重滞后。

二、下一步推进统筹城乡改革发展的基本工作思路

改变二元经济结构，根本途径是要加快工业化、城镇化进程。“十二五”期间,我省统筹城乡发展的主要任务就是要联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，加快城镇化进程。

一是统筹城乡产业发展。统筹城乡发展必须强化产业支撑、促进三次产业互动发展。积极发展城郊型设施农业、观光农业、生态农业，大力推进特色优势农产品规模化生产、加工，促进加工增值。大力发展农产品流通体系和以配送连锁为基础的生活消费品流通体系，健全农业科技服务体系，完善农村金融服务体系。以农产品加工业和支农工业为重点，建立健全以工促农机制,提升支农产品的档次，支持农业现代化。以高新技术产品为重点，为服务业的发展提供可靠物质保障。以生产性服务业为重点，充分发挥服务业对农业和工业的支撑带动作用，推进现代服务业集聚，提升传统服务业档次，联动推进生活性服务业发展与农民向城镇转移和集中居住，形成城乡一体的服务业发展格局。进一步增强工业集中发展区的产业集聚功能，推进农村工业向集中发展区集聚，配套布局生产性服务业，培育产业集群，为加快城镇化进程奠定产业基础。

二是统筹城乡公共服务设施建设。构建适应统筹城乡的城镇发展格局,强化小城镇的中介和节点作用，加快重点镇建设和城镇化进程，以城乡结合部为重点，加大城乡环境综合治理力度，完善中心城区和重点小城镇的整体功能，提升承载、吸纳能力和对农村的辐射、带动能力。推进“大村庄”和农村新型社区建设。改进村庄规划布局，通过土地整理和村庄整理，逐步推进“大村庄”和农村新型社区建设，形成新型乡村形态，有效降低农村公共服务成本，转变农民生产生活方式。推进城乡公共服务设施建设一体化，加大农村基础设施建设力度，以小城镇、“大村庄”和农村新型社区建设为重点，推进新农村市政公用设施建设。

统筹城乡发展关键是要靠改革来推动。按照城乡规划发展一体化、城乡基本公共服务均等化、城乡资源配置市场化的总体要求，统筹城乡综合配套改革要围绕破除限制城乡生产要素自由流动、制约公共服务均等化配置的体制机制障碍、城乡分治管理的体制机制障碍，着力推进以下三大改革：

一是推进城乡要素配置市场化。稳步推进农村土地使用和管理制度改革，在稳定农村基本经济关系前提下，全面开展农村集体土地所有权、农民土地承包经营权和集体建设用地所有权、使用权，农户宅基地使用权、农村房屋产权确权登记颁证，创新耕地保护机制，开展建立耕地保护基金试点，建立健全农村产权交易市场，搭建流转平台，促进土地适度规模经营，积极规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，建立城乡统一的建设用地市场，盘活闲置的农村建设用地资源，在城乡之间合理分配城镇化发展带来的土地增值收益；创新现代农村投融资机制，健全完善财政投入“三农”的稳定增长机制，建立多元化的农业发展和农村建设投融资体制，促进各类金融组织业务和机构向农村延伸，发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行；大力推进农村金融产品和服务创新，创新农村信贷担保机制，扩大有效担保品范围，建立健全农业保险体系，扩大政策性农业保险范围；深化户籍管理制度改革，建立城乡统一户籍制度，完善按合法固定住所登记入户的自由迁徙政策，引导农民向城镇和非农产业有序转移，促进进城农民工有序转变为城镇居民，进一步放宽农民工及其配偶、子女进城落户条件。

二是推进城乡基本公共服务均等化。完善和创新城乡基本公共服务供给机制，缩小城乡公共事业发展差距。健全覆盖城乡的社会保障制度，全面推行新型农村社会养老保险制度，提高新型农村合作医疗保障水平，完善被征地农民基本生活保障制度，健全农民工失业、养老保障制度和社会保险转移接续机制，加快促进城乡各类社会保障制度全面接轨。加快形成城乡义务教育均衡发展机制，促进优质师资在城乡间合理流动，探索职业教育发展新机制。深化医药卫生体制改革，建立健全覆盖城乡的基本医疗卫生服务制度。创新公共文化服务供给方式和运行机制，推进城乡公共文化资源共享。

三是推进城乡行政社会管理一体化。健全完善城乡产业协调发展、基础设施配套建设的规划导向机制，实现行政区划范围内城乡规划体系全域覆盖和各类规划有机衔接，以规划为引领，推进城乡统筹协调发展；完善城乡一体的管理体制，探索有利于城乡统筹的政府职能体系和大部门制，进一步明确县（市、区）、乡（镇）政府事权与财权，探索扩大乡镇社会管理权限、强化乡镇公共服务职能，加快建立农村基础设施建设和公共服务支出稳定来源的保障机制，探索开展村级综合改革，推进村级事务管理与村级集体资产经营管理职能分离，建立健全村级公共服务和社会管理的经费保障机制。大力推进基层民主建设，健全完善村民自治机制，夯实统筹城乡改革发展的群众基础。