主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
自然资源与生态环境是区域发展的基础，自然资源合理利用和生态环境保护是区域经济可持续发展的关键。四川盆周山区自然资源富集，开发潜力巨大，该区域很多区县是长江经济带重要生态屏障的组成部分，生态功能显著。由于历史和地理位置的原因，盆周山区经济发展速度与盆地内相比，差距很大，是四川经济比较落后、贫困人口相对集中的区域。作为自然资源富集、生态功能显著和经济欠发达的地区，四川盆周山区的环发矛盾非常突出，长期以来的经济增长压力，尤其是贫困人口的脱贫问题已经使目前的盆周山区县资源环境开发与保护状态进入了一个关键的阶段。
新一轮西部大开发的实施要求西部地区在经济快速发展的同时，注重自然资源的可持续开发利用和生态环境的保护。党的十八大报告提出“五位一体”地建设中国特色社会主义，把生态文明建设放在突出地位，强调建设资源节约型、环境友好型社会，推进绿色发展、循环发展、低碳发展。新形势下，重新审视盆周山区县自然资源开发、生态环境保护与县域经济发展的关系，具有十分重要的现实意义。当前和未来一段时期内，盆周山区既要抓住机遇，尽快将区域资源优势转换为产业优势、竞争优势和区域经济优势，又要注重自然资源的可持续性和生态环境的承载力，实现县域经济、资源、环境协调发展。
西部大开发的核心是资源开发，而资源开发的中心问题又在于环境保护和资源开发效率。在新一轮西部大开发中，国家除继续加大西部地区基础设施建设、农村、社会事业、生态屏障建设等投入外，更加注重加大西部特色优势产业的培育和支持力度，这将为四川盆周山区县实现优势资源深度开发创造更为有利的条件。盆周山区县开发资源的规模将会在这一战略实施中得到大幅度的提高，而这种大规模的资源开发能够持续进行的条件是具备较高的资源开发效率和良好的环境保护状况，这将推动盆周山区科学合理地开发资源和扎实有效地保护生态环境。
党的十八大报告对资源节约、自然生态和环境保护加以重点论述，强调把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，系统地阐述了资源环境国策和“五位一体”战略部署。这对于自然资源丰富、生态功能显著的盆周山区转变资源利用方式，提高利用效率和效益提供了良好契机。同时，盆周山区由于区位原因、交通原因而导致资源开发相对滞后，但生态环境良好，长期以来只以经济增长衡量县域发展状况的考核体系忽略了县域之间资源、环境、生态地位等方面的差异性，使得盆周山区县陷入追求经济快速增长和日趋严厉的环评指标约束的两难境地。十八大首次提出把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，改变过去重增长轻生态的评价体系，这也将改变县域经济社会发展评价体系和考核体系，为盆周山区县争取差异性政策，实现经济、资源、环境协调发展创造了条件。
四川盆周山区是由一系列的中低山组成，海拔高度一般在800～3000米之间，相对高度500～1000米。大都属于中亚热带湿润气候，四季分明，温和多雨，年均温度一般在13℃以上，无霜期220天以上，年降雨量1000毫米以上。盆周山区尽管耕垦条件稍差，但属于常绿林区，林业资源十分丰富，尤其是经济林木种类多、产量大，是我国重要的经济林、特产品的基地之一。水草资源也相当丰富，适宜发展牛、羊等畜收业。盆周山区还有丰富的水资源和大量的煤、铁、铝土等矿藏资源，是四川省能源的重要基地，具有发展采矿业、加工业的良好条件。
盆周山区县由于具有“边缘性、难达性、边际性*”等特点，大规模的资源开发活动较少展开，仍然有大量的原始林分布在不易开发的区域，有许多独特的生物物种和种群资源。加上第二产业落后，工业污染较少，城镇化发展水平低，自然景观、生态系统多样性等非常明显，这正是发展特色旅游业最好的资源。另一方面，盆周山区受地形地貌的控制，交通落后，资源开发相对滞后，不仅生物资源多样性显著，而且矿产资源储备也非常丰富，是探索循环开发利用非再生资源的理想场所，如仁和区南山循环经济发展区、峨胜水泥余热发电站等项目已经取得了显著成效。
仁和区钒钛磁铁矿开发、利州区天然气开发等都以资源承载力和生态环境容量为依据，控制非再生资源开采总量，加大综合利用资源的力度，提高产业效益。逐步关闭不规范、工艺落后的资源开发企业，充分利用现有资源及初级产品，推进资源深加工。鼓励现有企业通过技术创新和改造，生产附加值高的产品，延长产业链，实现产业效益提升。
2．积极发展新兴能源产业
自然资源综合开发利用除了着眼于现有的传统自然资源开发利用以外，还需要兼顾可替代资源的开发，如太阳能、风能、地热能、生物质能等新能源的开发。盆周山区县立足当地特色资源，积极探索新兴能源开发。例如仁和区充分利用丰富的光热资源，引进和扶持企业在适宜的地区从事光热应用产业，鼓励企业进行钒钛储能电池、太阳能热水器、钒钛黑瓷集热板等产品的商业化、规模化生产，加快太阳能应用步伐。
以当地资源优势为依托，以提高资源利用率和废弃物循环利用为核心，建立循环型、节约型、生态型的生产模式、消费模式和建设模式，例如构建攀钢及周边钢铁工业“三废”开发利用的循环经济产业。建立健全促进循环经济发展的政策体系、投融资体系和技术支撑体系，鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合，把循环经济发展区建成产业关联度高、上下游产品配套协作，资源共享、循环利用、共同发展的示范性循环经济园区，如元坝区的猕猴桃低碳循环农业示范园区等。
严格落实节能减排目标责任制，实行节能减排责任追究制、问责制，完善节能减排的指标、监测和考核体系，实施促进节能减排的市场准入标准、强制性节能标准和环保标准，强化节能减排强制约束机制，开展能效水平评估活动；严格节能减排重点项目管理，抓好重点领域和重点企业节能减排工作；强化固定资产投资项目节能评估和环境影响评价，对新上项目严把产业政策关、资源消耗关、环境保护关。
以构建生态经济体系、生态环境体系为重点，加大生态工程建设投入，强化生态文明建设，加强生态环境整治，建设良好人居环境。巩固天保工程和退耕还林成果，推行公益林补偿机制，加强重点区域的水土流失治理、石漠化和沙化综合治理，大力开展植树造林活动，稳步提高森林覆盖率和城市公共绿化水平。
一是强化环保执法。加大日常监督检查，开展限期治理项目和重大环境违法督察、污染源自动监控、环境安全隐患排查整治、环保基础设施整治等环保专项行动。继续全面足额征收排污费，完善制定环境污染事故应急预案，加强对重点企业和工业园区的监控。严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，新建、改扩建项目要严格执行国家产业政策和环境保护法律法规。二是加强环境质量控制。快重点小流域水环境综合整治，优先保护饮用水源地水质，保障饮用水水源安全。确保污染源稳定达标排放，加强煤炭、冶金、化工、建材等行业的监管，减少大气污染物总量排放。严格控制建筑、交通运输、商业贸易、餐饮娱乐等行业的噪声污染。加强农村面源治理，倡导科学使用化肥、农药和农膜。逐步减少城镇和农村直接燃用原煤的用量，加强对禁燃区创建成果的巩固。
“十一五”期间，盆周山区县生态环境不断改善，环境污染得到有效控制，可持续发展能力进一步提高。大力实施天保工程、退耕还林、生态公益林、市区视野区荒山造林、石漠化治理等工程，生态建设取得明显成效。节能减排和淘汰落后产能工作稳步推进，万元GDP综合能耗下降任务全面完成。环境监测管理得到加强，重点领域污染治理力度加大，实现工业污染和生活污水达标排放。主要河流和饮用水源地水质稳定达到Ⅲ类以上标准。县域环境空气中二氧化硫、二氧化氮等污染物浓度年日均值均达到国家空气质量一级标准，可吸入颗粒物日均值达到国家空气质量二级标准的天数达到95%以上，即空气质量优良率保持在95%以上。
随着西部大开发的实施，盆周山区县的经济发展水平日益提高，而相应的，由于资源开发利用程度普遍不高、开发利用方式粗放、生态环境脆弱、地质灾害频繁、水资源分布贫富不均等问题，资源环境对盆周山区县域经济发展的约束也越来越明显，盆周山区县域经济发展与生态环境保护矛盾仍然突出。
盆周山区缺乏市场要素，目前经济发展仍然依赖自然资源尤其能源矿产资源开发，经济增长方式较为粗放，资源优势没有很好地转化为经济优势，没有形成有特色的优势产业和支柱产业，没有转化为当地经济社会的自我发展能力。
资源的不合理开发带来植被锐减，加之水源地保护的补偿不到位，使得盆周山区县水土流失加剧，水环境污染严重。盆周山区水资源开发利用缺乏科学的规划和管理，水资源短缺与浪费并存，有些地方河流上游地区用水过多，下游严重缺水，出现了土地荒漠化；一些农灌区长期大水漫灌、串灌，土壤盐渍化加剧。
土地利用方式粗放，利用率和产出率比较低下。在土地征用、整理、流转的过程中，土地闲置，使用效率地，后续生产力不足，对农民的利益补偿不到位等问题普遍存在。
大矿小开、一矿多开的现象极为普遍，盆周山区矿产资源开发利用效率较低，破坏和浪费资源、污染环境的问题比较突出，加工深度低，经济效益也不高。矿产资源开发往往伴随着环境恶化，对周围居民生活的负面影响也大，对因开采需要而搬迁的居民补偿不足。
盆周山区县经济综合竞争实力较弱，表现在一是经济总量较小，人均GDP仍处于全省后列；二是竞争实力较弱，很多区县缺乏主导产业和支柱产业，无法形成区域竞争力，而形成了主导产业和支柱产业的山区县，具有自主知识产权的核心竞争力不强；三是这些山区县能够推动经济社会发展的财力十分有限。
资源税作为调节经济的杠杆，在促进节约能源和推进可持续发展中的调节作用不可替代。1994年起开征的资源税在许多方面已经不适应目前的经济发展要求，反而对于资源节约、环境保护有着一定的阻碍作用，这对于自然资源丰富且生态功能显著的盆周山区县尤其明显。例如，征税范围狭窄，课税对象只有盐和7种应税矿产品，对水资源、森林资源等自然资源尚未开征资源税；财权与税权不统一，资源税属于地方税，但是资源税的立法、解释及修改权在中央，因此中央企业往往绕开资源地政府，直接向中央有关部门争取减免资源税的优惠政策，影响了地方的财政收入；现行资源税采用从量定额的计征方式，割断了资源税与应税产品价格的联系，使资源税对应税产品价格变动完全丧失了“弹性”，资源价值无法通过市场交易真实的反映出来。
能源、资源基地、煤矿开采、有色金属冶炼等是盆周山区县的传统工业，但矿产大量开采，对环境和生态造成了较大程度的污染和破坏，历史遗留的生态环境问题多，而且都还没有很好的解决，新的生态环境问题又不断叠加出现，造成的区域性环境污染和生态破坏十分突出。特别是尾矿问题较为突出，综合利用困难，尾矿运输成本较高，并且极易形成环境污染和溃坝事故。
农村生活污水、生活垃圾处理的配套基础设施建设严重滞后，畜禽粪便处理和综合利用技术也相当落后，绝大部分未经严格处置，随地堆放、任意排放。农药、化肥、地膜等农用物资的不合理利用和过量使用，导致分散性面源污染，对生态环境影响较大。
盆周山区县旅游资源丰富，每年旅游业收入是很多盆周山区县的重要收入之一，同时带动了其服务业的发展。但盆周山区县的旅游大部分还是以粗放型为主，生态旅游理念尚未形成，相关方面的食品、工业品、纪念品等旅游加工业还没有大规模发展，很多山区县虽然修建了精品的度假酒店，但相关的娱乐产业没有发展。同时，对旅游资源还缺乏应有的生态保护，旅游产业链不长，不利于旅游行业的可持续发展。
在政府的大力倡导下，循环经济已逐步开展，但由于传统产业、新兴产业和后继接替产业尚未形成梯次跟进之势，资源—产品—废弃物—再生资源的生态工业链条还未形成，工业园区仍处在初级阶段，因此高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的现状问题比较突出。
总体上，盆周山区县的可持续发展要立足县域特有的自然资源和生态环境条件，正确认识所处社会发展阶段与县域经济水平，调节处理好县域经济—社会—自然三维复合系统，实现经济发展、社会进步和资源节约、生态安全。经济发展是手段和前提，社会进步是目标，资源节约、生态安全是保障。盆周山区县生态环境保护和自然资源合理利用要充分发掘本地资源，构筑合理的产业结构、培育支柱产业、扶持主导产业，走生态经济型可持续发展道路，才能实现县域经济、资源、环境的协调发展。
（二）重点领域
1．在资源利用上，由资源依托性开发向市场导向性开发转变，由因地制宜向因市制宜转变
在市场经济条件下，决定产业发展的主导因素更多是市场需求，而不仅仅是当地资源禀赋和计划手段。而且资源性产业大多具备成本递增和报酬递减的特点，当资源开发到一定程度时，是难以通过技术创新来提高经济效益水平的。盆周山区虽然自然资源丰富，但由于地处盆地边缘，交通等基础设施薄弱，很多优质特色产品的市场份额很小，资源型产品的市场潜力还需要深度开发。因此，盆周山区在资源转化与利用方面，首先要考虑市场竞争能力，结合当地特色资源和产品市场趋势打造“名优特产”品牌，并充分考虑环境承受能力，在环境许可的范围内开发优势资源。
2．在工业发展上，围绕农产品加工和可再生能源利用，以“绿”、“特”发展新型工业
围绕农产品加工和可再生能源利用，选择好能够带动县域经济发展的主导产业和关联产业，走绿色、清洁、循环发展之路。盆周山区县一直是四川省主要农业生产区，农产品原料与农村劳动力资源丰富，具有精深加工的原料供应基础，在传统农业向工业化演变之初，以农产品加工为主的食品工业，将有较快的发展要求。另外，盆周山区是四川省水资源最丰富的区域，大江大河云集，过境水量丰富，可以立足水电资源丰富的特点，发展清洁能源工业。
3．在农业发展上，突出特色农业发展的优先地位，构建有利于生态环境建设的绿色农业支撑体系
盆周山区特色农业资源的优势非常突出，例如筠连县红茶在巴拿马国际食品博览会上获得金奖；苍溪县红心猕猴桃获得欧盟认证，被确定为第十一届西博会官方唯一指定水果，苍溪雪梨被认定为国家地理标志保护产品等。盆周山区县应当利用国家高度重视农业问题的历史机遇，走特色农业产业发展之路。通过特色农业生产基地的建设和发展，带动加工、储运等相关产业发展，形成区域性支柱产业，把独特的资源优势转化为经济优势，开辟新的就业渠道，增加就业机会，实现农民增收。
4．在开发理念上，建立生态资源资产化的理念，加快生态资源向生态资本转化
自然资源和生态环境是可持续发展的生命支撑，更是人类生存和发展的物质基础。虽然随着科学技术的进步，自然资源以及生态环境对经济社会发展的影响已经不可同日而语，但其影响仍然十分显著。特别是在盆周山区，独特的自然环境条件所孕育的生态资源优势，是其他地方所不能复制的。这种独特的生态资源随着工业化、城市化进程的加快而愈加珍贵，这种独特的生态资源优势应当尽快向生态资本转化，成为促进县域经济发展的重要助推器。
（一）改革干部考核制度，把绿色GDP纳入领导干部考核指标
在全省实施资源环境战略中，应对干部考核制度作出调整，把绿色GDP纳入考核体系，把重视环境问题做为对领导干部的一项重要要求。考察和选拔领导干部时，既要看他抓经济工作取得的成效，也要看他在资源和环境方面付出了多大的代价；既要看经济方面的指标和数据，也要看社会全面进步方面的指标和数据。只有在干部制度的这些方面进一步完善起来，才能产生一种内在的动力机制，引导领导干部逐步增强环境保护和可持续发展的意识，并把它贯彻到生态建设工作的各个领域和环节中去。
应当高层次地优化产业结构和空间布局，发展绿色环保型产业。以市场为导向，充分发挥优势，促进结构的优化升级，在盆周山区逐步形成资源节约型和清洁生产型的产业体系；对工业的空间布局进一步优化，实现生态经济的良性循环；进一步推进盆周山区基础设施建设，尤其要重视环境基础设施；此外还应当优化能源结构、质量，提高能源利用率，发展燃气、燃油、水电等清洁能源，有条件的地区应大力发展清洁能源，逐步减少燃煤数量，以气代煤，以电代煤。
适时开征水资源税。水资源作为一种重要的自然资源，确保水资源的可持续发展是确保经济可持续发展的一个必要条件。扩大资源税的征税范围，可以先从水资源税开始。例如，可以考虑征收使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生税、工业企业从水利系统取水税、向水资源设施排放污染物税等四种水资源保护税。
改从量定额为从价定率的计征方法。建议将目前的从量定额征收改为从价定率征收，既有助于通过税收调节产品利润和产品结构，影响价格水平，最终调节产业结构，同时也有助于政府税收的增加。建议可以采用超率累进税率，虽然计征方法繁琐，但是更能体现税收调节资源级差收入的功能。
考虑将“税”与“费”合并征收。资源税是国家凭借行政权力参与矿业收益的分配，矿产资源补偿费是对矿产资源本身的补偿，体现的是国家对矿产资源所有权的性质，二者从本质上讲都是国家应该获取的“权利金”，二者的分离，出现了围绕同一权利的两种税费。建议将矿业资源补偿费并入资源税，实行与国际接轨的国际通用的权利金，采取从价计征方法。
（四）加强尾矿利用的政策支持，实现尾矿资源化
首先，摸清尾矿家底。做好行业基本情况调查和基础数据的资料收集和统计工作。重点掌握不同矿山、不同特点的尾矿生产、贮存、排放情况和综合利用的重点领域、重点利用途径和效果等数据，为尾矿综合利用工作的长期开展提供决策依据。建立尾矿资源综合利用评价体系和评价机构，针对尾矿成分的复杂性、大量性、异质性、不确定性和动态性特点，采用系统设计方法，通过过程控制、数据驱动、技术分析等手段，研究构建尾矿库信息管理、综合利用安全评价、综合利用方法和方案，对尾矿的资源性、综合利用的经济性、合理性、安全性和环境生态进行综合评价。
其次，在税收政策上给予优惠，为尾矿利用提供宽松的发展环境。在一定期限内不付资源购置费，实行无偿开发。对现在还在生产的矿山可实行谁排放优先谁无偿开发利用的政策。对已经关闭矿山历史上多年堆弃的尾矿应由行业主管部门选择最具利用实力和经验的单位无偿利用。短期内不付购置使用费，以后视经营收入情况，适当回收国家。由于尾矿利用是从废弃物中回收国家需要物质，节约资源，改善环境，社会效益很大，对增值税、所得税应实行减免，减免程度视尾矿质量酌定。
再次，首先要建立尾矿减排责任制体系，把减排和利用结合起来。从源头抓起，搞好采选管理，控制废石混入，降低贫化率，提高金属回收率。对现有矿山，要建立责任制，确立考核指标，要做到排尾矿增幅要逐年降低，综合利用量逐年增加，使堆存尾矿逐年减少；对新建矿山企业，其尾矿的综合利用率不能低于《金属尾矿综合利用专项规划（2010-2015年）》中提出的2015年全国尾矿综合利用率达20%的标准，已实现安全闭库的尾矿库50%以上完成复垦造田的目标。同时，要提高矿山企业的自律意识，有条件的矿山要提出更高的自律目标，做到矿山开采、尾矿利用和生态恢复“三同时”，将尾矿减排任务纳入企业生产经营和政绩考核体系；对尾矿产出集中地区和生态环境脆弱地区，将尾矿减排利用和尾矿库管理纳入对各级政府的考核体系。
十八大报告提出要建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，为生态领域改革指明了方向。近年来，生态补偿的实践探索已在全国范围内展开，尤其是在一些中小流域上下游之间对基于市场机制的补偿问题进行了探索和试点，如水资源交易（浙江省地处金华江上下游的东阳和义乌两市的水权交易）、异地开发（广东省一些县域的异地开发补偿）、建立生态补偿基金（四川平武县成立了全国第一个县级淡水资源生态补偿基金）等。盆周山区县应该借鉴成功经验，在有条件的地方选择试点项目，探索矿产资源、水资源补偿机制的建立，并争取成为四川省的示范项目，获得更多的政策支持。
在矿产资源开发的生态补偿方面，对未按规定履行矿地恢复义务的矿权人，没收其矿山环境恢复与土地复垦保证金。建立“矿区生态环境补偿基金”，用于恢复矿区生态环境和补偿矿区农民。
在小流域开发的生态补偿方面，可以尝试设立小流域生态补偿基金。即受益的下游地区收取生态效益补偿费，再通过转移支付的形式用于补偿上游地区。基金的来源包括各级政府下拨的专项款、下游市县的资助资金和国际组织、国内外企业、民间组织以及个人的捐赠。基金按规范程序操作，实行封闭式运行管理。
盆周山区的一些重大基础设施使得生态保护区被隔离，加上人流量增大，生态环境面临挑战。通过新建、扩大、整合现有生态保护区和构建生态廊道，形成动态的珍稀濒危物种栖息环境，以消除重大基础设施建设隔离生态保护区的负面影响，减少人类活动的干扰和对生态环境的破坏。
（执笔：李晓燕，四川省社会科学院农村发展研究所，副研究员，博士）
