统筹城乡发展的目标任务与政策思路

——在首届四川县域科学发展论坛上的演讲

韩  俊

（根据录音整理  未经本人审阅）

魏省长、钟省长，各位领导、同志们上午好：

非常高兴参加首次全省县域科学发展论坛，并且就城乡统筹发展的问题，与大家进行交流。

四川我来的比较少，去的县不多，最近5、6年，到过温江区、井研县、资中县、什邡市、江油市，最近又去了青川县，围绕不同的问题做调研。昨天晚上，我认真学习了省委、省政府几个部门和与会同志提交的论文。材料非常丰富，有很多鲜活的案例，很生动的数据，收获非常大。

我今天，主要从研究的角度，政策研究的角度，就城乡统筹的一些最新的进展，一些政策的走向，特别是针对一些有分歧的焦点问题，跟大家一起探讨。

城乡统筹发展，是党中央从全局的角度作出的一个重大的战略决策，最近胡锦涛总书记有一个非常重要的论断。他讲中国的现代化进程有两个轮子，一个轮子是城镇化，另一个轮子是社会主义新农村建设。就是说中国的现代化进程，一定要做到双轮驱动。胡锦涛总书记曾经提出两个趋向，现在又明确提出要双轮驱动，这个论断的含义是十分深刻的。我们不是说推进城镇化就把新农村忘掉了，你那个轮子转，新农村建设的轮子不转，中国的现代化建设就是畸形的。温家宝总理在今年的政府工作报告中也明确提出要协调推进工业化城镇化和农业农村的现代化。在政府工作报告中，这是第一次明确提出要协调推进三个化，而且农业农村现代化是第一次这么讲。就统筹城乡发展而言，实际上就是在不断推进工业化城镇化的进程当中，要防止农业萎缩，防止农村凋敝，更要防止农村破产和在城市出现大量平民窟，就是要从根本上消除城乡二元结构，实现城乡的良性互动，协调发展，共同繁荣。

温家宝总理多次强调统筹城乡发展，城乡一体化，关键立足点是农业、农村、农民。在政策调研的过程中，我们也感到，我们的城乡统筹发展不是说只把城市变得越来越漂亮，城市越来越现代化，当然这是需要的。但是中央提出统筹城乡发展，出发点是为了解决好中国的农业、农村、农民问题，难点在哪里呢？难点是要建立一个以城带乡，以工促农的长效机制。怎么才能够以城带乡啊？以城带乡最根本的途径是要为农民进城务工就业提供更多的机会，更重要的是要为农民进城、落户、定居，创造一个更宽松的制度环境。我们对农民流动的政策，八十年代是允许农民离土，那时说离土不离乡，进厂不进城；九十年代是允许农民离乡，农民可以外出务工就业；新世纪中央的政策正在向允许农民进城落户，进城定居这个方向转变。也就是说统筹城乡发展，最关键的是要为农民向市民角色转型，为农民的市民化创造一个宽松的制度环境，本质上也是一个改革问题，今天，我主要结合和围绕这四个问题讲一些个人的看法。

一、促进农民持续增收。

统筹城乡发展，我昨天看了会上的材料，我觉得大家都在讲一个问题，无论我们编出多少排比句，我觉得最实在的一条就是要促进农民持续增收。

刚才魏宏同志讲了现在我们扩大内需，都说农村潜力很大，但是农民不持续增收，这个潜力很难转化为现实。统筹城乡发展，到底做得怎么样，我觉得最重要的一个考核指标，就看农民增收，农民收入增长情况如何。去年全国农民人均纯收入是5153元，城乡收入差距现在是3.33：1。全国城乡收入差距最大的是贵州，贵州的差距是4.2：1。我们内部有一个报告，就是说，按照过去5年的城乡居民收入增长速度，如果外推到2020年，全国城乡居民的收入差距有可能要超过贵州，这是非常严峻的一个挑战。我们2020年要全面建成小康社会，我们能够容忍城乡收入差距达到4倍以上？甚至更高水平么？所以说千方百计拓宽农民增收的空间，是我们城乡统筹一个最艰巨的任务。

怎样拓宽农民增收的渠道呢？去年农民工资性收入已经占到了40%以上，十一五的头四年我们的农民收入增量当中，来自工资性的收入占到46.7%，去年农民的收入增长52.9%是工资性收入的增长所推动的。所以说，虽然这些年我们给了农民很多补贴，去年农民的人均政府补贴得到的是160元， 5153元的只占3%左右。所以说我们现在还不能靠补贴来实现城乡收入差距的缩小，它起不了这个作用，但是补贴是必要的。我前几年去井研调研，写了一篇调研报告，国务院领导做了重要批示。在井研调研，我们得出一个认识，像井研这样的一些丘陵地区，怎么做好发展现代农业，富裕农民这篇大文章？！回副总理对我们的报告非常重视，批给四川省委、省政府的一些领导。我们在井研看到虽然土地经营规模很小，但是井研有个哈哥兔业，他带动了大量的农民来养兔，每个村成立专业合作社，有很多养殖大户，企业还拿出300万元来放在信用社为这些大户担保贷款，很多农民通过养兔就富裕起来了。我在资中去看了农民通过养猪业富起来的，这是一篇大文章，发展现代农业，富裕农民，特别是特色农业，我们的材料里有很多很好的经验。另外，从根本上讲，像四川这样的地区，人多地少是最典型的，真正要实现农民收入的持续增长，还是要促进农民转移就业。从全国来讲也是这样，农民转移就业这个过程远远没有完成，我们国家去年农民农业就业比重占到37%，台湾现在只有百分之几，低于10%，我们现在农业劳动力全国还有2.95亿，到“十二五”末，农业就业比重可降到30%，农业劳动力降到2.5亿，那就是说“十二五”期间，还有4500万农民需要转移就业，“十一五”的头四年每年转移就业的农民是1181万人，“十二五”每年还要转移900万人，不知道四川有没有一个测算，我看到现在媒体上讲“民工荒”，给人的印象中国的农村劳动力已经出现全面的短缺了，有的经济学家讲我们已经到了刘易斯拐点了，农村已经没有剩余劳动力了，在座的很多是县长、书记，大家最有发言权。你要说天天晒太阳，什么事都没有的这种劳动力确实越来越少了，有的地方几乎没有了。但是农民还有大量的剩余劳动时间。为什么会出现“民工荒”呢？我们写报告不用“民工荒”这个词，我们用招工难，一方面企业招工难，一方面有些农民还找不到工作，这两种现象是并存的。中国还没有到农村劳动力真正全面短缺这个点，那么现在为何出现招工难呢？第一，是年轻的劳动力越来越短缺，是结构性的短缺，现在农村30岁以下的青年劳动力80%以上都已经离开土地，离开农村了，这是国家统计局的一个测算数据。80%，说中国农村的人口结构啊，在很多像四川这样的地方，和战争年代的人口结构差不多，我有一年春节一过就去资中，到村里召集老百姓开座谈会，全是妇女、全是中年人，抱着小孩，农村就是妇女老人小孩，中老年人为主，战争年代人口结构就是这样。年轻人虽然越来越缺，但是每年全国农村，初中毕业、高中毕业，考不上学，这些需要就业的农民，新生代农民，也就是农村劳动力，还有400—500万人。第二，现在所有地区，技术工人是全面短缺，现在农村就业有个新的特点，农村剩余劳动力主要是40岁以上的中年人，按全国现在还有2.9亿个这样的劳动力。按我们现在农业生产结构测算，这些中年劳动力的剩余时间，折算成劳动力还有1亿人左右。所以说，中国农村劳动力的转移是一个长期的过程。我们现在遇到的问题，是年轻人越来越少了，中年人出来很困难。就说农村的中年妇女，现在在北京很多做家政的都是四川的中年妇女，他们要抚养老人，照顾小孩，家里还有地，他的技能也不匹配，这些人到外地打工，背井离乡，成本很高，非常困难，这是我们现在要解决的。我们最近有个研究报告，是对山东枣庄做的一个调研。提出了很多农区农民的就业应该把重点转向半空闲的、中年的农村剩余劳动力的问题，要转向解决这个问题。台儿庄他们已经做了4、5年了，对所有的农民进行普查，对每一个农户建立就业档案，把零就业的家庭（就是没有在农外就业的），作为帮扶重点，这个计划覆盖到每一个家庭，然后他们就到义乌去对接，现在沿海很多小商品，劳动密集的产业都愿意往内地转移，台儿庄通过这样的转移，他的专业村发展非常快，已有几十个专业村搞起来了，培养了很多经纪人，很多40岁以上的，还有六、七十岁的老太太，做中国结，一天20块钱，挺划算的。如果你叫这些人去义乌打工，那根本是不可能的。

通过转移就业，解决农民的增收问题，有两个问题需要认真研究。一个是农民工的工资水平问题。大家注意到这几天媒体在报道广州本田有四家企关门，这些企业农民工月工资是1500块钱，工人要求提高到2000-2500，劳资双方正在谈判。劳动力的供求关系出现变化以后，这样的罢工我觉得是非常正常，非常合理的现象，没有什么奇怪，要劳资双方建立和谐的劳资关系，工人就应该也有权利要求提高他们的工资水平。

2005年，农民工的工资全国平均每月876元。去年国家统计局公布的数据是1416块钱。但是农民工最多工作10个月，平均还不到10个月。若按小时算的话，就更低了。所以说现在中国的经济发展转变发展方式，必须解决这个问题，不能长期靠压低农民工的工资来提高我们出口竞争力，这是不可持续的。我们现在农民工的工资基本上是一种裸工资。我看到最近国家统计局一个数据，去年雇主和单位为农民工缴纳养老保险的只占7.6%，缴纳工伤保险的只占21.8%，缴纳医疗保险的只占12.2%，缴纳失业保险的只占3.9%，缴纳生育保险的2.3%，我们看到这些数据感到非常沉重。我们说现在农民工的社保可以接续转移了，但问题是社会保障对农民工的覆盖太低了，所以首要的问题是先提高社保的覆盖面。有的专家算了一下，在广东每雇一个农民工，不给他交社保一年可以节省6000块钱，也就是说一个月把农民工的工资压了400—500元。所以农民工要求一个月再涨500元我认为是合理的。当然涨工资得看企业能不能承受，如果企业没有利润，企业破产了，农民工怎么能就业呢。

如果农民工长期维持低工资水平，他的大部分钱要节衣缩食省下来，回到农村盖房子、娶媳妇、买农业生产资料等等，他没有办法在城市定居，更没有办法在城市落户。农民工这1400多元钱，在广东扣除他的各种生活成本以后，剩不了几百块钱。有人算了下，如果他维持最低生活标准的话，一个月就是300—400元钱的净剩余。

另外一篇大文章就是提高农民工的就业技能。我认为这是做好富裕农民的最大的一篇文章，政府在这个方面花多少钱都不为过，都是应该的。你说要给农民涨工资，如果他没有技能，企业就会说为什么要给他涨工资呢？国家“十二五”期间，包括“十三五”期间，需要研究的一个大政策，就是在农村加快普及高中教育。城市已经普及了，农村高中教育普及率全国只有50%，尤其是要在农村加快普及免费的中等职业教育。我仔细研究过日本这方面的数据和经验，日本的高中入学率在1961年只有60%，到了1970年就提高到了80%，1974年超过90%，日本用了15年的时间，就在全日本普及了高中教育。我们正处在这个关键的阶段，50%-80%这个阶段，国家现在有这个财力。特别是要在农村发展有利促进农民就业的中等职业教育，我们现在中等职业教育这条腿是短的。最近我们在全国收集各个地方好的经验，收集一些案例，发现一个问题，现在职业教育面临的最大问题是中等职业学校招生难。我们来四川调研，发现有的县招一个学生成本要800—1000元，职业学校的老师一年有2、3个月在外面招生，我看有的花名册里小学毕业的也可以招进来，30多岁的也招进来，已经没有门槛了。就职业教育讲，师资条件差，专业设置不合理，实训条件差，对老百姓没有吸引力。这是需要认真研究解决的一个问题。四川在藏区，实行9+3免费职业教育，我仔细看了这方面的材料，已经全部落实了，在内地的学校有100多家。西藏也在推行9+3的免费职业教育，主要是利用内地的一些中等职业高中，去年就有1000多人，他们计划以后要搞到5000多人。我觉得这个9+3的免费职业教育要加快推广到农区去。

另外一个就是农民的培训，要努力创新农村劳动力的培训体系，我前几年去资中调研，资中当时的县委书记现在调到阿坝去了，他们成立了一个农民职业教育学院，后来国务院领导说这个经验不错可以认真调研一下，从初三就开始分流，到了初三你觉得将来考普通高中没有戏，考大学也没有戏，就可以自愿上职业高中，你如果上职业高中，我给你学费减半，或全免，这样就减轻了上职业学校的负担。当时我看到资中的职业学校从国家争取了4万元钱，建起了一个很好的有电脑，有车床的实训车间。这样，学生就可以动手了，就真正可以培养出实用的技术人才了。这方面我觉得四川有很好的经验，包括德阳的职业教育在全国也是非常受关注，非常肯定的。

二、改善农村公共服务

这是城乡统筹需要解决的一个核心问题。加快农村社会事业的发展，改善农村的公共服务，在“十一五”前四年进展是非常大的，十七大后，从2003年以来，我们实行了两免一补的义务教育。在农村全面建立了新型农村合作医疗制度，今年对新型农村合作医疗的补助标准，中央要求达到120元钱，去年农民报销的钱一共是645亿，其中住院546亿，门诊77亿。新型农村合作医疗今后发展的方向就是既管大病又管小病，住院大病和门诊要统筹考虑。现在发达地区已经实现了农村基本医疗保障了。比如说苏州人均的筹资，政府补助300，个人缴费100，已经到了400元钱了；低保已经覆盖了4600万人口，每个月补助已经达到64元钱，从07年到现在短短几年的时间。政府的支出已经超过300亿，下一步在农村社会事业发展方面，最应该力推的一项是农村的新型养老保险制度，到今年4月底已经有5199万农民个人交了养老金，凡是个人交养老金的，政府每个月补55元钱，60岁以上的人不交费。到4月底1633万60岁以上的农民已经领了养老金，一个月55元钱，这个比低保的标准还要低一点，今后肯定要不断提高养老金的标准。这个改革我们预计在“十二五”有条件基本普及，不能这个县搞了那个县不搞，那样农民就有意见。我到河南、陕西调研，农民说现在养儿子还不如养个社保局局长，儿子不给钱，社保局一个月还发600多元钱。农民这个讲话是很朴素的。在农村下一步还有水电路气，今年的中央一号文件加了一个房，水电路气房，这些方面大家没什么分歧。水方面，首先是饮水，“十一五”的计划是中央和地方投入700多亿解决2.2亿人饮水困难问题，现在已经投入将近600亿，今年投入200亿，解决6600万人的饮水困难问题。到去年年底已经解决1.8亿，可以超额完成任务。每解决一个农村人口的饮水困难问题，中央财政的补助是488元，这个标准是很低的，有的地区认为起码应该提到1000元钱。

另外是小型农田水利，我们最近要跟水利部一块对西南五省包括四川的对整个小农水做一个政策性的调研。我们做过九个省的农田水利调研，有个基本的判断，小农水欠账太多，缺口太大。去年中央对小农水的投入是45个亿，今年提高到76个亿，我们根据对去年数据的判断，缺口起码是90%，也就说你一年再投入四、五百亿都不够，现在的关键是这些小型水利工程遍地开花的话，怎么保证工程质量，怎么才能够加强监管，怎么保证不跑冒滴漏，这些，部门是心理没有底的。财政的钱在哪里都是唐僧肉啊。

还有农村的饮水工程、农村的沼气，现在面临的很大问题是管理和服务体系没有建立起来。农民的沼气坏了他找谁去修，农民的自来水坏了找谁去修。没有投入这一方面，没有人员，没有体系，所以说下一阶段，农村的服务，不能光去搞工程，搞起来，没有管理时间，没有服务体系，没有养护的机制，这不行。

农村的住房，我到青川一看，印象最深的就是沿途农民的房子盖的非常漂亮，没有地震的话，我想再有20年、30年也盖不到这个水平。学校盖的也很漂亮，这是了不起的巨大成就。住房对农村的内需的拉动，对农民创造在农村就地就业的机会，具有非常重要的作用。下一步在灾区以外，在加强规划的前提下，怎么支持农民自建住房也是一个大政策，这方面山东、河北、浙江、西藏做得对，西藏从06年就开始做。浙江、河北、山东从去年开始做，山东号称一年通过农村住房，一年一百万户可以拉动一千亿内需。去年的家电下乡，全国才卖掉676个亿，今年第一季度，家电、热水器、汽车下乡才卖370多个亿。农村最大的内需还是在农民住房上。现在山东的政策是每一户补助1万元左右，然后农民通过联保，信用社可以给每户提供8-10万元钱的贷款，还款期是5-8年，利率给你优惠，对信用社来讲，这也是比较可靠的业务。

我们提出要让公共财政的阳光普照农村，要让公共财政的雨露滋润亿万农民。我看到四川省财政厅有个很好的报告。很多基层干部讲，还没有看到公共财政的阳光，已经看到公共财政的激光了。这就说公共财政在农村缺位太多，越位的事做的不多，在城市公共财政越位的事做的不少，很多不应该政府掏钱的，搞的很高，但是农村缺位很高。

去年中央财政对“三农”的投入是7253亿元，去年的财政总支出增加了12%，用于“三农”的支出增加了21.8%，我们给财政部门的同志讲，我们不能光看速度，不能光看绝对数，更要看比重，更要讲口径。财政支农更要去推敲他的比重，推敲他的口径，有的口径明显不科学，比如用于水利都算用于“三农”，这不科学，财政给气象的钱都算“三农”支出，这也不科学。财政学就是口径学，你要求这个不低于多少，那个也不少于多少，他这边口径一调整，都符合你的要求了。当然要求财政这个不低于多少，那个不能少于多少，要完全执行的话，财政预算就被肢解掉了，这也是需要研究的问题，就比重来讲，中央财政用于“三农”的支出，大约也就10%不到。大家想一想，农民现在还占53%，农业GDP还占到10%以上，农业就业还占到37%，农村的城乡收入差距3.3比1，农村和城市各种公共服务差距那么大，我们财政的钱投入的够不够？肯定不够，比重太低。所以说今年的中央一号文件第一次明确提出要强力推进资源要素配置向农村倾斜，强力推进，要按照存量适度调整，这个叫存量，既调存量，也调增量。存量适度调整，增量明显倾斜，逐步提高财政支农资金占财政支出的比重。这是今年中央一号文件第一次提出的要求。

城乡一体化，城乡统筹，十七届三中全会讲了五个一体化，有的地方讲6个，最多的我看到广州市委的文件讲了10个一体化。我觉得最重要的一体化，是资源要素配置的一体化。大家看下今年中央一号文件27条政策，第一条政策就是强力推进资源要素配置向农村倾斜。解决钱从哪里来的问题，不单是财政的钱，金融的钱也得往农村投。7个一号文件写了这么多好话，金融支持“三农”的力度还是远远不够。农村最严重的问题是失血。我到青川调研，感到最大的问题是金融支持远远不够，包括去井研、资中。每到一个地方，金融部门感觉还不错，说我们已经尽力了，做的不错了。但是，农民、农村的基层工作者，地方政府却认为还差距很大。确实差距还很大。资源要素向农村配置，不单是一个钱的问题，我最近去常熟，去苏州调研，他们已经不讲钱了，因为不差钱了，讲的是资源要素向农村配置，就是好的医生，好的老师，好的技术人员，要到农村去，农村不单是需要钱，农村的公共服务要改善，不是有了钱什么都可以解决的。好的老师，好的医生，好的技术人员，好的干部，真正到农村基层，到农村第一线，为农民服务，这也是一篇大文章。

三、农业现代化

特色农业，设施农业，高科技农业等这些农业现代化的内容，我们的交流材料都讲得很多，对经验也归纳的很全面，包括观光农业，农家乐。十七届三中全会讲的农业现代化，主要是五个化：农业的集约化、农民的组织化、农业的机械化、信息化，还有一个崭新的提法，农业技术的集成化。过去文件从来没讲过，农业技术的集成化。看了张宁主任的文章，我非常受启发。对农业现代化现在大家更关注的是制度层面，是农业经营方式的创新，农业经营方式的转变。十七届三中全会在农业发展理论上一个重大的贡献就是提出了中国的农业现代化，要努力实现农业经营方式的两个转变，这两个转变就是提高农民的组织化程度，提高农业的集约化程度。核心是在家庭经营制度毫不动摇的基础上，来建立健全统一经营和服务体系，这个统一经营和服务体系应该是多元化的多层次的多形式的，不单纯是集体的统一经营和服务，也包括龙头企业、专业合作组织、农民协会，甚至还包括农业服务性企业为农民提供的各种服务。讲到中国农业现代化的道路，有一个问题需要探讨，就是如何看待家庭经营，如何看待农业的规模经营，如何看待农村土地制度的完善，这是我们在讨论农业现代化包括城乡统筹时的焦点问题，也是分歧点的所在。

第一，关于家庭经营。以家庭为基础的农业是农业现代化的基础，这个判断无论在中国还是在世界任何一个国家，凡是研究农业或者政府的农业部门的官员都是高度认同的基本理念。比如美国，很多人说美国的农业都企业化了，美国的农场主85%都是自然人不是法人，美国有百分之十几的公司制农场，但是这些农场90%都是以家庭为基础建立的。他就为了避税，他成立一个老婆是董事长，丈夫是总经理，儿子是股东的公司。我最近在印度开会，一个转型国家的一个研讨会，主要是政府官员，现在拉丁美洲和非洲的到中国来，就想学习我们这种农村改革以后建立的以家庭为基础的农业经营体制。他们认为这种体制是有效率的，他可以防止两级分化，他可以保持社会稳定。前不久农村发展与土地改革部部长去他们那里，就说，他不太理解，你们为什么叫家庭联产承包经营责任制（在西方叫以家庭为基础的农业经营体制），他说没有联产啊。我说对，联产两个字我们已经从文件里划掉了。承包他可以理解，土地是集体的，农民承包过来。责任制，农民又有什么责任呢？过去交给国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的。现在国家的不用交，集体的也不用留了，他说还有什么责任？！我说农民的责任就是把地种好。实际上我们现在有的文件，已经把它就叫做家庭承包经营制度，也没有多少责任了。有人跟我开玩笑，说你们农口，这30年很多词都很怪，家庭联产承包经营责任制，乡镇企业，象这些已经不怎么说了，现在说农业产业化，农民工。中国在民国初期第一批工厂建立的时候，那些工人都是从农村来的，当时都没叫农民工啊？叫中国第一代产业工人，怎么改革开放后还把农民叫农民工？其实这些提法都有他的体制背景。就说家庭经营农业体制，这是人多地少国家保障农村民生的基础，是社会转型过程中维持社会稳定的重要保障，要毫不动摇的坚持这个基础。有的专家讲，有的地方提出搞农业现代化，就是要创新农业经营主体，要让公司成为农业的经营主体，把农民变成农业产业工人。现在非洲、拉丁美洲，他们想改的就是把农业产业工人变成小农场主。比如巴西劳拉总统上台后实行一个零饥饿计划，从03年到09年他给将近60万农村和城镇没有就业的家庭分配了土地。从大公司那里把土地征过来，大公司土地荒芜了，你没有好好种，我征过来，分给了60万个家庭。过去几年南美脱贫的人是2400万。为什么劳拉在巴西获得这么高的支持，给60万个家庭分了地，2400万人脱了贫，他的经验就是建立家庭为基础的小规模农场，让农民脱贫。所以说我觉得个别的案例可以有，农业公司，农业工人，但是不要过分渲染。说在一个地区，可以把公司变为农业经营主体，让农民成为产业工人，我认为这是一种天真的幻想，这个不代表中国农业改革的方向。

第二，关于农业规模经营。中央历来没有反对农村搞规模经营，但是加了一个条件，要依法自愿有偿，而且是适度规模经营。我认为讲农业的规模经营，比讲土地的规模经营更为恰当。推进农业的规模经营，不是单纯讲土地的规模经营，你畜牧业、水产业、林果业，都有一个规模经营的问题，但不需要大量的土地。大规模的农地集中，在人多地少的国家是很难形成的。现在北京大家都在讨论一个问题，是不是限制资本下乡，是不是对工商企业到农村去要采取限制政策，现在我们没有限制政策。你比如说日本，从1945年土改以后，一直到15年以前，他的法律是禁止工商资本，一般企业，通过农地租借来参与农业经营，这是日本的一条政策。台湾在国民党执政期间，一直到1991年，也是不允许工商企业到农村去租赁买卖农民土地的。日本、韩国、台湾的农地政策都是农地农有、农地农用。日本去年6月份修改了他的农地法。日本农地法过去的表述是，农地归其耕作者亲自所有。这是最为适当的。这是日本几十年的一条政策，现在日本把它改成了，租借能有效利用农地的耕作者获得农地权，可以是使用权也可以是所有权。

台湾国民党，到1991年才允许农地买卖。不强调农地农有了。但是国名党，到1995年还是强调一定要农地农用，农地不能盖房子，台湾农民盖的房子也是不可以卖给城里人的，卖了也是违法的。在日本要是用农业土地上盖仓储设施，租给工厂用这也是违法的。这种“小产权房”也是违法的，你要是卖给城里人，租给城里人，你要交很高的税，否者就是不公平竞争了。实际上，台湾的农地规模现在又有多少呢？日本虽然土地很少，他们都放松了这种限制。台湾现在一个农户也就1.22个公顷左右，日本1.55个公顷左右，就是说我们国家应该有一个基本的判断，应该采取一种积极的态度，来促进土地的流转，但这是很缓慢的一个过程。从全国来讲，我们的土地经营规模再提高一倍（现在是0.6公顷），也就是现在日本的水平。全世界可能经营规模比中国小的只有埃及，埃及每个农户是0.4公顷。我们和美国比差距上百倍，和巴西这些国家比差几百倍。在中国，现在农民还占到50%以上，农业劳动力还占将近40%，在快速的工业化、城市化过程中还不能够承受农地大规模的兼并，小农大量的离开土地。不然会带来和产生社会代价，现在这个社会保障制度，也不宜在农村搞大规模兼并。如果鼓励大型的公司到农村建立大规模的农场，这样一来农民大量失去土地以后，一旦遇到经济的波动要付出很高的代价。比如去年金融危机来了，沿海有2000万农民工失去工作，马上回到农村了。前年非典一来，有200万农民工离开北京，如果他们没有了土地，回不到农村，那是一个什么格局，是难以预料的。所以说，我国农业现代化，从制度上讲有一个基础，就是以家庭为基础，这种规模比较小的农业经营体制，必然会长期的存在。这是我们构造农村基本制度安排的一个最现实的一个基础，在这个基础上的核心问题，是确立一个土地制度，农地政策改革的一个正确方向，就是中国农地政策改革不是加速让农民彻底离开土地。

上周，重庆黄启川市长宣布，三年要解决300万农民转为市民的问题，在这之前我去重庆见到重庆市的领导，他们讲农民在农村有三件衣服，承包地、宅基地、林地。农民进城当市民后有五件衣服，就业、社保、低保、养老保险、医疗保险、还有教育，五件衣服。我说现在哪一个城市能够承受五件衣服都给农民，跟市民没有区别，这是要付出很高财政成本的。重庆开始是提农村的三件衣服保留三年，我就讲苏州这么发达，他们的提法是，让农民当市民，但是承包地不放弃，承包地可以入股。农民当市民，集中居住以后，节省出来的农村建设用地原则上不征用，让农村集体自己去开发，所以苏州的农民富啊。我觉得要有一个认识，如果我们城乡统筹发展最后把承包地都统没了，把集体的土地都统没了，农民如果彻底离开了土地，大家可以想一想，受过初中教育的农民，他到城里是什么阶层，是草根阶层，他还是穷人阶层。相反的我们在很多城市郊区，如果让他保留了这个土地，他有可能比市民过的还要好。这不是一个推断，我去青岛城阳区，该区已经基本上全部划入城市规划区了，我看了四个村庄，全部是城市规划区域内的村庄，农民全部上楼，农民上楼省出一大块建设用地，政府就想征为国有，然后统一搞开发，农民不干。农民说你有规划吧，我按你的规划来开发，你不说要搞房地产嘛，农民说我去搞开发，我去拍。农民就把地拍回来了，搞房地产开发，盖了一个叫青岛农产品国际交易中心，只租不卖，这不违法，只租不买啊。大家都想这块地，200亩地要是国家征了，一亩地一次性的给农民就十万、二十万，他建了这个国际农产品批发中心以后，收入是持续性的，祖祖辈辈都可以享用这块土地带来的增值收益。所以这四个村我看是最富的村，一年收入九千万，最穷的一个村一年收入两千万。我认为这可能是将来城市郊区一个很好的方向，不要轻言让农民彻底离开土地。统筹城乡，我觉得最重要的是要最大限度的把空间让给工业，让给城市发展，同时又把利益留给农民，留给农村。任何一个国家农村财富的积累都主要是靠土地，靠土地上的不动产，在一代一代之间的财富传递也主要是靠土地，靠不动产。在土地问题上，中央的政策是非常明确的。十七届三中全会讲了给农民的土地承包经营权要长久化。在重庆，我跟他们探讨，土地承包法规定农民全家迁入地级市以上的才放弃承包土地，如果宣布农民进城以后，比如说迁到县城，三年之后要求农民放弃土地，那跟土地承包法是有矛盾的。所以我注意到重庆上周宣布的时候没有讲保留三年，农民进城可以逐步的给你五件新衣服，农村的三件衣服暂时保留，用了暂时两个字，没有说保留三年。中央的政策是土地承包经营权可以长久化，当然将来并不是说长久化就没有一个推出的机制，没有一个实现的机制，我看到有一个县在探索如果农民自愿放弃宅基地、承包地，由集体或者业主购买你的经营权，我觉得这种探索也是允许进行的。这就是一个农民土地承包经营权的实现机制和推出机制，经济市场有一个理论，任何一个产权如果没有交易权的话他是残缺的。如果说土地是农民的，但没有任何的交易权，他这个产权是残缺的。所以我们在一些地区可以探索怎么实现他的产权。中央关于土地政策，我归纳十七届三中全会用了两个最严和三个严，最严格的耕地保护制度，最严格的节约用地制度；严格农村宅基地的管理保障农民宅基地的用益物权，严格界定土地征用的公益性和经营性范围，严格控制城乡建设用地的规模。中央的文件在土地问题上用三个严两个最严，他实际上是在指出一个方向。比如现在我认为需要研究的一个问题，就是在所有的产权里一个最模糊的产权是宅基地。你看宅基地产权有多残缺，农民的使用期限是没有的，农民的宅基地是没有任何成本的福利，农民宅基地没有商品的属性，不能买卖。现在搞城乡建设用地增减挂钩，农民的两百平方米房子被拆掉，给你两百平方米的公寓房。我们现在没有去深究，很多法律专家在深究农民宅基地的权利怎么补偿，他也是用益物权的。现在的土地管理法、土地承包法，我们所有的法律，没有界定这个问题，就是说农民的宅基地值多少钱，没有一个法律界定。前年东丽区很多农民就不愿意房子被拆，他说我这块地值400万，你旁边的地不是卖800万一亩吗，我这个地一亩值400万嘛，政府说给你400万，我怎么改造这个村子啊，最多给你40万。所以现在很多地方农民就要求，你拆我的房子，我的地你得补，这宅基地是我的。十七届三中全会讲的很清楚，这是我的用益物权啊。这些问题，我觉得还是需要深入研究。

四、以城带乡

城乡统筹最难的一个问题就是以城带乡。我们不能就农业论农业，就农村来论农村，还是要跳出来看以城带乡。以城带乡最根本的就是要让农民真正转变为市民。要实现农民有向市民角色的彻底转型，扎实提高人口的城市化水平。我国去年的城镇人口已经超过6个亿，城镇化率是46.6%。我看到四川省从2003年开始，要求各个地市每年都要统计人口的城镇化率，这个指标每年你只能推算，很难统计准确。因为人口普查十年搞一次，千分之一的人口抽样调查五年搞一次，在五年期间，要算每年人口的城镇化率，你只能让统计局做农民工调查，然后公安局来推算。我觉得不要过分看重，今年城市化率提高了几个百分点，这里面都有误差，互相一攀比，中国城镇化率上窜的很快，所以不要盲目的攀比。中国的城镇化是加深的，我们的六亿城镇人口里，离开农村在城镇连续居住超过半年的流动人口有1.7亿，也就是说，现在中国统计的每4个城镇人口里有一个是流动人口，居住六个月以上，这些人大部分人没有市民的存在感，更没有市民的归属感，但被统计为城镇人口，但是没有市民化。所以从这个角度讲，我们的城镇化是加深的。中国的城镇化率如果抛去这些人，只有34%，前几天成都市给我送了一个材料，说了成都市这两个城镇化率，如果按宽口径是百分之六十，按窄口径要减十一个百分点。全国情况也是这样，我们的城镇化还是滞后的。我们的人均GDP现在相当于日本1973年的水平，但是我们的人口城镇化率按46.6%算还不到日本1950年的水平。日本1950年的的城镇化率已经达到50.3%，我们的城镇化是严重滞后的。今后中国的城镇化最核心的问题是让农民真正能够成为市民，现在举家进城的农民有多少，2900万。我们的农民工有将近2.3亿人，外出农民工1.4亿人，农民进城居住越来越长期化，去年我们的调查表明 ，农民劳动就业人口在城市居住平均年限5.3年 居住超过10年的接近20%。所以说农民市民化是有基础的。更有意愿市民化的是新生代农民工，第一代农民工有饿肚子的经历 。进城打工再苦再累再危险都干，就这些农民工来说有活干是一种幸福，能赚到钱还能吃饱肚子，也能存点钱寄回老家，这就是一种幸福。新生代农民工跟第一代农民工完全不一样他的就业选择性越来越强。它已经是生长在城市。他的生活方式越来越城市化。你这些不公平的待遇，他是很难长期接受的。富士康10连跳的背后就反应了这些问题。他心里上承受不了，富士康说我的硬件不像是血汗工厂，但是精神上就差不多，农民工就是机器上的一个零部件，就是你这个制造工厂机器上的零部件，管理没有人性化。所以我们面临农民工市民化，不仅是经济问题，不单是个扩大内需的问题，更是一个社会问题。农民工向市民转型要解决的问题很多，要解决他的上学、就业、住房、工资、工商等问题，这些问题迟早要解决，你越晚解决社会矛盾越大。我们说中国城乡二元结构，农民工的制度就使得二元结构又转移到城市来了。前天我在北大开会，周一新教授说中国现在是一种新三元结构。新三元结构，李克强副总理的论文讲的是农业、乡镇企业、工业。现在中国的三元结构是农民、农民工、市民，这是一种新的三元结构。这种结构的内涵矛盾是很大的。社会转型中要付出的代价是非常大的。我认为，户口只是一种形式，市民的待遇是内容，现在有14个省宣布取消了农业户口和非农业户口的划分。但是很少有地方真正实现了农民工和市民的同等待遇。所以说我们的改革，核心是先给他市民待遇，最后跟户口脱钩了，这个户口就没有价值了，就跟取消粮票一样，没有价值了，你随时可以取消。湖北省的户籍改革，他有一条，农民在城里落户除了在武汉中心区以外都可以落户，门槛非常低，但是有一个条件，你不能吃低保，进城的农民工当市民不能吃低保。中国的农民工终结，要退出历史舞台可能需要30年、50年。这是一个缓慢的过程，不可能一夜之间解决几百万农民都成为市民。所以我们在这个过程中一定要认识到，要让农民在城乡之间进退有去，一定要让农民不要马上彻底的失去土地。不能象有的经济学家讲的，不能让农民拖泥带水进城，应该让他彻底离开土地进城。

我们的农民就业是不稳定的，待遇是很低的，有的农民随时想回去，要给他留一条退路。我们搞城乡统筹的改革，给了农民一些福利待遇，农村的地是农民的窝头，给了馒头不要马上把窝头拿走，这窝头还管用。在一定阶段让农民两头都靠的住是必要的。这样一来，我们会少付出一些社会的代价。讲到农民工市民化，我觉得我们的政策跟在座的关系是非常大的，中央明确讲要放宽中小城市和小城镇农民工落户的门槛，要鼓励农民在中小城市和小城镇定居。我们做了很多调查 ，农民工的就业地并不一定，就是他将来的居住地，相当多的农民工他在沿海打工，最后要到他老家的县城买房定居。这是相当一部分农民工的心态， 一种行为选择。 所以我认为，县域经济的发展、小城镇的发展，对在实现农民工市民化具有非常重要的作用，可以说县域经济和小城镇是城乡统筹的关键环节，也是农民真正变市民一个重要的平台。

中央明确提出改革市管县的体制，扩大县级经济社会管理的权限。为什么要改革这种市管县的体制，市管县的体制可以说加重了我们城市偏斜。我们讲工业偏斜，市管县是加重了城市偏斜。地级市与县级市争利，资源要素配置向市级集中，财政投放重点向市本地集中，县及县以下政府促进经济发展和提供服务所需要的公共资源严重不足。这里有一个县委书记写的一段话：我们的地级市越来越漂亮，沿海的地级市跟欧洲差别很小，有的小一些的地级市比欧洲还漂亮的多。沿海的地级市比台湾漂亮多了。这反应了县委书记、县长的心态。但是我们到内地看一下，县城变化还不大，这跟市管县是有关系的，所以我们的政策是全面开展省直管县的财政体制改革，有条件的地方可以探索省直管县的体制。这讲的是行政体制，就像海南、宁夏，就是省直管县的体制。另外在财政直管的基础上，下一步需要推动转移支付制度的改革，要按收入分成划定各级政府的公共服务事权，以财权来定事权。不单是县里的财政归省里管，光管还不行，还要以收入分成来定事权，以财权定事权，让县级政府的财权跟他的事权真正匹配起来。只有这样才能真正推动基本公共服务的职能化。在这个过程中，对小城镇有一个扩权的问题，这个扩权主要是把县里不该管的一些管理权交给小城镇，不是普遍提高小城镇的行政等级。我们去河南的纪元调研，纪元建议说我是省里定的一个地级市，我的市委书记、市长都是正厅级，可是我的镇长还是科级，我们这些镇都应该成为正处级。 后来一个领导讲，将来扩权强镇，如果把小城镇都称为正县级，老百姓要把我们共产党骂死。你这个改革就是把所有小城镇官员的级别提高一级，这不是方向。大家看人民日报有一篇文章，说扩权强镇不是进行行政权利、行政等级的提升，而是要在县级政府和小城镇之间合理划分权利。尤其要提高小城镇、中心镇提供公共服务的能力。我也希望四川在这方面进行探索。我就啰嗦讲这些都是一些不成熟的个人看法，仅供大家参考。谢谢大家！