推进村级公共服务和社会管理改革

促进城乡基本公共服务均等化

孙  平

尊敬的各位领导、专家学者：

2003年以来，成都市在党中央、国务院和四川省委、省政府的领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，着力从统筹城乡发展、解决“三农”问题入手，探索成都科学发展、构建城乡经济社会发展一体化新格局之路，取得了明显成效。

党的十七届三中全会提出，要促进公共资源在城乡之间均衡配置，逐步建立城乡统一的公共服务制度。缩小城乡公共服务的差距是统筹城乡发展的重要内容。几年来，成都在统筹城乡发展中，大力促进城乡基本公共服务均等化，建立了涵盖城乡的就业实名制管理体系和就业服务网络；完善了面向农民的养老和医疗保险体系，基本实现社会保险制度城乡全覆盖和相互衔接；实施了农村中小学、乡镇卫生院、村卫生站标准化建设，推动城乡教师、医务人员互动交流，促进优质教育、卫生资源向农村倾斜；全面实施了广播电视“村村通”工程、信息网络“校校通”工程和乡镇文化活动中心建设，构建了覆盖城乡的文化设施网络。通过这些努力，城乡基本公共服务均等化有效推进，初步形成了城乡社会事业均衡发展的可喜局面。

为进一步推进公共资源在城乡的均衡配置，2008年11月，成都市又开展了村级公共服务和社会管理改革。改革一年多来，农村公共服务和社会管理体系进一步完善，村级公共服务和社会管理水平明显提高。

下面，我重点向各位介绍村级公共服务和社会管理改革的情况。

一、改革的主要做法

推进村级公共服务和社会管理改革，重点是建立分类供给机制、经费保障机制、设施统筹建设机制、民主管理机制、人才队伍建设机制的五大机制，促进村级公共服务和社会管理水平达到“四个有”：有一套适应农民生产生活居住方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系；有一个保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制；有一个民主评议、民主决策、民主监督公共服务的管理机制；有一支协同配合、管理有序、服务有力的村级公共服务和社会管理队伍。

（一）界定村级公共服务和社会管理范围，建立分类供给机制。

一是明确供给责任。将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理7个大类59个具体项目。分类供给内容、供给主体、供给方式等都做了细化明确。按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的思路，明确了政府、村（涉农社区）自治组织和市场主体的供给责任。

二是强化政府的主导地位。进一步强化各级政府提供农村基本公共服务的责任，应由政府提供的村级公共服务和社会管理项目，各区（市）县人民政府和乡镇人民政府制定规划，相关部门制定工作计划、实施办法，并负责组织实施；可以委托村级自治组织实施的项目，原则上委托村级自治组织负责实施，政府提供相应的经费保障。

三是引导社会力量参与村级公共服务和社会管理。社会组织在农村开展公共服务和社会管理，各级政府给予物质和精神鼓励，村级自治组织提供力所能及的支持。采取市场化方式供给的公共服务和社会管理项目，运用政策引导、资金扶持、贷款贴息等办法，鼓励支持市场主体参与农村公共服务和社会管理。

（二）加大公共财政向农村的投入力度，建立经费保障机制。

一是建立公共服务和公共管理村级专项资金。从2009年开始，各级政府将公共服务和公共管理村级专项资金纳入财政预算，根据经济社会发展水平制定了每个村（涉农社区）至少20万元/年的经费标准，对近郊区（县）按照市、县两级财政5:5的比例，远郊县（市）按照市、县两级财政7:3的比例分级负担。

二是明确财政资金的投向。规定：以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设。

三是实施公共服务和公共管理村级融资建设项目。市政府确定以市小城投公司作为融资平台，按照《成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》，村（涉农社区）在民主决策的基础上，可以按专项资金标准最多放大7倍向小城投公司融资，用于村一级的基础设施和公共服务设施建设。

四是加强资金监管。出台了《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》和《成都市公共服务和公共管理村级专项资金会计核算规范（试行）》。各区（市）县也制定了相应的资金管理办法。基层对如何民主管好、用好专项资金开展了积极地探索。如邛崃市油榨乡马岩村通过村民议事会公推直选产生5名民主理财监督员，并将民主理财监督章一分为五。每张发票必须盖上完整的印章方可入账报销，报账情况由5人小组村民议事会公布，并在村务公开栏公开。

（三）因地制宜做好规划，建立设施统筹建设机制。

一是“按需编制”村（社区）规划。对有大型产业化项目的村（社区），依据相关要求编制较为详细的村（社区）规划；对以传统农业为主、目前尚无大型产业化项目的村（社区），先编制公共服务设施、基础设施布局规划。村（社区）规划的编制以乡镇为主体，区（市）县规划部门牵头协调教育、卫生、文化、交通、水务、农业等部门，结合镇（乡）域规划和各部门专项规划，对村级公共服务设施、基础设施布局规划进行审查，出具意见书报统筹部门备案。

二是整合资源，统筹建设。按照统筹推进“三个集中”的原则，突出重点，因地制宜，整合村级公共服务场所、设施等资源，优化功能，集中投入，统筹建设村级公共服务设施，促进公共服务和社会管理职能有序向农村延伸覆盖。充分尊重群众意愿，按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则科学规划聚居点位和公共设施配套方案，通过整合资源以中心村（社区）辐射周边村（社区），统筹建设村级公共服务设施。

（四）充分尊重群众主体地位，建立民主管理机制。

一是建立农村新型基层治理机制。构建在村（社区）党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。积极推进党组织领导方式由直接管理向组织引导村民依法自治转变。积极推行以村民会议为村最高决策机构、村民（村民小组）议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构的村民自治机制。

二是建立村级公共服务和社会管理议事规则。确定了议事会会议的主要程序、议事会发言规则、议事会会议记录规则、议事会主持人规则和议事会表决规则，保证村（居）民充分表达意愿，民主参与决策。彭州市桂花镇红石桥村在运用议事规则的过程中编出了议事规则顺口溜：“入户问卷，梳理归纳；主持定位，裁判角色；举手发言，一事一议；限时限次，公平合理；面向主持，免得生气；无关话题，立马打断；主持叫停，得要服气；正反轮流，皆大欢喜；首先表态，再说道理；就事议事，不许攻击；先正后反，弃权没戏；发言结束，现场表决；动议动议，行动的建设。”

三是规范公共服务和公共管理项目的民主决策、监督和评议程序。由政府组织实施的村级公共服务和社会管理项目，建立农民群众民主评议制度，由农民群众对项目服务内容、服务方式进行评价。由政府委托村级自治组织实施的项目，建立民主监督制度，由农民群众提出建议和批评，对服务水平、服务质量和效果进行监督。由村级自治组织提供的村级公共服务和社会管理项目，建立了“宣传动员—收集民意—梳理讨论—议决公示—实施监督—评议整改”六步工作法，由农民群众自主决定、管理自己的事务。

（五）整合社会资源，建立人才队伍建设机制。通过民主化推荐、社会化选聘、专业化培训、职业化管理等方式，充分整合社会组织、专家学者、志愿者等资源，建立科学的人才选拔、培训使用、管理考核机制，形成能进能出、优胜劣汰的人才竞争机制。通过整合村两委职能职责、实行一岗多责，乡镇统筹调配镇干部下村，市县下派干部到村挂职锻炼，增加大学生志愿者和面向社会招聘等方式初步建立起村级公共服务和社会管理的人才队伍。

二、改革取得的成效

通过一年的实践，改革取得了初步成效，农村公共服务和社会管理水平得到较大提高，形成了“有钱办事”和“民主议事”的推进机制。在2009年第四届中国全面小康论坛上，村级公共服务和社会管理改革入选“2009中国全面小康十大民生决策”。

（一）针对村级公共服务和社会管理明确了目标，规范了内容，界定了责任。

提出到2020年，建立城乡统一的公共服务制度，实现城乡基本公共服务均等化。将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础建设和环境建设、农业生产服务、社会管理7大类59个具体项目。对政府、村级自治组织、市场的分类供给内容、供给方式等作了细化界定。

（二）针对村级公共服务和社会管理投入缺失解决了公共财政投入的问题。

对村级公共服务和社会管理的投入大幅增加，市县两级财政共预算村级专项资金71229万元，其中五城区（含高新区）4220万元，近远郊区（市）县67009万元。平均每个村（涉农社区）预算经费25.4万元/年，最低20万元/年。2009年，市县两级财政实际划拨专项资金76756万元。全市各村共确定专项资金项目13000多项，其中公共服务设施类项目5882个、公共管理类项目5103个。创新融资方式，加大基础设施条件较差的村（涉农社区）公共服务设施的一次性投入，核准的村级融资建设项目77个，涉及7个区（市）县36个乡镇，总融资金额10961万元。

（三）通过村级公共服务和社会管理改革建立了群众广泛参与的民主管理机制。

建立了“宣传动员—收集民意—梳理讨论—议决公示—实施监督—评议整改”的公共服务专项资金使用程序。做到“有钱办事”和“民主议事”的有机结合，形成了财政投入重点解决好群众最迫切、最需要、最关心的公共服务和公共设施的有效办法。

（四）通过村级公共服务和社会管理改革促进了政府职能转变、干部观念转变、干群关系改善。

逐步剥离乡镇（涉农街道）、村（涉农社区）的经济发展职能，重点向社会管理和提供公共服务转变。在村级公共服务和社会管理中，突出村（居）民的主体地位，建立健全了村级公共服务和社会管理议事规则，充分调动了群众参与的热情和积极性，实现了干群之间的互动和交流，尊重农民意愿、尊重农民自主决策的风气正在逐步形成。

三、几点体会

（一）必须强化政府对农村的社会管理和公共服务职能。

促进城乡基本公共服务均等化是统筹城乡发展的重要内容。推进城乡基本公共服务均等化，就是要强化政府对农村的社会管理和公共服务职能，建立城乡一体的公共福利制度。包括城乡一体的社会保障、就业培训、教育、医疗卫生、社会救助等，凡是城市居民享有的各种福利保障，农民也应同样享有。要彻底消除附加在农民身份和农村土地等方面不合理的功能，一是要建立城乡统一的户籍制度，把附加在户籍上的社会保障功能剥离开。二是要还农村土地、房屋等生产要素的本来功能。农村土地和房屋与城市的土地和房屋一样本质上也是要生产要素。长期以来，我们把农村土地和房屋更多地作为一种社会福利和保障产品，把本该由政府承担的职能转嫁给农村土地和房屋。这既不公平，也是造成城乡基本公共服务差距的一个重要原因。

（二）必须建立以支持农村发展为重点的公共财政体系。

长期以来，财政政策及财力分配重在城市，忽视农村；财政对城市支出可以纵向到社区，而对农村的支出却很难到达村及村以下。要促进城乡基本公共服务均等化，就要深化财政管理体制改革，加大对农村的支持力度，建立以支持农村发展为重点的公共财政体系，逐步使城乡公共服务水平差距消除，逐步使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应。凡是属于社会公共领域事务支出，包括农村村民自主组织的运转费和公共事务支出以及农村公共产品的日常维护和监管支出，财政都应给予充分保障。

（三）必须充分发挥农民主体作用，放手让农民作主。

长期以来，农村公共设施建设“代民作主”的色彩一直较浓，导致农民对有的公共设施不满意。在党的领导下和法律法规范围内，真正还权于民，变“代民作主”为“群众自主”，做到“有钱办事”和“民主议事”的有机结合，这样既可以充分保障农民的民主政治权利，发挥农民在统筹城乡发展中的主体作用；又有利于发挥公共设施的最大效益；同时还有利于密切党群、干群关系，巩固党的执政基础地位。

谢谢大家！