主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
四川作为地处西部内陆地区的传统农业大省，城乡二元结构特征明显，统筹城乡经济社会发展的难度相对较大，因此，四川统筹城乡发展正是从全省经济发展高地——成都市率先进行突破的。自2003年推进城乡一体化开始，成都市经过近7年的艰苦改革，统筹城乡发展机制体制取得了重大突破，特别是成立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”之后，成都市全面推进经济、社会、政治、文化和生态等多领域的改革和发展。与此同时，四川省委、省政府站在全省的战略高度，在抓好“成都试验区”建设的基础上，积极推广“成都经验”在全省范围内全面推进统筹城乡发展和纵深改革。为此，认真总结成都市、四川省在统筹城乡发展中的成功经验，深入分析其存在的主要问题，并在此基础上提出深化改革的对策建议，是当前需要解决的重大问题。
以科学规划为龙头奠定统筹城乡发展的前提和基础。统筹城乡综合配套改革着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总规和城市总规修编，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济比较优势和特色，基本形成环绕中心城市，中等城市、小城市、区域中心镇相互呼应的城镇体系；精心编制城乡产业发展、土地利用、城乡基础设施、社会事业发展、生态环境保护等专项规划，注重各类规划的有机衔接，形成相互补充、互为支持的完整体系；建立统筹城乡的规划管理体制和监督体制，增强规划执行和监督力度，确保规划的权威性和严肃性。通过推进城乡规划一体化，有效促进了资源在城乡优化配置、产业在城乡优势互补、人口在城乡有序流动。
城乡一体化的推进，必须建立在不断做大做强产业支撑的基础之上。通过明确工业集中发展区和重点镇工业点的空间规模和产业定位，初步实现了工业向园区集中聚集集群发展，提高了土地集约化利用程度，产生了明显的规模经济；通过在中心城市、区(市)县政府所在地、区域中心镇以及集中居住点大力发展有利于农民就业的生产型服务业和生活型服务业，加强基础设施建设，促进了农民向城镇集中，大大改善了农民的生活环境；通过建立和完善土地流转机制，推动了土地向种养大户集中，初步实现了土地的适度规模经营，加快了现代农业的发展。“三个集中”推进的过程就是新型工业化、新型城镇化和农业现代化发展的过程，就是一、二、三次产业互动的过程，就是城乡一体化的过程，因此，推进“三个集中”是促进“三化”联动、发展壮大产业、推进城乡一体化的重要经验。
公共产品具有外部性，运用市场的手段提供公共产品必然产生供给不足和市场失灵的问题。在统筹城乡综合改革中，对于城乡居民需要的公共产品与公共服务，政府则最大限度的发挥作用，建立以政府为主导、引入市场机制的公共产品服务机制，并在财政投入上、资源配置上重点倾斜。公共产品与公共服务如何分配，则直接涉及到不同人群所享受的公共产品待遇。四川以实现城乡基本公共服务均等化为目标，大力推动城市公共优势资源向农村覆盖，采取政策资源组合配套、系列推出的方式，重点加快农村基础设施和公用设施建设，改善农村环境和农民生产生活条件，在教育、文化、卫生、社会保障等方面，努力实现城乡均衡化发展。通过卓有成效地用“看得见的手”来整合政府和市场资源，促进了城乡居民共享改革发展成果。
从根本上看一个区域要保持经济发展活力，必须发挥市场机制资源配置的基础性作用，以市场手段引导生产要素的合理流动，但政府的调控、引导、政策措施也能发挥巨大的作用。四川运用政府和市场两只手，以打破长期形成的城乡分割生产要素体制为突破口，激活生产要素合理流动。首先，通过改革城乡分割的户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，配套构建城乡统筹的社会保障体系，并以产业集中区为载体，促进劳动力要素工业和城镇流动。其次，通过创新投融资方式，搭建政府性的投融资平台，发挥政府投入对社会投资的杠杆作用，引导社会资金参与现代农业发展、城镇体系建设，吸引民间资金参与城乡建设；通过积极发展村镇银行、贷款公司和资金互助社等新型农村金融组织，吸引社会资金流向农村。第三，通过推进以农村土地为重点的生产要素市场化改革，支持和培育各类农村市场经济主体，发展农民专业合作组织，积极引导龙头企业参与农业的多功能开发和现代农业产业基地建设，促进城乡要素流动。
建立高效的行政管理体制，是统筹城乡发展、推进科学发展的制度保障。长期以来，政府行政管理的突出弊端就是行政命令型、管理型，并且管理的不规范程度较高、随意性大。四川省则着眼于提高行政效能、转变政府职能，以建立规范型服务型政府为目标，通过实施大部门制、大力简化和规范行政审批、全面推行并联审批、积极采取“一个窗口对外、一条龙服务”的模式等，有效解决了政府管理缺位、越位和不到位的问题，提升了公共服务的质量和水平。与此同时，积极优化政府职能配置，注重从体制机制上解决城乡分割的管理体制，实施乡镇、行政村区划调整和管理体制改革，初步形成了城乡一体、高效运转的管理体制。
基层民主政治建设是维护农民民主权利，激发农村社会活力的政治保障。四川一些地方在统筹城乡综合配套改革中，坚持以党内民主推动人民民主，加强和改善农村“两委”建设，构建在党的领导下以政府管理为基础、村民自治为核心、社会组织广泛参与的多元乡村治理机制，使农民参与经济发展和民主管理的主体作用得到了充分发挥。同时，全面推行乡镇和村（社区）党组织书记公推直选，并逐步纳入制度化轨道，从而建立健全了干部对上负责与对下负责相结合的长效机制；在基层党委政府年度考核和干部考察中，通过纳入民主测评、民意调查、述职评议、线型分析等手段，从而实现了组织评价与民意评价、社会评价的有机统一。四川对基层民主政治建设所进行的积极探索，为下一步深化基层民主政治改革积累了宝贵经验。
四川统筹城乡发展工作已在全省范围全面铺开并取得显著成效，但同时仍面临着以下主要问题：
虽然，以实施“三个集中”为突破口的城乡产业互动发展取得了明显的成效，但是，随着“三个集中”的纵深推进，工业园区与农业产业基地割裂、农民居住集中与农业生产脱节、工业园区产业选择同构化与孤岛化、生产要素跨区域配置受阻等问题日益显现，统筹城乡产业互动机制还不完善。
一是产业互动模式比较单一。当前统筹城乡产业互动的主流模式仍以一三产业、一二产业互动为主，主要通过“公司+农户”、“公司+合作社+农户”、“公司+生产基地+农户”等不同形式实现产业间的有机联接，尚未形成城乡三次产业之间全方位、多层次、宽领域的网络式产业耦合，从而导致统筹城乡产业互动的综合效应未能充分显现。
二是产业互动仍以政府为主导。从城乡产业互动的具体项目选择，到产业互动实施方案制定，再到产业互动成效监督评价等环节，基本上是由政府主导的，市场的力量介入不够。虽然在产业互动初期政府介入与引导是必要的，但是，在市场经济的大环境下，统筹城乡产业互动应坚持以市场为导向来实施才有生机和活力，尤其是在统筹城乡产业互动发展到较成熟的阶段后，更应尽快建立健全以市场为导向的城乡产业互动机制。
三是产业互动跨区域推进受阻。目前，跨区域产业互动已做出大胆尝试，如，成都与资阳等区市之间不仅建立了政府部门间“区域经济合作联席会议”制度，还制定了跨区域的合作发展规划，并且共同筹建了“成资工业集中发展区”。但总体而言，跨行政区域的产业互动仍处于探索阶段，产业互动仍以同一行政区范围为主，主要原因除行政区划限制而造成的固有边界外，在于缺乏有利于产业互动的更高层次的区域利益协调机制。从已有的跨区域产业互动来看，主要通过各行政区域之间自愿、平等的协作，但当出现利益矛盾而又缺乏更高层次的协调机制作保障时，这种跨区域的产业互动就可能受阻。
第一，农村“公地”及近郊农村长期非农化利用的土地权属问题尚需明确。农村“公地”，主要指废弃的村小、村办公室、村社企业用地以及荒地坡地和土地整理中“多出来”的土地。近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，城市近郊土地在不同利用方式上比较利益的差距越来越突出，从而在农村产业结构调整以及工商业的发展过程中，都不同程度地存在把农用地用于非农建设、把农村集体建设用地用于“小产权”房开发等余留问题，特别是长期以来形成的“以租代征”土地，已经积累了十分突出的矛盾和财政压力。
第二，农村土地产权交易市场机制尚不完善。现有的农地流转相关管理办法规定，允许协议出让与招、拍、挂等多种方式并存，但对有两个以上意向用地者的应通过公开竞价交易方式出让。这样的规定具有很大的弹性和寻租空间，如果集体资产的委托代理人寻租将导致农地低价流转和损害农民利益现象的发生。同时，现有的农地流转相关管理办法对土地交易有形市场以及农地流转必须进场交易的规定比较模糊，容易导致多个农地产权交易市场（包括有形的和无形的）的出现并产生相互间恶性竞争和寻租行为。此外，虽然在农村集体建设用地使用权评估方面进行了一些探索，但仍缺少统一的技术规范与标准，尚未形成完善的农村基准地价体系，导致土地流转价格机制存在缺陷。
第三，土地综合整治改革有待进一步深化。在土地综合整治过程中，目前仍存在资金来源渠道比较单一、以政府资金为主而社会资本进入不足的现象。同时，已实施的“增减挂钩”政策还很不完善，表现在：拆旧区农村建设用地的复垦验收标准和操作规程尚不够科学完善，难以有效保障复垦耕地质量；增减平衡政策中从拆旧区腾出来的农村建设用地指标只能通过政府征地到建新区“落地”的办法，限制了越过挂钩项目区进行增减平衡，影响农地流转的规模化、整体效益及土地的增值收益；一些地区在已经实施的挂钩整理项目中，拆旧区腾出的集体建设用地指标基本上都未优先解决项目区内道路、公共设施用地以及遗留的违法违规用地问题，而是全部用于安排在建新区使用，这对于项目区的科学发展和可持续发展非常不利。
一是财政资金的整合效率仍需提高。目前财政用于农业的经营性资金通过建立政策性投资公司的形式实现了“打捆”使用，并取得了一定效果，但是财政用于农业和农村公共基础设施的资金仍由发改委、财政、农业、畜牧等多个部门管理。由于部门职能划分存在交叉，加之在实际工作中存在越位和缺位的问题，导致不同渠道的投资在使用方向上、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在重复和交叉的现象，缺乏有效协同、整合机制，加之资金监管不力，严重削弱了支农资金的使用效益。同时，财政资金的撬动作用需进一步发挥。
二是正规金融机构服务“非农化”倾向明显。目前，在商业金融机构服务网点收缩趋势并未扭转的同时，大多数的业务主要集中在县域经济发达的地区并主要满足商业化的金融需求。农业银行股份制改革明确了其商业化运作方向，其贷款结构“非农化”倾向进一步强化；农村商业银行（由农信社改制而来）虽以“三农”为主要业务开拓领域，但受商业化运作目标的驱使，为农户、农村微型企业提供金融服务的能力也有所下降；农发行业务范围有所扩大，并结合农村产权制度改革进行了业务创新，但其贷款结构也表现出“非农化”特征，很少涉及农户贷款等一般资金需求。
三是新型农村金融组织发育仍然比较迟缓。整体而言，四川目前新型农村金融机构数量还比较少，至今还没有一家农村资金互助社。在已建立的新型农村金融机构中，其发展明显存在体制机制障碍，部分新型金融机构融资限制的问题突出。村镇银行由于不能进入全国同业拆借市场和不能跨区域经营，融资渠道非常有限，造成贷存比非常高；小额贷款公司的注册资金、股东或发起人人数、持股比例等限制较严，股本单一，“只贷不存”的政策造成融资渠道不畅，在贷款业务上只能开展单纯的柜台贷款业务，不能开展票据和委托贷款等与贷款相近的业务。此外，农村资金互助社的工商注册登记一直未能解决。
四是有效连接城市金融和农村金融的机制还不健全。具体表现在：如何对政府性投资（担保）公司进行正确定位、改善公司治理结构和实施监管，还都处于不完善阶段；担保公司规模小、实力弱，难以与银行金融机构建立合作关系，其风险内控机制、风险补偿机制和风险分散机制等还比较薄弱；政策性保险试点中存在弊端，如：中央和省上农险政策缺乏连贯性且出台太迟，而地方也没有制定变通政策，部分区域防疫监控与保险理赔结合力度不够，农业保险服务网点和农业保险人才缺乏等。
一是政府对劳动就业的公共管理还需合理定位。政府对劳动就业的公共管理职能界定不够清晰，仍然存在缺位和越位现象：一方面，本应该由政府提供的宏观指导、政策制定、信息服务、监督管理等供给不足；另一方面，政府在一定程度上做了一些本应该由市场、中介服务机构和社会化组织做的事。目前，还没有形成一系列比较完善的劳动就业政策，存在劳动就业公共服务软件不统一、功能不健全、覆盖面窄，人力资源市场不健全，部分基层劳动服务人员、编制、经费不落实等问题。
二是劳动就业服务产业链尚未形成。职业培训机构没有真正按照产业发展的要求提供适销对路的培训项目，劳动者也没有按照产业链各个环节对劳动者素质和数量的要求接受对应的培训，职业培训与就业错位的现象突出。在促进就业过程中，就业指导协调力度仍然较弱，没有实现劳动力信息、职业培训信息与就业信息的统一链接和对接，造成就业市场供需衔接不够、信息不畅，劳动力资源配置的效果较低。中介服务机构发育不健全，缺乏明确的行业准入制度，运行不规范，劳动力市场秩序比较混乱。
三是劳动就业支持政策瞄准机制仍需调整。目前进城务工农民、农村新增富余劳动力、难以就业的高校毕业生、地震受灾劳动力、城镇失业人口等就业困难群体劳动力和就业要求各异、情况复杂。虽然四川出台了一系列促进就业的优惠政策，但是由于优惠政策的针对性还不强，瞄准机制不够完善，影响了政策实施效果，如小额担保贷款未完全覆盖返乡农民工；有就业愿望而未就业的高校毕业生未纳入失业人员范围和享受失业补贴待遇；对吸纳就业困难群体就业的企业未全部实现或落实税费减免的政策等。
四是社会保障后续资金压力较大。在自愿参保的原则下，健康年轻人群因对未来充满较大不确定性而参保积极性不高，部分经济困难居民受经济条件限制则无力参保或不能续保，仅有年龄大和有疾病风险的人群参保积极性较高，从而导致社保基金后续资金和保障能力相对不足。同时，仅靠政府推动、财政扶持的社保模式必然给财政带来了很大的资金压力。
五是服务能力与社保发展不适应。目前四川统筹城乡社保服务还存在网点不多，服务人员少，缴费、结算报销程序繁琐复杂，业务受理快速通道和“一站式”服务系统尚未建立，信息化社保服务平台不完善等问题。在统筹城乡深入推进和社保快速发展的背景下，社保服务能力与之不协调的问题就成为当前和未来面临的突出问题。
六是最低生活保障对象的保障体系还不够完善。尽管四川统筹城乡社会保障制度改革取得了巨大的成效，但受经济社会发展水平的制约，农村和城市的最低生活保障水平差别较大；最低生活保障对象的保障体系还不够完善，更多还在保障其日常生活层面，对于其发展能力方面的提高还兼顾得不够。
七是城乡社保对接机制尚需进一步完善。由于受户籍制度、城乡就业制度等方面的影响和制约，目前城乡社会保障制度相互隔离、分割运行的现象仍比较突出，还缺乏立足于推进城乡社会保险制度全面接轨，以促进城乡人力资源合理流动，社保关系有序对接、合理转移的体制机制。
第一，社区居民异质化带来新的矛盾和挑战。随着农村土地制度改革所带来的一系列变化，加速了农民向城镇集中的步伐，涉农社区与非农社区的融合问题必然在一个较长时期内存在，如何实现二者利益联结、资源和收益共享是统筹城乡公共服务与社会管理体制需面临的严峻挑战。同时，由产业结构调整带来居住方式的改变，一方面是大城市对农村居民的强大拉力，一方面是现代农业和田园生活对城市居民的吸引力，社区内城乡居民诉求的异质化态势更加显著，使统筹城乡公共服务与社会管理体制改革面临新的突破。面对异质化居民引发的差异化公共服务需求，单一的均等供给显然不能满足现实需要。
第二，公共服务市场化运作机制不够健全。四川在公共服务生产、采购等多个环节实现重大突破，但由于这些改革是在原有的体制结构和管理模式中进行的，改革的不彻底性决定了改革成效的有限性，公共服务市场经营模式有待进一步突破。目前，私人部门和企业仅仅是服务的生产主体，有义务保证政府采购的数量和质量，但不能根据市场需要（市民需求）来决定公共服务项目的规模和结构，实质上并未能解决传统供给模式中供需脱节问题。同时，在进行政府采购公共服务过程中，未能建立健全私营部门投资收益保障机制，一方面政府仅提供公共服务采购范围和方式，未能提供公共服务市场化发展的具体思路，使私营部门对公共服务市场化发展态势难以准确把握；另一方面，由于公共服务价格形成机制不健全，在价格管理权限、形成方式、价格调控方式上存在缺陷，使私营部门面临投资收益风险，制约其投资积极性。
第四，民间自组织机制和社会民主监督机制尚待建立。近年来四川从各个层面鼓励民间组织能力提升，民间组织的数量和质量也有了大幅提高，然而这种鼓励和支持大多集中在经济建设领域，以社会自治功能为导向的民间自组织能力建设显著滞后。同时，社会民主监督机制不健全制约了民间组织的能力拓展。虽然在农村地区开展形式多样的“议事会”、“监事会”等制度，并有效地促进了公共服务与社会管理水平提升，然而这种以村为单位的民主监督机制由于社区居民异质化面临不可持续的困境，而那些突破行政区划的农民合作组织又往往只具备经济合作功能，在自我服务和管理上存在机制缺陷。
一是行政区与主体功能区、大经济区的之间的矛盾仍然突出。随着统筹城乡试验区建设的进一步推进，城乡经济社会形态发生了深刻的变化：一方面，全省正在沿着城镇群发展格局、走廊式城市形态、多中心布局结构的新形态的空间组织结构发展，同时按照中心城—新城—镇—中心村—聚居点五级城镇体系的工作有序推进，新的城乡聚集方式变化打破了原来的行政区划。另一方面，以市场配置资源为基础的区域合作趋势不可逆转，主体功能区、生态功能区的确立已经超越了原来的城乡区域界限和行政管理边界。因此，小行政区划与主体功能区、大经济区、生态功能区城乡统筹的协同和冲突问题日益显现，原有的行政管理体制越来越不适应其发展。
二是基层民主政治制度建设需要进一步深化。在推进基层民主政治制度建设中，四川在一些区域运用公推直选这一竞争性的选举制度产生新的社区党委班子，在社区党员和居民中产生了很大反响，但是，当前公推直选只涉及到部分地区的乡镇和社区党支部书记，而基层政府的党政、司法、立法部门的一把手的全面公推直选选举有待扩展，同时公推直选的路径及监督机制有待进一步完善。
四川统筹城乡发展下一步改革的重点在于改变以行政推动、财政扶持为特征的城乡一体化初始模式，充分利用灾后恢复重建的重大机遇，充分运用“成都试验区”的政策优势，深入推进全省统筹城乡发展。因此，应当从产业、财政、金融、土地、公共服务、社会保障、劳动就业、行政体制等方面出发，构建推进统筹城乡发展的政策体系。
统筹城乡产业互动机制创新应当同步实施以下四个方面重要举措，更加快速有效地推进城乡产业互动，加快实现城乡产业发展的提档升级。
1、加强产业规划的衔接与互动
按照产业互动的理念，加强成农业、工业、物流业和服务业等产业规划的衔接，在产业定位、产业布局、产业体系等方面着重突出产业互动的特征。尽快编制一三、二三产业融合产生的新型业态的发展规划，加强创意农业、工业旅游等新型业态规划的编制工作，使其成为城乡产业互动的主要载体。
2、实施产业互动三大战略举措
着力抓好产业集群、信息建设和品牌打造等三大战略举措：一是以产业集群的思路推进三次产业互动，建设全方位、多层次、宽领域的网络式产业互动耦合机制，使产业链上相互关联的众多经济主体在同一地域内聚集发展。二是以宏观经济态势分析、产业发展市场预测、各类市场营销数据、电子商务等信息资源作为重点，让产业互动主体更好地利用信息，实现产业互动的最大效益。三是支持产业互动主体创立特色品牌、依法注册品牌、实施品牌知识产权维护及品牌市场化运作，使产业互动主体依托其特色品牌获得更高的经济收益。
3、建立跨区产业互动协调机制
首先，加快推进功能区规划和建设，以产业功能区为载体进行产业统一布局和管理，实行一个市级领导、一个指挥部、一个平台公司、一个重大项目统筹推进机制的做法，完善跨区产业互动协调发展的体制机制。其次，建立跨区域产业互动机制，对跨区项目立项、园区建设、环境保护及配套设施建设等重要问题进行规定，促进区域间的产业互动和协调。
4、探索和推进新型城乡形态建设
一是，强化产业功能和城市功能配套，加快城区总部经济、金融、商务、信息、物流和文化创意等现代高端服务业的发展速度。二是，大力促进城乡产业融合，积极发展创意农业、工业旅游等新型产业形态。三是，对已有土地利用规划、城镇规划和产业规划作较大调整，充分发挥绿色、生态的农田的环境配套功能，形成城乡交相辉映发展格局。
随着统筹城乡发展改革进入深水区，对财政的统筹和支撑能力提出了严格要求。因此，应该着重从以下几个方面来深化财政管理体制改革：
1、增强省级财政的统筹和调控能力
一是，合理调整省、市、县财政分税比例，适当提高省级财政在经济发展市（州）的分税比例。二是，完善地方财政转移支付制度，支持不同经济发展程度市（州）之间的统筹协调发展。规范现有转移支付项目，提高一般性转移规模和比例，继续加大对民族地区和贫困地区转移支付力度。按照资源互补、优势互补的要求，支持各地区之间开展互利双赢的横向转移支付，促进区域协调发展。
2、进一步完善财政投融资机制
首先，要加大偿债资金在财政支出中的比重，加强政策性投资公司与金融机构、证券发行机构的全方位金融合作，用足用活财政货币政策，有效解决统筹城乡发展进程中的资金问题，进一步扩大投资公司的间接融资规模。其次，积极创新政府项目的投资管理和融资方式，探索以BOT、BT、BOO和资产证券等项目融资方式，积极引进外来资本投资建设城乡基础设施项目。次之，推广股份制运作模式，通过财政资金与社会资本共同组建项目公司的方式，引导各类社会资本共同参与城乡基础设施项目的建设。最后，通过无偿补助、以奖代补、配套投入、贷款贴息等办法，鼓励和引导社会力量、民间资金投向农业和农村建设，逐步建立多元化的农村基础设施投入体系。
3、健全政策性投资公司的绩效考核和风险评估机制
一是，加强政策性投资公司内部治理制度的设计和执行力度，进一步建立和完善相应的标准和制度流程，用规范、标准的程序来规范公司的运作，加强管理的程度和风险防范的水平。二是，项目投资主体选择、民间资金引进、项目评估、审计、监理等，都必须坚持市场化原则，坚持注意程序公开，交易公平，防止暗箱操作，并建立健全责任制和责任追究制，对严重违反规定的投资者，坚决予以处置。三是，完善政策性投资项目的绩效评价体系，实施激励与约束并重的考核机制，将考评结果作为相关责任人业绩考核和晋升的主要依据。四是，由第三方机构定期对政策性投资公司和项目进行风险评估分析，及时纠正风险过高的投资项目。
统筹城乡发展的重要意义在于推进城市要素向农村有效流动，应采取有力的措施突破城乡二元金融体制，增强农村金融供给能力，解除农村金融抑制现象。
1、加快打造西部金融机构集聚中心
首先，在成都市高新区打造金融后台服务中心，吸引境内外金融机构将客户服务中心、电子银行中心、票据处理中心、灾难备份中心和研发中心等后台服务总部落户，承接数据单据处理、电话银行服务、综合档案管理等后台业务。其次，将成都市锦江区东大街打造成为西部“金融一条街”，大量引进优质金融资源，构建多层次、多元化的资本市场体系，聚集银行、证券、基金等国内外各类金融机构以及业务总部、营运总部、资金中心、研究中心等，并积极引进和培育各类风险投资基金等新型金融机构组织。最后，加大对进入成都市集聚中心的金融机构扶持力度，通过房屋补贴、高级管理人才个人所得税优惠等扶持政策，吸引和培育一批国内外著名金融机构。
2、加大对农村新型金融机构的扶持力度
其一，贯彻落实人民银行对村镇银行发放支农再贷款的政策，同时研究发挥存款准备金、利率等政策的作用，解决村镇银行可贷资金不足的问题，同时，出台税收减免和费用补贴政策，降低村镇银行运营成本。其二，鼓励村镇银行大力发展中间业务，签订代办理财产品和医保取款业务协议，开展保险代理业务，积极参与农村养老保险金的发放。其三，切实解决小额贷款公司资金来源问题，促进银行向小额贷款公司进行贷款批发，允许小额贷款公司开展委托贷款业务和票据业务。其四，积极扶持农村资金互助社，出台相关的扶持政策，积极探索符合自身运营管理模式，如“农村资金互助社＋农民专业合作组织”等运营新模式。
3、创新贷款抵押和担保方式
第一，拓展农业贷款抵押品范围。在符合政策规定和防范风险的前提下，建立存栏牲畜、地上作物、土地承包经营权、大型农用生产设备、运输工具抵押贷款制度，积极探索农民房屋、农产品及农业订单等其他动产和不动产的抵押质押办法。允许农村中小企业以企业不动产、动产、应收账款、股权、仓单等作为合格有效的贷款抵（质）押物。第二，健全农业贷款担保体系。建立健全农户之间的互保、联保制度，建立政策担保公司和商业担保公司并重的担保体系。允许、鼓励各类商业性中介担保公司以及由财政、社会（企业）、农户等各方筹资设立的农业贷款担保公司为农业经营主体提供有效担保，逐步解决农业贷款担保难的问题。
4、完善农村保险服务体系
继续稳步推进政策性农业保险试点。扩大保险品种，建议将茶叶、猕猴桃、食用菌和规模家禽养殖场等纳入2010年及今后时期的承保范围，并争取中央和省财政比照相应的补贴政策给予补贴。根据实际开展效果，加大中央、省财政对生猪的补贴力度。加快设立农业保险专项资金，并制定其管理办法，用于建立巨灾风险准备金、弥补商业保险机构的亏损和补贴农户。按照中央关于鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险的要求，引入竞争机制，发挥政策性保险的引领作用，发挥商业保险的主导作用，逐步形成全方位、多元化、功能完备、服务优良的农业保险体系。
5、做强地方金融发展实力
集中处置化解地方金融机构的历史包袱。规范担保公司的发展，鼓励发展民营担保公司，构建多层次的担保体系。以建立“三权分立、监督有效、协调运转”的现代企业制度为根本宗旨，支持地方金融机构的资产重组与改制。研究并尽快出台措施规范和促进地方投融资平台的发展，包括其企业性质、业绩考核、激励机制和风险控制等重要方面。大力培育中介服务机构，支持会计事务所、律师事务所、投资咨询、资产评估、保险代理和信用评级等中介服务机构的发展，为金融市场提供优质高效服务。
城乡土地市场分割、土地征用矛盾大、耕地保护形势严峻和农村土地产权流转不畅等问题是制约四川统筹城乡综合配套改革试验区建设的深层次矛盾，必须对这些问题进行重点突破。
1、明确农村集体经济组织的产权主体
对各地出现的集体经济组织主体的形式进行统一的归类，对集体经济组织和集体经济组织成员的定义、条件、权利义务进行认真研究，并制定相应的指导意见，将农村集体经济组织的产权落实到具体的集体经济组织成员身上。加快农村传统集体经济组织改造，促进其社会管理职能与经济管理职能的分离，建立农民股份合作社等新型农村集体经济组织，并使其成为农村集体经济的代理人。
2、促进农村土地产权有序有效流转
第一，完善农村土地产权流转的服务平台，构建全省性农村土地交易中心，围绕土地产权交易发展投资咨询、土地评估、合同公证、土地托管等中介服务体系。第二，构建多元化主体带动的适度规模经营模式，加强大中型龙头企业的引进和培育，鼓励企业采取租赁、土地股份合作等多种方式建立农业生产基地。第三，加强对农民专业合作社和业主为主体的中小规模经营的支持力度，从土地流转金补贴、品种技术咨询、农业保险等多个方面进行扶持。
3、积极探索和完善“土地换位交易”的实现机制
首先，在符合土地有关各项规划的基础上，逐步放开挂钩区域的限制，将土地占补平衡与农村集体建设用地入市流转结合起来，实现“土地换位交易”。竞价取得建设用地指标的市场主体可以持指标去购买离城市更近地方的耕地进行变性开发建设，使土地市场基于更抽象的权利转让，实现城乡土地资源更优化的空间配置，逐步建立统一的城乡土地交易市场。其次，在建设用地指标的产生方面，政府一定要严格把关，制订最严格细致的耕地复垦标准，实施最完善的耕地复垦监管和惩罚措施，确保“土地换位交易”的前提是耕地保护不受侵犯，不仅要确保耕地数量不低于“红线”，还要确保耕地的质量不低于“红线”。
统筹城乡公共服务体系，加强农村社会管理，切实改善农村民生，实现城乡基本公共服务均等化，是统筹城乡发展的重点领域，应着重从多个方面入手实现关键性突破：
1、针对居民异质化特征创新人口管理和服务模式
“十二五”期间，社区居民异质化特征将进一步突显，应通过加快创新人口管理和服务模式来应对这一变化。一是，建立最低公共服务和社会管理标准，全面覆盖区域内所有群体，使各类居民无差别享受公共服务。二是，建立多元化公共服务供给主体，采取多项措施鼓励、支持私营部门进入公共服务和社会管理领域，细分服务对象，针对性地为不同类型居民提供差异化公共服务。三是，改革运营模式，细化公共服务类型，针对每一类型的公共服务，提供政府供给、私人供给、政府采购等运营模式。
2、加快公共服务运营机制的市场化改革
“十二五”期间，城乡公共服务运营的市场化进程将不可避免，应从市场经营模式和私营部门利益保障机制两方面重点建设。一方面应进一步加速体制改革，转变政府职能，使政府更多地承担起制定规则、科学规划、监督管理等职能，降低私营部门的政策风险，激励其投资积极性。另一方面，鼓励私营部门在更宽领域内进入公共服务与社会管理领域，由私营部门确定公共服务和社会管理水平的数量和质量标准，提高资金使用效率，降低交易成本。
3、积极培育城乡社会自组织能力
应紧紧抓住社会转型期公民意识初步觉醒的有利时机，引导和鼓励社会组织有序运营，特别是鼓励跨区域的、专业的社会组织自我服务、自我管理能力提升。一是，加大政策支持力度，在社会组织（特别是农民合作组织）注册登记、发展等方面给予及时有力的指导，开通绿色通道。二是，在资金上给予扶持。三是，对社会组织的关键人进行有针对性的培训。
4、加强信息化应用系统和平台建设
在《城乡统筹试验区信息化总体方案》的框架下，抓紧制定与信息化相关的技术标准和规范，逐步形成较为完善的信息化政策法规体系，以保证信息化建设的顺利推进。第一，以公共服务均等化为落脚点，有效发挥现有信息化应用系统和平台的效用，扩大政务、教育、文化、医疗卫生、社会保障等公益事业在全市的覆盖面，使每个个体都有知情、沟通、享受服务的平等的机会。第二，探索虚拟制造在公共服务和社会管理体系中的重要作用，在虚拟空间中进行公众服务需求、市场供给能力等方面评估，甚至在某些领域完成服务模型的虚拟试点工作，提升供给设计的成熟度，降低交易成本，提高公共服务与社会管理效率。第三，重点应加强“金字塔型”信息人力资源库建设，在农村开发信息采集、精准作业和管理信息、农村远程数字化和可视化等技术，通过绑定技术体系、应用体系和公共服务体系，不断丰富城乡公共服务和社会管理的功能和内容。
城乡社会保障一体化改革一直是四川统筹城乡发展的亮点，但在前期改革过程中也暴露出一些问题，为了进一步巩固和提高城乡社会保障的统筹水平，应该重点实施以下领域的改革：
1、建立全域覆盖的社会保障体系
按照基本公共服务均等化的要求，充分整合各类社会资源，健全完善社会保障体系、运行机制和保障措施，逐步建立满足城乡居民基本生活需要的全域覆盖的新型社会保障体系。
2、建立城乡并轨的社会保障体系
其一，全面实现城乡社会保障全面对接。建立并优化城乡社会保障对接转移机制，加快农村新旧养老保险并轨，推进城乡社会保险制度全面接轨。其二，建立新型城乡医疗保障制度。按照“门诊看病统筹、住院报销提高、大病互助补充、困难分类救助”思路，建立新型城乡医疗保障制度，健全多层次医疗保障机制，逐步提高统筹基金最高支付金额，降低起付标准。其三，全面实现城乡居民一体化医疗保险制度。按照“筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等”的原则，全面落实城乡居民一体化医疗保险制度，统筹协调城乡医疗保险筹资待遇水平，不断提高城乡居民医疗保障水平。
3、全面推进城乡社会保障信息化建设
在充分整合全省城乡居民社会保障信息资源基础上，做好相关配套政策改革，全面整合公安、民政、卫生、工青妇等部门和单位的相关信息资源，逐步实现动态共享。率先进行具有金融功能的社保IC卡工程建设试点，使其集身份识别、学历证明、教育培训、职业技能 、就业状况、社会保障参保信息、个人账户信息及医疗费用结算信息等功能于一体。在充分试点的基础上，逐步实现城乡居民社会保障“一卡通”。
4、强化社保基金的保值增值能力
建立和完善社会保险基金的市级统筹部分的管理经营机制，实现社保基金的保值增值。一要加强对社保基金的监管力度，保障社保基金的完整安全。二要因地因时制宜，正确处理提高缴费基数与扩大参保范围的辩证关系，探索社保基金的自养运作，在保障社保基金安全的基础上，逐步探索除存款、购买国债途径外的保值增值渠道。逐步尝试购买地方债券，或将可供比例内的社保基金投入资本市场（投资股票、基金等）。提高社会保障基金调剂能力和抗风险能力，逐步提高城乡居民的社会保障水平。
统筹城乡就业是缩小城乡差距的重要途径，它关系到国计民生和社会稳定，“十二五”时期要进一步加强城乡劳动就业制度改革。
１、有机整合劳动就业教育培训资源
采取市场化方式，通过招投标将职业教育和培训项目委托给专门的职业培训机构，政府主要负责培训资金的管理和成效监督。根据市场需求情况，为待业劳动力提供有针对性、层次差异的职业技能和创业能力培训，强化培训的实效性。各类承担劳动就业培训的职业教育机构，应严格执行物价部门确定的收费标准，不得加收培训费用。
2、推进劳动就业市场化改革
首先，把失业保障、职业培训和再就业有机结合起来。在建立失业社会保障制度的同时，对摩擦性、结构性失业者，采取职业培训措施，使其提高就业能力，适应科技进步和就业竞争的要求，并大力发展再就业工程。其次，大力发展劳动力市场中介组织。依法加强对职业介绍或人才服务许可证的管理，严格准入条件，规范中介行为，使中介组织真正发挥促成劳动交换，沟通就业渠道的重要作用。最后，构建劳动力价格市场决定机制，促成劳动者在不同工作岗位或不同区域内自由流动，实现劳动力资源的有效配置。
3、规范和扶持企业提供就业岗位
一方面，出台专门的规章制度根据企业的行业和规模，要求提供相对应的就业岗位，并设定吸纳就业困难群体和素质较差的劳动者的最低比例，以保证企业开工所必须提供的就业人数；另一方面，制订落实扶持政策。对于在规定范围内多提供的就业岗位数量和吸纳就业困难群体的企业提供税费减免、贷款贴息等奖励政策或者政府给就业困难职工承担部分岗位补贴、社保补贴等方式鼓励企业多吸纳就业人员特别是技术低下、残疾等就业困难人员。
4、加强劳动就业规范管理
在各类企业全面推行劳动合同制度。要求企业与城乡劳动者签订劳动合同。进一步健全最低工资制度，逐步健全工时、休息、休假等各项标准，科学合理地确定劳动定额。同时，努力消除对农村劳动力的就业歧视，降低农民工进城的就业门槛，进一步兑现在保障农民工利益方面的承诺，包括保障工资发放、签订劳动合同、改善居住等。积极引导和支持建立各种类型的劳务专业协会，探索保护民工合法权益的有效载体和组织形式。建立健全法律援助制度，为劳动就业者提供公益性法律援助。集中力量解决劳动条件恶劣、劳动安全无保障、恶意拖欠和克扣民工工资、利用职介所和网站欺诈哄骗等社会问题，切实保护劳动就业者的合法权益。
作为深化改革的一个重要方面，统筹城乡行政管理体制改革是落实科学发展观，形成城乡经济社会一体化新格局的重要支撑。“十二五”时期，要更加深入地转变行政理念，改革行政机构，创新运行机制，推动城乡统筹发展。
1、构建完善多元、有序的新型行政管理体系
首先，探索经济功能区管理模式，按照四川主体功能区规划及其总体实施方案要求，制定经济功能区区划方案和功能区管理体制。其次，构建城乡区域经济合作的协调管理体制，在政府产业政策的引导下，通过中心城区与近中远郊县城、重点镇的区域经济合作，整合各方面的资源优势，形成城乡统筹区域合作经济区、经济带。
2、继续推进民主政治制度建设
第一，加强公推直选制度建设。加强公推直选制度建设，逐步扩大基层党（政）组织领导班子直接选举范围，是探索扩大党内（政府）基层民主多种实现形式的重要选择。要完善全体党员大会和党代表大会直接选举党委书记的制度，完善全面实现全市乡镇镇长公推直选的制度建设，加强县（市、区）、乡（镇）党员大会直接选举党委班子、党员大会直接选举委员等相关制度建设。第二，健全基层党组织领导的充满活力的基层村民自治和居民自治。实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。
3、推进政府绩效评估的法制化
一是培育多元化的评估主体。要健全合理有效的政府绩效评估体系，逐步实现同体评估与异体评估相结合、公民评估与专业组织评估相结合，加快建设责任政府、服务政府和法治政府的步伐。二是完善考核指标体系。按照绩效导向的原则，将城乡收入差距比、城乡公共服务设施建设率、城乡居民就业率、城乡学龄儿童受教育状况、城乡民众社会保险率、城乡社会发展满意度、生态发展等指标引入各级党委、政府考核系统。
4、加强基层民主制度建设
首先，应健全基层党组织领导的充满活力的基层村民自治和居民自治。推进和完善厂务公开，政务公开、村务公开，保障人民享有更多更切实的民主权利。其次，成立社区服务行业协会和社会工作者协会，开展农村社会建设试验区试点。探索由社会组织承担政府委托的社会服务事项，推动县级行业协会在新社区发挥行业代表、服务、协调和自律功能，对政府职能转变起到了一定助推作用。第三，推进行业协会改革。争取相关部委支持，开展行业协会管理体制改革试点，简化和规范管理内容和方式，逐步建立健全科学、规范、有效的监管体制。最后，继续培育发展农民专业合作经济组织。引导农民专业合作经济组织广泛吸纳农民、经纪人、企业、农业服务单位、农民专业合作社为会员，增强代表性，扩大影响力。
