当前统筹城乡的主要问题和对策

——在首届四川县域科学发展论坛上的演讲

张建军

同志们：

很高兴参加四川省县域科学发展论坛。这次四川省县域经济学会举办的论坛以研究统筹城乡发展为主要内容很有意义和作用，因为县域经济是统筹城乡发展的重要载体。大家知道，党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，中央制定了一系列重大政策措施，特别是从2004年以来，面对农业农村发展的新情况、新要求、新任务，中央连续发布了七个指导农业农村工作的一号文件。2010年中央一号文件的主题更是鲜明提出统筹城乡发展，夯实农业农村发展基础。统筹城乡发展成为新形势下破解“三农”难题、构建新型工农城乡关系的基本方略。

下面我结合学习领会今年中央一号文件的主要精神，从现行政策角度，向大家汇报我个人对推进统筹城乡发展、努力缩小城乡差距的几点体会。

一、 统筹城乡发展的政策脉络。

统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。我们有必要回顾一下统筹城乡发展党的政策脉络，帮助我们理解统筹城乡发展的重大意义。十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。党的十六届三中全会把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会要求必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。去年的中央经济工作会议和中央农村工作会议对统筹城乡发展、夯实农业农村发展基础进一步做出了部署。

我体会，提出统筹城乡发展基于城乡发展差距继续扩大的现实，更基于二元体制的惯性对农业农村发展的制约和阻碍。

大家可以从现实各角度体会城乡发展差距。不管怎么概括，我觉得城乡差距主要是三大差距。首先我们最直接看到是近年来城乡居民收入差距不断拉大。随着强农惠农政策力度不断加大，我国农民收入连续6年保持较高增幅。2009年，更是首次突破5000元大关。但是，统计也表明，2009年农村居民人均纯收入实际增长是8.5%，城镇居民人均可支配收入实际增长9.8%，城市居民的人均可支配收入比农村稍快一些。从近年的情况看，城乡居民收入的差距确确实实在继续扩大。90年代以前。城乡居民收入的绝对差距都没有超过800元。从1991年，城乡居民收入绝对数差距接近千元。1994年突破2000元，1997年开始越过3000元， 2000年达到4027元以后更以每年千元以上的差额扩展。2008年绝对差额首次超过1万元，2009年达到12022元。这种收入差距幅度不仅远高于发达国家，也高于一些发展中国家。

二是城乡发展差距更鲜明反映在城乡公共服务供给、基础设施建设失衡问题上。我国城乡公共服务的供给呈现出特有的二元特征，城市基本公共服务主要由中央和城市政府提供，农村公共品的供给主要不是公共财政，而是“自力更生为主、国家支持为辅”，几乎由农民自己负担。这种偏向城市的供给政策使城乡居民在享受公共服务方面存在着严重的不均等现象。农村税费改革以来，我们在农村公共服务完善和基础设施建设上迈出了很大步伐，加强农村水、电、路、气、房等基础设施建设，建立和完善农村义务教育、医疗卫生、基本养老、社会救助等公共服务制度，农村基本公共服务水平有所提高，城乡差距逐步缩小。但是，这些举措在很大程度上属于弥补历史欠帐、填补制度空白性质，短时间内城乡巨大的差距难以彻底改善。在社会保障上，城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村，已经初步建立了相对完善的体制和制度，而农村的各项制度尚在初建过程中，既存在制度不完善的问题，也存在保障水平与城乡存在较大差别的问题。农民所拥有的公共教育、公共卫生、公共文化资源远远低于城市居民。农村的基础设施建设一方面在投入和建设机制不如城市，一方面在面貌上与城市有着鲜明的反差。因此农村公共服务和基础设施建设与农民的期待、与全面建设小康社会发展的要求相比还有很大的差距。

三是城乡发展差距更深刻地反映在城乡居民基本权益不对等的问题上。由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。这主要体现在：劳动就业权益、民主政治权利、事故赔付标准等等，长期存在着对农业人口的身份歧视。近年来，各地在户籍登记制度上做出了一些探索，特别是今年全国人大会议对选举法做出了修订，使我们在实现城乡居民基本权利和发展机会平等方面迈出了可喜的步伐，但是从根本上改革附着于城乡二元户籍制度上的种种不平等制度和政策，从根本上改变二元户籍制度带来的对农民歧视的观念和行为，实现城乡公民权益均等、身份平等，我们还必须付出艰苦的努力。

形成这种城乡差距的根本因素，既有城乡二元体制的惯性使然，又有当前发展的内在动力，也有传统的思维观念影响。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和区域配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村流入城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，传统体制仍然在许多方面、以多种方式顽固地发挥作用。从思维习性看，长期形成的“城市中心”思想观念和价值取向根深蒂固，考核政绩过分看重GDP增长，衡量发展过分看重城市变化，招商引资过分看重二三产业，忽视“三农”的现象还不同程度地存在。

针对这样的情况，今年中央一号文件提出要用统筹城乡发展新理念解决“三农”新问题。在新形势下，农业农村工作不能就“农”说“农”，要和整个国家的经济社会发展结合在一起。要按照中央提出的“统筹城乡发展”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，分析解决农业农村问题。这也就明确了统筹城乡发展的基本方向。我下面就谈谈对坚持统筹城乡发展正确方向的理解。

二、始终坚持统筹城乡发展的正确方向。

党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展以来，各地都做出了许多探索。做好新形势下的统筹城乡发展工作，必须深入领会和准确把握统筹城乡发展的科学内涵、目标任务、本质要求，上午韩俊同志对此做了全面深刻的阐述，我今天谈点个人对中央精神的理解。

一是统筹城乡发展根本立足点是加强“三农”。强调要加大统筹城乡发展力度，根本原因就是十七届三中全会决定讲的那三句话，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。统筹城乡发展，最终目的是要缩小城乡差距、促进城乡协调发展，实现城乡“双赢”。当前和今后相当长时期，主要是强化“三农”这个全局发展的基础、补上“三农”这个协调发展的“短板”。就是要把城市和农村纳入到经济社会发展的大系统中、摆在同一位置对待，把农业、农村和农民问题放到工业化和城镇化中综合考虑，通过体制改革和资源要素结构的调整和再平衡，扭转目前存在的“城市腿长、农村腿短”的局面，形成城乡一体化发展新格局。今年一号文件的主题是加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础。这句话的重心在后半部分。也就是说统筹城乡发展是手段，夯实农业农村发展基础是目的。是不是真正统筹了，最终也要看是不是真正夯实了基础。这个基础不是狭义的，应该包括对农业农村的基本认识、基本政策、基础设施、基层服务体系和基层组织等多个方面。

二是统筹城乡发展是要推动资源要素向农村配置。尽快扭转资源要素配置向城市倾斜的局面，促进城乡资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡的长效机制。要将政府的公共资源更多地投向农村，促进城乡基本公共服务均等化。加快建立有利于资源要素向农村配置的激励机制，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集。从这个层面看，我们甚至可以这样通俗的理解，在当前和今后一个时期，统筹城乡发展不是让城市发展“锦上添花”，而是使农村加快发展的“雪中送炭”，当然农业农村的发展也必然进一步推动城市的发展。这就是说统筹城乡发展最终要解决资源要素只有利于城镇发展，不利于甚至损害农村发展的单向性流动，不能在农村挖土地，不能在农村套资金，不能在农民身上打主意。 

三是要促进城镇化与新农村建设协调发展。既要积极稳妥推进城镇化，增强城镇对农村的辐射带动作用；又要扎实推进新农村建设，让留在农村的人能够安居乐业。不能以牺牲农业和环境为代价来实现新型工业化、新型城镇化。下一步我国的城镇化要按照去年中央经济工作和2010年中央一号文件的要求推进。中央经济工作会议指出，促进大中小城市和小城镇协调发展。2010年中央一号文件指出，积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。这就要求我们将更多的公共资源投向小城镇，加快小城镇的基础设施建设和公共服务供给，吸收更多的农民进入小城镇。

四是要促进城乡改革联动。当前和今后一个时期，要把促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口，在提供公共服务、放宽城镇户籍准入、扩大城镇住房保障覆盖等方面加大推进力度，让进城农民工享有与当地城镇居民同等权益。为此，中央一号文件从几个方面进行了安排。在户籍改革方面，要求深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。在多渠道多形式改善农民工居住条件方面，要求鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。同时在我党的文件中，第一次提出采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。为壮大县域经济发展，要求抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。

五是要尊重农民的意愿、维护农民的权益，确保不损害农民合法权益。统筹城乡发展这场深刻变革，是对农村的支持，是对农业的反哺，是让农民共享改革发展成果的必由之路，必须把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益贯穿始终。一切政策举措都要以农民高兴不高兴、拥护不拥护为出发点。既要考虑农民的眼前利益，更要为群众谋求长远利益。那种以眼前利益换取农民根本权益的做法，那种让农民迟早会找后帐的措施，会对今后发展稳定形成社会隐患，造成不利影响。

三、 积极探索统筹城乡发展的良策新招。

30多年改革开放的一条基本经验是坚持解放思想、大胆探索、勇于开拓。统筹城乡发展是制度创新和利益调整，必须以新的理念和思路破解农村发展难题，从基层的生动实践中寻求统筹城乡发展的良策新招。

统筹城乡内容很多，既包括经济发展、社会进步，也包括文化、政治建设，既包括农民的生存发展，也包括他们的基本权利维护。就当前和今后一段时间而言，按照党的十七届三中全会决定，统筹城乡发展，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，包括：统筹土地利用和城乡规划, 统筹城乡产业发展, 统筹城乡基础设施建设和公共服务, 统筹城乡劳动就业, 统筹城乡社会管理, 从而尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破。要形成在这些方面的突破，实现制度创新，就要大胆实践、大胆探索，只有这样才能够真正摆脱二元体制形成的制度羁绊和观念束缚。

关于农村产业发展问题。中午我们谈到重建后的产业支撑问题，农民增收问题。不能住着小康的新房子，过着穷人的日子。对统筹城乡产业发展问题。对统筹土地和规划、基础设施、公共服务、社会管理等方面都有许多创新举措。但是如何统筹产业发展，产业是支撑，增收是核心。统筹城乡发展，当前对于农业而言面临着转变发展方式。更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，是今年和今后一个时期的重要任务。农业最需要转变。怎么转变就是要转变到建设现代农业的轨道上来。浦江县，三化（规模化、市场化、科技化）联动、三产为先（茶、果、生猪），去年农民人均收入超过6400元，并且连续3年保持两位数增长。这样的做法，对农业县是很意义的。

借此机会，我介绍几个当前面临的具体政策问题，需要我们要统筹城乡发展的理念，在政策上进一步思考，在实践中进一步探索。

关于户籍制度改革问题。一段时间以来，随着“农民工市民化”和“新生代农民工”的提出，户籍制度改革成为社会的热点问题之一，关注议论多、建言献策多、探索试验多。有的人把户籍制度称为传统体制的最后一个堡垒。过去四十多年间，在“非农业”和“农业”这两类不同的户口之间，由于就业、教育、社会保障和生活福利等方面的悬殊和差别，进一步强化了身份等级观念，的确，体现在户籍上的城乡分隔的社会管理制度，对我们经济社会发展的阻碍作用日益明显，阻碍了城市化进程。改革户籍制度已经成为共识，中央的态度是明确的，就是“积极稳妥地推进户籍制度改革。”现在的问题是对户籍制度改革采取什么样的路径、什么样的步骤。近几年，各地在户籍制度改革上做了许多探索，有的实行按居住地登记户口的新型户籍管理制度，取消农业户口、非农业户口分类管理模式，有的放宽了农民进城的门槛，这些探索必然会为对推动对户籍制度的根本改革积累经验、提供借鉴。我个人认为，户籍制度改革牵一发而动全局，并不是单纯取消农业人口和非农业人口那么简单。在一张登记纸上给予所有居民相同的登记属性，一定意义上只做到了名义上的身份平等。改革户籍制度关键是改革附着在户籍本上的各项不平等制度，包括我们上面说过的社会保障、教育卫生、劳动就业、社会福利等制度。

我理解中央关于“积极稳妥推进户籍制度改革”，应该有两层含义，一是态度要坚决、明确，改革户籍制度的时机已经成熟，必须积极推进。二是要考虑各方面因素，改革要循序渐进，要配套推进。

循序渐进就是分步实施，最终建立城乡统一的户口登记制度。要首先解决那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又没有户籍的人们，让他们融入城市，享受同样的权利和待遇。同时，由于我们国家人多地少，必须考虑大城市的承载能力，当前要把重点放在引导农民工在中小城市和小城镇安家落户。 

配套推进就是积极推进各项相关制度的改革。这件事实际上我们已经在做了。这些年我们教育卫生、社会保障等方面做出的努力，实际上向公民权益平等化迈出了坚实的步伐。今后是要加快提高保障水平，努力实现城乡不同制度之间的有效衔接，为根本上彻底改革户籍制度奠定基础。户籍制度改革既要考虑进城务工农民到城镇落户的愿望，又要考虑非农业人口在城市间的流动。同时我们还要看到，户籍制度改革对农村基本经营制度、农村宅基地管理制度以及计划生育制度的影响。因此，改革必须协调推进，搞好配套改革。

关于社会保障问题。中国有个三农问题，三农有三保问题：医保、低保、老保。近年力度。低保决策与养老决策。建立覆盖城乡的社会保障体系，是党的十七大提出目标要求，是实现统筹城乡发展的一个重要内容。我们目前采取的是对城乡居民分别施保的制度模式，分别建立了城市和农村最低生活保障制度、城镇职工医疗保险制度和新型农村合作医疗制度、城镇职工社会养老保险制度和新型农村社会养老保险。这是我们国家基本国情和现阶段特征所决定的。按照统筹城乡发展的要求，一些地方在社会保障制度城乡衔接方面也做了许多探索。大体上有两种模式，一是制度开放，如将新农合与城镇职工医疗保险向所有人开放，由群众根据收入水平、保障要求自主选择保障制度。二是制度并轨，形成没有城乡差别的社会保障。当然，这是在经济比较发达、财政能力比强的地区开始试验的。对全国而言，要按照贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,填补制度空白，扩大制度覆盖，提高保障水平，逐步实现城乡衔接。从国际经验看，对不同收入阶层、不同保障需求的人群施保，是比较普遍的做法。实现基本公共服务均等化的目标，在社会保障上体现的不应该是城乡统一或者城乡一律，而是要兼顾所有收入阶层的社会保障权益。去年开始推行的新型农村社会养老保险在制度设计上，就考虑了农村不同收入的不同需求，设计了5个缴费档次，相应的缴费档次，也就意味着今后领取养老金相应的待遇。当然基本上由中央财政负担的基础养老金，在制度设计上标准是统一的，这充分体现了公共财政的公平性、普惠性。在统筹城乡发展中，如何完善社会保障制度，缩小城乡居民的保障差距，各地可以因地制宜，根据财力水平和群众的收入状况，进一步摸索和试验。

  关于农村社区建设问题。三中全会决定指出，坚持服务农民、依靠农民,完善农村社会管理体制机制,加强农村社区建设,保持农村社会和谐稳定。今年一号文件进一步要求，开展农村社区建设创建活动，加强服务设施建设，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，建立综合服务平台，有条件的乡镇要设立便民服务中心、村设立代办点，为农民提供一站式服务。截至2009年底，全国已有11%左右的村庄开展了农村社区建设实验工作，有７个县（市、区）被民政部确定为首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。农村社区建设是统筹城乡社会管理有效形式，是公共服务向农村延伸的载体。近几年，各地探索了“多村一社区”、“村庄合并社区”、““一村一社区”和“企业社区”等多种形式，正在经受时间和实践的检验。提升农村社会服务和管理水平，按照社区的模式服务农民，使农村居民享受与城市居民同等的方便服务，是建设农村社区的目的。要注意农村社区与城市社区的不同性能。农村社区是以农业生产方式为基础的社区，是不同于城市社区的另一种社区类型。推进农村社区建设，必须以当地生产力和社会发展水平为依据，从当地实际出发。今后需要进一步在实践中探索和在政策法律上完善农村社区建设的投入机制、管理机制，农村社区建设与完善村民自治的关系等问题。需要注意的是，任何借农村社区建设强行合并村庄，借机侵占农民土地的行为，都是不符合群众利益，也是违背建设农村社区根本目的的。

当然还有许多具体的政策问题，时间关系就谈这些个人对中央有关政策的理解。