主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
党的十八大报告明确要求，确保到中国共产党成立一百年即二○二○年时，实现全面建成小康社会的宏伟目标。对四川这样一个区域发展极不平衡的西部大省而言，全面建成小康社会的重点和难点都在交通条件改善较慢、经济发展基础较差、工业化城市化水平较低、居民持续较快增收难度较大的盆周山区。因此，四川省委、省政府高度重视加快盆周山区县域科学发展，主要领导多次进行重要指示。为贯彻落实省领导的重要批示精神，四川省县域经济学会组织相关专家对我省盆周山区县域进行分类型的深入调研。通过召开座谈会、现场踏勘、入户调查等形式，对我省盆周山区县域经济的发展现状、存在问题等内容进行充分的调查和研究，并提出加快盆周山区科学发展和全面建成小康社会的对策建议。
四川地域辽阔，不同区域自然条件和技术经济条件差异较大，全省划分为五大类农业类型区：成都平原区、盆地丘陵地区、盆周山区、攀西地区、川西高原高山区。盆周山区县主要指位于盆地边缘地区的山区县，地形以山地为主。具体而言，盆周山区除了重庆市辖区之外，还包括四川的沙湾区、峨眉山市、雨城区、利州区、金口河区、筠连县、荥经县等30个县(市、区)，辖区面积70746平方公里、人口1105.9万，分别占全省的14.4%和12.7%。
但当前我省发布官方数据时则一般采用山区而非盆周山区的统计口径。如，四川省统计局发布的《四川省县级经济综合评价》，将全省181个县（区）分成平原地区县、丘陵地区县、山区县和少数民族地区县，其中山区县33个，占18.2%。2010年，33个山区县辖区面积75292平方公里、人口1101万，分别占全省的15.3%和13.6%。“33个山区县”中的仁和区、石棉县、盐边县和米易县属攀西地区而非盆周山区县；而盆周山区县中的北川县、峨边县和马边县则被划入少数民族地区县而非“33个山区县”。也即是说在“33个山区县”中有29个县属于盆周山区县，而30个盆周山区县中则有27个县属于“33个山区县”。
综上，盆周山区县和“33个山区县”在内涵和外延上都有所差异，但两者之间的重叠性很大，其区位条件、资源禀赋和发展水平具有高度一致性，在加快县域发展和全面建成小康社会上具有巨大共性。我们认为，在很大程度上，特别是在探讨其经济意义时，盆周山区县和“33个山区县”应当是可以相互替代的。因此，为了与我省其他研究成果口径的统一和统计数据的充分利用，本报告中所提的盆周山区均指“33个山区县”。
1.盆周山区县是四川同步全面建成小康社会的关键环节。盆周山区是我省的重要组成部分，也是我省经济社会发展相对滞后的区域。盆周山区既没有平原和丘陵地区相对较好的地理区位和交通条件，也不能享受少数民族地区的优惠政策。这些因素造成其经济发展整体水平较低，工业化、城镇化严重不足，城乡二元结构非常突出，县域经济发展面临着特殊的困难。除生态条件较好之外，盆周山区县在经济、社会、法制等方面的发展情况均远落后于全省平均水平。33个山区县均未进入全省县域经济20强，盆周山区还是国家实施连片扶贫开发战略的重点区域，有9个县属于国家扶贫开发重点县。因此，盆周山区是我省全面建成小康社会的重点和难点区域，是决定我省能否在全国率先或同步全面建成小康社会的关键因素。
2.盆周山区县是四川稳中求进、科学发展的重要潜力。盆周山区县域经济是我省经济的重要组成部分。尽管目前盆周山区在全省经济总量中所占比重不大，但是盆周山区是我省经济增长速度较快的区域之一，有重要潜力可供挖掘。2010年，盆周山区县实现GDP1725亿元、人均GDP15661元，虽然绝对值低于全省平均水平，但是增速均高于全省平均，其中，工业增加值增长速度最快。同时，盆周山区县地方财政一般预算收入增速也为4个类型区之最。在下一轮经济增长期，盆周山区富集的矿产、森林、水力、生态等自然资源和较大的生态环境容量将成为我省经济发展的重要潜力。只要进行合理开发，将有助于拓展全省经济发展空间，优化全省生产力布局，培育川西平原之外的新的经济增长极，促进全省经济向着更加持续健康的方向发展。
盆周山区矿产、森林、水力等自然资源十分丰富，种类繁多，门类齐全。天然气资源量位列全国前茅，累计探明储量达4500亿立方米；煤炭资源保有储量约90亿吨；硫铁矿保有储量约5亿吨，居全国第三位；石棉储量居全国第二位，仅盆西边缘的石棉县境内保有储量就达1400万吨；石膏保有储量约l.6亿吨；水泥灰岩保有储量达24亿吨，居全国之冠；大理石资源也量大质优，仅宝兴县锅巴岩一处保有储量就达520万立方米；水能资源较丰富，其可开发量约为2200万千瓦。盆周山区旅游资源极为丰富。由于四川盆周山区复杂多样的自然条件和悠久独特的历史背景，形成了大量的山景、水景、生景等自然景观，构成了世界顶级的旅游资源。
盆周山区生态环境优越，环境承载能力较强。盆周山区高差悬殊较大，海拔高度一般在800-3000米之间，相对高度500-1000米。大都属于中亚热带湿润气候，四季分明，温和多雨，年均温度一般在13℃以上，无霜期220天以上。水资源较为丰富，降水量高于盆地，年降雨量1000毫米以上。盆周山区海拔落差大，野生动植物资源和农作物资源极为丰富。森林资源丰富，沐川县森林覆盖率达到77.3%、天全县森林覆盖率68.3%、洪雅县森林覆盖率达67%，居全省前列。盆周山区是我国重要的经济林、特产品的基地之一。以荥经县为例，总活木蓄积为1533.2万立方米，天然林占林地面积的81.7%。
一是区位劣势明显。盆周山区县地处四川盆地边缘，地理位置错综复杂，往往存在地形的天然阻隔，导致交通不便，信息不灵通，商品物质流通渠道不畅，远离四川中心城市成都市，更远离我国其他大城市和经济发达地区。比如，在33个山区县中经济综合排名第31位的通江县，距达州城区150公里，距重庆城区420公里，西距巴中城区89公里，距省会成都城区580公里，距广元城区270公里。二是交通设施滞后。由于受地理环境条件差、自身发展严重不足的双重制约，盆周山区县在交通基础设施发面的制约表现得尤为突出，加之大部分县市远离铁路、不通水路航运，还未构建起纵横交错的运输网络。盆周山区高速公路仅占公路总里程的 1.53%，二级以上标准高等级公路占路网比重仅为11.3%，分别低于全国2.14%和16.9%的平均水平，公路密度仅为每平方公里23.6公里。
33个山区县之间经济发展水平差距较大。从经济综合水平来看，2011年，33个盆周山区县中排名前三位的仁和区、沙湾区和峨眉山市分别处于全省181个县（市、区）的第21、23、26位；而排名最后三位的通江县、屏山县和青川县则处于第140、144、148位。从人均GDP来看，33个盆周山区县中排名第一的沙湾区位于全省第5位，排名最后一位的青川县处于167位。有21个县（市、区）的人均GDP低于全省平均水平，占到33个盆周山区县的63.6%，最低的青川县只有人均GDP只有9427，是全省平均水平的36%。盆周山区的产业结构调整同样比较滞后。33个盆周山区中，有23个县的第一产业占GDP比重高于全省平均水平，尤其是屏山县第一产业比重高达40.75%，还处于典型的工业化初级阶段。
受经济、社会和自然条件影响，盆周山区城镇化建设相对滞后，城镇空间分布差异明显，质量普遍较低，不利于当地经济的发展。部分盆周山区县在建国初期的工矿业化发展与随后的“三线”建设中，形成了一批中小型城镇。改革开放后，由于这些军工企业建立分散，靠近山、洞，又存在转型困难、体制落后、资金投入严重不足等因素的制约，以军工企业为依托建立的城镇出现了人口大量迁移、厂房废置、消费市场停滞等状况，导致城镇化倒退。盆周山区城镇化率普遍较低，远远落后于全省41.83%的城镇化率。比如，2011年南江县城镇化率为28.5%、兴文县城镇化率仅28.7%、荥经城镇化率34.8%，经济排名第一位的仁和区城镇化率也只有38%。
由于财政长期拮据，盆周山区无力增加投入以改善公共服务体系建设。盆周山区公共服务体系建设总体发展水平不高，教育、卫生、文化、社会保障等公共服务体系建设历史欠账较多，投入严重不足，基本公共服务水平依然较低。教育水平落后，各类人才十分缺乏，农业科技推广进程十分缓慢。人才数量少、而且质量低，现有的人才严重流失，从外部引进人才十分艰难。同时，盆周山区基本医疗卫生服务比较落后，医疗机构和医疗设施陈旧，医务人员整体素质不高，地方病人口比例高，医疗卫生。社会保障体系建设还有不少问题亟待解决，部分低收入群众生活比较困难，社会矛盾还比较突出，就业再就业形势严峻。
一是重大交通基础设施投入不足。交通设施项目建设存在严重的“马太效应”，地处边远的盆周山区县长期缺乏便捷的外联内通的交通体系，富集的特色资源难以得到有效开发。以沐川县制浆产业为例，全县竹片潜在供应量为90万吨，由于受县内交通条件限制，每年实际供应量仅为30万吨，缺口的60万吨需要从周边市县收购。二是城镇建设土地指标不能满足发展需要。盆周山区由于工业发展基础薄弱，分配的城镇建设用地指标较少，当进入工业化快速发展阶段后，土地瓶颈不断显现。比如，截至2012年，峨眉山市、沐川县已经分别使用了2020年前90%和87%的用地指标，预计2013年后用地指标就将耗尽，未来第二、三产业发展严重受限。三是用电成本较高未能体现水电资源优势。盆周山区县大多水电资源丰富，但上网电价和取用电价差距大，工业用电价格与深圳等东部发达地区相当，难以体现水电优势。因而，在发展高耗能企业时的比较优势不明显。四是对技术和管理人才的吸引力较弱。盆周山区县域产业发展面临人才短缺问题。由于山区收入低、条件差，不仅难以吸引到外地人才到本地来服务，而且本地的高素质人才却大批外流。
一是“市管县”体制削弱了盆周山区县域经济自主发展的内在活力和能力。33个盆周山区县中只有9个县是“扩权强县”试点县外，其余县属于“市管县”体制。部分地级市为了保城市发展，往往通过行政力量和手段吸拔县级经济资源。“市强县弱”的现实格局使得盆周山区县域经济的自主发展受到了严重制约。二是部门垂直管理体制弱化了县级政府调控经济发展的手段和能力。县级税务、金融、工商、质量技术监督、国土资源等都实行垂直管理，这样尽管有利于统一执法和监督，但也不可避免地使县级政府的经济管理权限削弱和发展调控手段弱化，使得盆周山区县级行政调控体系的完整性受到了影响。三是权力上收的行政管理体制，束缚了盆周山区县域经济的发展。县是盆周山区县域经济社会发展的主体，但是重大经济社会建设项目审批权力主要集中在省市两级政府，责权不统一，严重制约着县域经济发展。
现行的财税体制，严重影响县级财政健康发展，削弱了盆周山区县域经济自主发展能力。1994年实行分税制，特别是取消作为县级财政重要收入来源的农业税之后，盆周山区县级可支配财政收入大为降低，大多数县级政府陷入“吃饭财政”局面，主要靠转移支付和项目申报来发展地方经济。现行体制主要存在两方面问题：一是转移支付制度变相增加地方财政负担。中央财政专项转移支付项目的种类最为繁多、规模也很庞大，但不仅规定专款专用，还需要地方配套。比如，2011年上级政府下达给叙永县的民生工程项目，要求县级财政配套2.13亿元，占全县公共财政收入的60%。二是财政转移支付“一刀切”情况比较严重。比如，广元市元坝区和朝天区名义上是城区，但实质是以农村为主的县级建制区，经济条件比周边一些县还要困难，却无法取得同等条件的县能够得到的转移支付补助。
一是现行少数民族地区优惠政策的公平性和合理性有待商榷。大多盆周山区县与少数民族县相邻，区位和经济发展水平相近，但是却不能享受少数民族县的优惠政策，长期处于政策扶持边缘化的居民，造成了第一个层次的政策不公平。而在33个山区县内部，盐边县、米易县、石棉县、汉源县、兴文县、平武县、宝兴县、仁和区和金河口区9个县（区）又可享受少数民族县部分待遇，这又造成了第二个层次的不公平。比如，如果参照少数民族地区政策，沐川县仅每年财政分成就可增收6586万元。二是全国或全省范围内的生态补偿机制尚未建立。盆周山区由于其独特的生态优势大部分区域被划入限制开发区和禁止开发区，严格限制工业发展。然而，盆周山区为长江上游生态屏障建设所放弃的发展机会和投入的生态建设成本，却没有得到中央和省级的制度化的生态补偿。同时，对水资源、森林资源等自然资源尚未开征资源税，这对于自然资源丰富且生态功能显著的盆周山区县的影响也非常明显。
目前的干部考核办法中，GDP所占份量仍然较大，且在不同主体功能区之间缺乏弹性。为了追求GDP增长，盆周山区县不惜引进一些高污染的工业，或者加快矿产资源的开发力度，不利于经济发展方式的转变。一是承接了部分高污染产业。盆周山区县很难吸引到高科技、无污染的企业，部分地区只好冒着风险承接从东部转移过来的高耗能、高污染产业，对生态环境形成巨大威胁。二是加速对能源、矿产、水能的粗放式开发。部分盆周山区县不合理的资源开发方式对植被、水源、水土造成严重破坏，可能加剧生态环境的恶化，对周围居民生产生活产生的负面影响很大。因此，以GDP为导向的刚性干部绩效考评机制，导致干部过于重视GDP指标，影响了盆周山区合理利用特殊资源发展特色产业尤其是生态产业，造成全省产业结构的趋同化。
要加快盆周山区县科学发展，必须立足全省全局的宏观战略和盆周山区的基本特征，进一步明确盆周山区县在全省经济社会发展中的功能定位。
第一，盆周山区是同步全面建成小康社会的关键区域。党的十八大报告明确提出要“确保到二○二○年实现全面建成小康社会宏伟目标”。全国全面建成小康社会的难点在四川等中西部省区，而四川全面建成小康社会的难点又在发展相对滞后的盆周山区。为了确保四川与全国同步全面建成小康社会，必须集全省之力补齐盆周山区的发展短板，将其作为全省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的关键区域，制定倾斜性支持政策促进盆周山区的跨越发展。
第二，盆周山区是实现“稳增长、调结构”目标的潜力区域。四川省委、省政府充分贯彻中央提出的“稳增长、调结构”的经济方针，确立了“稳定增势、高位求进、加快发展”的工作基调。四川的高速度、跨越式发展道路除了依托发达程度和开发程度最高的成都经济区之外，必须培育新的经济增长点，挖掘新的潜力区域。盆周山区具有的独特的自然资源禀赋、较大的环境容量和承接产业转移的后发优势，使其最有条件成为“十二五”甚至更长时期内我省“稳增长、调结构”的主要潜力区域。
第三，盆周山区是长江上游生态屏障建设的重点区域。盆周山区生态条件良好，该区域很多县都是长江上游生态屏障的重要组成部分，生态功能十分重要。作为自然资源富集、生态功能显著和经济欠发达的地区，盆周山区长期以来的面临着人口脱贫、经济增长和生态保护的矛盾。党的十八大报告首次提出“五位一体”总体布局，把生态文明建设放在突出地位。新形势下，我省应当将盆周山区作为全省生态文明建设的现行区域，促进盆周山区经济、资源、环境协调发展。
加快发展是盆周山区县科学发展的主旋律，实施“两化”互动和统筹城乡总体战略，针对制约盆周山区县发展的瓶颈因素，加大中央和省市的政策倾斜力度。
一是坚持城乡一体、“三化”联动。以壮大县域经济作为统筹城乡发展的途径，以新农村建设作为抓手，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为保障，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。实施“三化”联动战略，力求通过“两化”互动来实现推动农业现代化。立足盆周山区特色农业资源，通过一二产业互促、工农产业共融，以园区建设、企业引进、品牌培育为抓手，有效启动新型工业化对农业现代化的推动作用。通过新型城镇化提升居民食品消费能力和消费层次，为加快现代农业提供良好的空间和平台。
二是坚持以交通优势补足区位劣势。盆周山区作为全省经济的后发地区和交通条件发展滞后，必须首先突破长期制约经济社会发展的交通瓶颈，以交通体系优势补足地理区位劣势。紧紧围绕盆周山区县经济社会发展需要，以发展现代交通运输业为主线，坚持“打开通道、构建枢纽、完善路网、提升功能、支撑发展”的基本思路，打好骨干交通体系的升级改造，提升运输服务能力和服务水平，推进交通运输的科技进步和信息化建设，提高安全监管和应急保障能力，为盆周山区县域科学发展奠定坚实的交通基础。
三是坚持立足资源、挖掘特色。充分利用盆周山区独特的自然资源，发展与之相关的特色产业，实现生态产业化和产业生态化。盆周山区要准确识别自身的比较优势，从细微之处做大文章，通过错位发展避免陷入周边区域特别是平原地区和丘陵地区的恶性竞争和产业雷同，以产业的特色化来破解外部竞争压力。
四是坚持经济、生态共荣发展。盆周山区县要立足县域特有的自然资源和生态环境条件，正确认识所处社会发展阶段与县域经济水平，调节处理好经济—社会—自然三维复合系统，实现经济发展、社会进步和资源节约、生态安全。要充分发掘本地生态资源，避免引入高污染、高能耗的落后产业，走生态经济型可持续发展道路，实现县域经济、资源、环境的协调发展。
五是坚持先富带动后富。经过改革开放后30多年的发展，我国经济发展取得了显著成效，一部分地区已经先富起来，具有带动后富地区的经济实力。同时，地区发展差距和人口贫富分化已严重影响我国经济社会的可持续发展。目前已经到了实施先富带动后富战略的关键阶段，应通过对口支援、政策倾斜等手段，加快构建东部先富地区和省内先富地区对盆周山区后富地区的带动机制。通过支持盆周山区后富的跨越发展，到2020年实现全面建成小康社会和全社会共同富裕的宏伟目标。
在交通设施的规划和建设中，坚持公平与效率兼顾的原则，重点加大对盆周山区县的高速公路、高速铁路、货运铁路等交通设施建设的投入力度。在全省西部综合交通枢纽建设的过程中，要更加合理地分配道路资源，除了天府新区和成都经济区之外，要统筹考虑盆周山区县进出口主通道建设，形成出入便捷、县际连接、县内通达的综合交通路网，缩短盆周山区县与大城市之间的时空距离，增强其承接大城市辐射带动作用的能力。一是，确保33个山区县全部纳入全国高速公路网，有条件的县建设铁路客站和货运站，打通盆周山区县联结省内大城市和出川的大通道。二是，加快将33个山区县主要公路设施的提档升级，将国道、省道提高到二级公路及以上水平。三是，支持33个山区县内部公路的改造和修建，重点加快修建林区、矿区和旅游景区的生产公路、旅游公路。
加快盆周山区县发展资源节约型和环境友好型特色产业。围绕农产品加工和可再生能源利用，选择好能够带动县域经济发展的主导产业和关联产业，走绿色、清洁、循环发展之路。一是，按照适度集中、形成规模、体现特色、错位发展的原则，加快盆周山区县新型工业化发展。立足水能资源、油气资源和矿产资源丰富的特点，合理有序地发展清洁能源工业，形成清洁能源产业集群。通过提高大中型水电站地方留电比例和天然气集中配套等方式，解决盆周山区本地能源不足的问题。二是，突出盆周山区特色农业发展的优先地位，构建有利于生态环境建设的生态农业体系。加快盆周山区县生态优势向产业优势的转化，重点培育具有山区特色的农产品生产基地，带动加工、储运等相关产业发展，形成区域性的支柱产业。三是，依托丰富的旅游资源、独特的气候资源，突破性发展生态旅游业。强化旅游基础建设，推进旅游资源整合，加快景区景点开发，加强旅游宣传促销，努力打造一批精品旅游区，全面提升旅游接待能力和水平。
引导盆周山区县发挥资源和环境容量优势承接产业转移，是促进盆周山区县跨越发展的有效途径。但盆周山区县在承接产业转移应强化“超梯度”和“反梯度”的意识，尤其要坚决避免引入高污染、低附加值的落后产能。一是尽快出台专门针对盆周山区县承接产业转移的指导文件。将盆周山区县作为一个整体加以统筹考虑，明确各山区县承接产业转移的重点，避免产业雷同和恶性竞争。细化产业转移扶持政策，包括扶持的重点产业和项目、扶持标准、扶持力度和绩效考核。二是培育盆周山区县与省内发达地区的合作发展机制。借鉴灾区对口援建和对口帮扶的经验，推动盆周山区县与省内发达地区建立合作发展机制，加快省内发达地区产业向盆周山区县有序转移。三是对盆周山区承接产业转移的政策扶持力度。积极探索县级金融体制创新，破解制约盆周山区县承接产业转移的金融瓶颈，对转移的现代农业项目、资源深加工项目和生态旅游项目给予省级工业园区的财税扶持。
一是构建财权和事权相对等的财税体制。中央和省、地级市应适当向盆周山区县放权，完善分税制和转移支付制度。适当调整中央、省、市级与县级财政收入分配体制，促进财力分配向县倾斜，提高增值税、所得税、营业税、资源税等税种的县级留成比例，增强县级可用财力。二是适当向县级政府下放项目管理权限。在政策、法律允许的范围内适当下放项目的审批和核准权限，提高县级政府的自由裁量权。对不需省审批的项目，采取按类分别下放审批权限：属竞争性项目，由县(市、区)自行审批；属企业出资的项目，由企业自主决策；属外商投资3000万美元以下的项目，由市(州)审批。对省保留审批的项目，要进一步简化审批程序。其立项、可行性研究和初步设计等审批环节可视不同的行业或项目性质合并审批，或委托市(州)审批。三是合理降低财政专项转移支付项目的地方配套比例。对于需要地方配套的项目，根据地方财力分类制定配套比例，减轻盆周山区县财政负担。特别应取消或明显减少公益性建设项目、基本公共卫生、基本药物补助、城乡居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险、农村中小学生生均公用经费等项目的县级配套资金。
盆周山区县长期处于地理区位边缘化、交通建设边缘化、产业发展边缘化和政策扶持边缘化共存的被动局面，必须通过构建更加科学合理的区域发展政策来加以化解。一是允许盆周山区县比照享受少数民族地区政策。较多盆周山区县地处偏远，与少数民族地区接壤，有的还是多民族聚居县，同少数民族县一样属于经济小县、工业弱县和财政穷县。建议让这些县比照享受少数名族地区政策，增强它们自我积累和自我发展的能力。二是探索建立省级生态环境补偿机制。选择部分生态条件较好的盆周山区县作为省级生态环境补偿试点县，分区域、分行业制定生态补偿政策，细化生态补偿措施，将涉及生态保护和建设的资金、项目进一步向试点县倾斜。三是让盆周山区县全部享受“扩权强县”试点县政策。让盆周山区县在财政体制、资金调度与分配、转移支付等方面享受与“扩权强县”试点县的同等政策。四是完善项目建设补助分类制定机制。盆周山区县受地理环境、建设条件等多种因素的影响，道路、水利、农村能源等基础设施建设成本大大高于平原和丘陵地区，迫切需要根据不同地域的建设成本分类制定补助标准。
贯彻落实十八大提出的加快生态文明建设的战略部署，在盆周山区县率先建立体现生态文明要求的考评体系。一是调整和改进干部考评制度。不再以GDP、固定资产投资、规模工业增加值增速等经济指标作为主要的考核指标，倡导绿色GDP理念，将产业结构调整、民生改善、资源节约、生态环境保护、社会管理等指标纳入综合考评体系。引导领导干部逐步增强环境保护和可持续发展的意识，并把它贯彻到经济社会发展工作的各个领域和环节中去。二是完善分区分类考评机制。改革现行刚性考核机制，以全省主体功能区规划为基本依据，分区域制定不同指标导向的考评机制。在经济发展基础薄弱、生态环境保护压力大、民生改善缓慢的盆周山区，应当更加注重生态导向和民生导向，不与平原地区和丘陵地区竞争经济增长总量和增长速度。
（执笔：廖祖君，四川省社会科学院农村发展研究所，副所长，副研究员，博士；何建兴，四川省社会科学院区域经济研究所，副研究员）
