主办：四川省县域经济学会 主管：四川省发展和改革委员会 业务指导：四川省社会科学院
盆周山区县域统筹城乡发展研究
统筹城乡经济社会发展，是党中央在正确把握我国新阶段经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基础上提出的，具有极强的时代性、创新性和针对性，对于全面建成小康社会具有极为重要的战略意义。盆周山区即四川盆地边缘地区，地形以山地为主，山地面积占总面积的93%，既没有平原和丘陵地区良好的自然条件，也没有少数民族地区享受的优惠政策，二元经济结构非常突出，县域经济社会统筹城乡发展、全面建成小康社会面临着特殊的困难和制约。为了促进全省统筹城乡发展取得更为丰硕的成果、全面建成小康社会，迫切需要加强盆周山区县域统筹城乡发展。
盆周山区既面临着国家实施新一轮西部大开发、扶贫开发和统筹城乡工作深入推进等重大机遇，也面临着县域经济发展、结构调整、交通环境改善等区域性利好因素。
十七届五中全会通过的“十二五”规划《建议》提出，要坚持以工促农、以城带乡，加强水利等农村基础社会建设和公共服务，完善农村发展体制机制，促进农民稳定增收。“十二五”规划纲要在指导思想的基本要求中就指出要“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”。十八大也明确提出“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”这意味着统筹城乡发展不仅纳入到国家战略层面谋划，更作为发展战略进行推进，对于加快县域统筹城乡发展步伐，是一次难得的机遇。
《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》指出对于贫困地区要“扭转发展差距扩大趋势”。四川结合实际制定了《四川省农村扶贫开发纲要（2011——2020年）》，拟通过新农村建设，从特色产业、公共服务、能力提升、社会保障、基础设施、林业生态等方面扶持贫困地区发展，缩小区域差距和城乡差距。33个盆周山区县中叙永县、古蔺县、朝天区、旺苍县、苍溪县、屏山县、万源市、通江县、南江县等9县（区）属于国家扶贫开发重点县，国家和全省新十年扶贫规划纲要的实施将加快这些县域农村地区脱贫致富，加快县域统筹城乡发展步伐。
县域经济实力是统筹城乡发展的基础和支撑，壮大县域经济是新时期统筹城乡发展、从根本上解决“三农”问题的重要战略举措。从党的十六大第一次明确提出“壮大县域经济”后，从中央到地方对发展县域经济的重视和政策扶持力度日益加大，2007年7月四川省委、四川省政府联合下发了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》，探索不同类区县（市）更好更快发展的经验，推动区域经济发展，促进城乡统筹，破解城乡二元经济结构。
盆周山区拥有丰富的资源，为增强统筹城乡发展的经济支撑奠定了经济基础。盆周山区矿产资源不仅品种多、储量大，而且质量好、品位高，尤其是煤炭、天然气和稀有矿在全省矿产资源中占有重要的地位。例如，筠连煤田探明煤炭储量达35.81亿吨，占四川省煤炭储量的29％，是全省目前已探明的最大煤田和唯一具备可开发条件的煤炭资源富集区；石棉县碲铋矿是世界上唯一的独立碲矿床。生态旅游资源丰富，例如，沐川县获得了国家级生态示范区、全国绿化模范县、全省首批省级生态县等多项殊荣，森林覆盖率达77.34%，被誉为“绿色明珠”和“天然氧吧”
盆周山区幅员面积占全省15.5%，低于川西北高原区和丘陵区，实有耕地面积占全省15.1%，仅次于丘陵区。该区域地理跨度大，区内地貌以海拔500～1000米的低中山为主，气候复杂多样，水热条件差异明显，土壤以山地黄壤为主，动植物资源丰富，用材林和经济林品种繁多，草场水热条件好，在马铃薯、玉米、茶叶、中药材、肉羊等优势农产品发展上有很大的潜力。
成都是全国统筹城乡综合配套改革试验区，通过五年多的探索和实践，在农村产权制度、农村投融资体制、城乡户籍制度、城乡社保制度、健全城乡一体公共服务体系等方面进行了大胆的改革探索和创新实践，为全省、全国推进统筹城乡发展提供了有益经验。同时，四川还根据实际情况，选择德阳、自贡和广元三市进行省级试点，特别是作为盆周山区的广元市的试点经验为推动整个盆周山区县域统筹城乡发展提供了更加直接、更具针对性的经验和启示，有利于加快盆周山区县域统筹城乡发展步伐。
在近年来的统筹城乡发展实践中，盆周山区因地制宜，积极探索破解城乡二元经济结构的办法的举措，推进统筹城乡发展，取得了较为明显的成效。
多地根据山区实际和特点，以县域为规划对象，按照“功能区域划分科学、人口空间布局合理、城乡产业有机对接、公共服务相互配套”的要求，编制了县域统筹或城乡一体化建设规划，并逐步形成产业发展、社会事业发展、城乡建设、城镇体系和土地利用等专项规划“多规衔接”的统筹城乡发展规划体系。例如：广元市朝天区编制了《朝天区统筹城乡发展规划纲要》，构建了“全域朝天、城乡一体、配套衔接”的规划体系。
盆周山区根据区域产业特征，优化提升以马铃薯、玉米、茶叶、中药材、林竹、肉羊等为主要内容的农业产业，形成空间布局合理、区域特色明显的农业生产格局。依托资源优势，以园区建设为载体，大力招商引资，形成基础设施共享的产业集群发展格局，加速推进工业化进程。充分区域内山水资源优势重点发展旅游业，带动一批乡村客栈、农家乐等经营实体的兴起，实现了旅游产业的跨越发展。同时，配套发展商贸、流通等服务业，促进一、二、三产业由相互割裂走向联动发展。例如：洪雅县在生态资源富集的县域南部山区，依托独具特色的山水、人文等资源以及与峨眉山交界的优势，规划成立了瓦屋山、七里坪、柳江古镇、槽渔滩四大旅游风景区，借势峨眉，加速旅游产业发展。在县域其他区域，立足洪雅奶业养殖基础、茶叶种植基地及其它农业产业基地建设，规划成立了有机茶、奶业产业两大产业园区，推进现代农业和旅游观光有机融合，实现全域产业发展。苍溪县建成全国绿色食品原料(雪梨、猕猴桃)标准化生产基地县，雪梨罐头等加工产品实现出口创汇，建成梨博园国家AAAA级景区，2010年“中国·苍溪梨花节”被评为全国“最受公众关注文化节庆”，2011年全县实现旅游收入8.4亿元，是2005年的12.2倍。
为了加快统筹城乡发展的基础支撑，盆周山区加快推进以交通、水利、电力为重点的基础设施建设。广大盆周山区县以打通出口、连接断头、乡乡通畅、村村通达为目标加强交通基础设施建设，初步形成了内联外通的交通组织体系。以改善山区农业生产用水条件、解决人畜安全饮水问题为重点推进水利工程建设，农村生产生活用水条件得到极大改善。以重大输变电工程、农网升级改造工程为重点加快城乡电网建设，基础形成了城乡结构完善、供电能力强和安全可靠性高的区域性电网。例如，旺苍县强力推进能源建设，建成220千伏变站1个、110千伏变站2个、35千伏变站3个，改造农村电网1604公里，电力保障达到全市县区最好水平。
盆周山区通过城乡教育体制改革，认真执行农村义务教育阶段各项政策，加强留守儿童教育管理，加大贫困学生资助力度，在边远学校利用现代教育设施设备等手段推动城乡之间、不同学校之间教育均衡发展。通过加快建立和完善县、乡、村三级卫生服务体系，以镇卫生院和村卫生室建设为重点添置医疗设备、加强医护人员培训等措施提升县域医疗卫生服务能力。以乡镇为基础，以村社为重点，采取有线联网、直播卫星、无线覆盖等多种覆盖方式，全面提升广播影视的传输覆盖能力、安全播出保障能力和公共服务能力。通过对城乡低保人口实行“提标扩面”、积极开展城乡新型养老保险试点、建设乡镇敬老院和村级供养点等方式提高城乡社会保障水平。例如：广元市利州区“十一五”期间累计解决贫困人口24918名，帮扶54000名贫困人口改善生产生活条件。全区城乡居民人均居住面积由2005年的23平方米提高到2010年的28.2平方米。完成已通电自然村、盲村通广播建设点493个，广播电视覆盖率达97.72%。
盆周山区近年来深化农村生产经营体制和土地承包经营权、林权等产权制度改革，深入推进农村税费改革、畜牧兽医管理体制、卫生体制、社会保障制度、农村合作医疗制度、财政税收、教育文化等领域的改革，为统筹城乡发展奠定了制度支撑。盆周山区县根据城乡分割发展格局和山区交通、市场体系之后的长期共同作用下农村市场培育不足，城乡市场机制脱节的情况，通过建设大型综合市场、改造县城及中心集镇农贸市场、通过“万村千乡市场工程”建设放心店等方式构筑起城乡协调的市场体系，流通服务业得到快速发展。例如，珙县建成川南综合市场和被誉为珙县“春熙路”的商业步行街一、二期工程，获得全省“金融生态环境示范县”称号，全社会消费品零售总额从2005年的9.02亿元增加到2010年的23.29亿元，增长2.58倍，成为宜宾南部的“小香港”。
盆周山区县由于受思想观念、地理环境以及发展水平等因素的综合作用，导致在统筹城乡发展中面临着一些特殊的问题和制约因素，阻碍着县域统筹城乡发展的深入推进。
从2011年四川省县级经济综合评价结果来看，33个盆周山区县中排名第一的仁和区位于全省第21位，排名最后一位的青川县也处于148位。从人均GDP来看，33个盆周山区县中21个县（市、区）的人均GDP低于全省26133元的水平，占到33个盆周山区县的63.6%，最低的青川县人均GDP只有9427元，为全省平均水平的36%。总体而言，山区县经济基础比较薄弱，县域工业基础较差，缺乏具有较强带动力的支柱产业和支撑农村社会发展的经济基础，直接导致山区县在统筹城乡发展上缺乏足够的财力支撑，难以达到工业反哺农业、城市带动农村的发展要求。
2011年末全省城镇人口3367万人，城镇化率达到41.83%比全国51.3%的水平低近十个百分点。但是盆周山区多数县（市、区）的城镇化水平在30%左右，其中旺苍、荥经、米易和仁和区、金口河区等城市化率在30%-40%之间，苍溪、汉源、兴文、南江、古蔺和朝天区等城市化率在20%-30%之间，大大低于全省的平均水平，是典型的小城镇带大农村。2011年末，盆周山区实有耕地面积613087万公顷，占全省总耕地面积的15.39%；受山区地形及水利基础设施不足的影响，有效灌溉面积只有326331万公顷，仅占全省有效灌溉总面积的12.80%，占山区耕地面积的53.23%,比全省的有效灌溉面积占比低10.81个百分点。山区农林牧渔总产值为全省的12.61%，农村用电量也只有全省的12.22%。山区农业标准化生产、规模化经营、集约化管理较低，农民龙头企业、专合组织发育不充分，难以很好地承担起链接生产与市场的桥梁和纽带作用，农民的小户生产与农产品大市场销售之间缺乏有效对接。
盆周山区幅员跨度较大，各县地理区位、地形气候、特色资源、产业基础差异很大，既有洪雅、筠连、米易和荥经等资源较为丰富的地区，也有屏山等自然资源匮乏的地区；既有叙永、元坝等连片扶贫开发区，又有石棉、汉源和盐边等库区移民集中区域；既有石棉、汉源、盐边、兴文享受少数民族待遇县的地区，又有叙永、平武等少数民族较多，但却未能享受少数民族县待遇的地区。在城乡的过程中必须充分认识盆周山区县域经济、社会及政策的差异性，分类指导，因地制宜才能取得事半功倍的效果。
盆周山区县山高坡陡谷深，与丘陵、平原地区相比，基础建设难度大、成本高、欠账多。由于受地理环境条件差、自身发展严重不足的双重制约，盆周山区县在道路、水利、电力和信息设施等基础设施发面的制约表现得尤为突出。以万源市为例，全市仍有78个村不通公路，145个村公路未硬化；22万农村人口饮水困难，季节性、工程性缺水严重；1.18万公里农村低压线路、5.6万电表尚未改造；15个村未通电话、30个村不能接收手机信号。沐川生产性道路严重不足，直接影响林竹等资源的开发利用，制约经济发展，仅林区路就需要新建1800公里以上。
经过近年来的产业结构调整，农业所占比重快速下降，但山区工业主要是资源依托型，普遍存在着县域产业结构单一，应对市场风险能力不足，缺乏新的经济增长点，而第三产业比重普遍较低。山区农业由于受气候环境制约、发展周期长、利润相对较低等原因，吸纳到的生产要素极为有限，导致农业经济基础薄弱、发展较慢，工农业之间存在着较大差距，拼资源、短链条、粗加工、高耗能的经济发展方式还没有得到根本改变，三次产业联动发展的格局难以形成，统筹城乡产业发展的任务非常艰巨。比如，米易县依托矿产资源优势发展特色经济的阶段特征十分明显，钒钛磁铁矿采选所占工业的比重达80%以上，其中铁精粉、球团两项产品产值的工业占比更为集中，受国家产业政策和生产技术的限制，以铁精粉为原料的下游产业链延伸面临重重困难，难以在短期内形成新的优势产业。
山区县土地相对分散，土壤质量较低，水资源短缺，对农业规模化经营形成了制约，在一定程度上阻碍了农业的产业化发展。山区地理位置相对偏僻，受县域环境、待遇等条件的限制，资金、人才等要素大量外流，大中专学生回山区县的很少，大量人才流向沿海地区和大中城市，直接影响到县域统筹城乡的发展。由于交通、信息不畅等因素的影响，对外开放程度不高，招商引资缺乏优势，难以吸引优质项目，推动结构优化升级的动力不足。山区县城镇化水平低，小城镇承载能力弱，特别是山区人口分布比较分散，教育、医疗卫生、文化等公共服务难以惠及所有群众，对推动公共服务均等化形成了制约。
推动盆周山区县域统筹城乡发展的总体思路是：以十八大精神为指导，深入贯彻四川“两化”互动、统筹城乡总体战略，以山区县域经济社会发展现状为基础，把提高城乡居民生活水平和生活质量作为统筹城乡发展的最终目标，以改善山区经济社会发展条件作为统筹城乡发展的基础环节，以壮大县域经济作为统筹城乡发展的有效途径，以社会主义新农村建设作为重要抓手，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为重要保障，以山区人口转移与产业发展、城镇化以及社会保障事业等紧密结合为方向，创新管理体制机制，完善强农惠农政策，调整收入分配格局，缩小城乡发展差距，推进公共服务合理配置，努力实现城乡统筹协调发展，切实让广大城乡居民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。
利用山区自然条件优势，在产业和产品上注重特色而不盲目追求规模，在产业布局和企业布点上注重与资源分布 山形地势结合，宜聚则聚、宜散则散，不盲目集中搞缺乏特色的大型园区。大力发展特色种养殖业，培育壮大龙头企业、合作社及种养大户，提高“小生产”与“大市场”的衔接能力。根据县域资源分布和现有产业基础，优化招商引资环境，延伸产业链，以资源加工型企业循环利用、高耗能企业节能降耗为主推动技术改造，推动以园区为主要载体的工业经济结构优化升级，加大资源加工型企业。充分挖掘生态优势资源、民族民俗文化资源、名胜古迹以及农业景观资源，以旅游业特别是特色乡村旅游带动三产服务业发展，建设区域性商贸物流中心，完善农村流通市场体系。形成工业依托资源而不依赖于资源，农业不仅有产品优势更有市场优势，生产性服务业和生活性服务业相互促进的良好发展格局。
针对山区县地形普遍复杂、高低落差大、人口密度小，农村公路修建难度大、建成成本高导致县域内部生产道路严重缺乏、有路不成网的现状，充分考虑县域工业化、城镇化和农村劳动力加速转移对农村布局、居住方式特别是基础设施布局的影响，做到规划一步到位，建设分步实施，避免零散无序的重复建设。在加大对外交通骨干工程、输变电工程等建设的基础上，统筹实施干线公路网扩建改造、农村公路和城镇道路建设，特别是加强特色产业资源比较富集区域的生产性道路建设，促进资源低成本、高效率地开发和利用。继续实施农村人畜饮水安全工程，加强水库、山坪塘、沟渠整治和建设，完善城乡供水体系。实施城网、农网改造和“户户通电”工程，保证用电安全，促进城乡居民生活用电同网同价。
在农村教育事业上，重视生源减少和分散的特性，避免学校过度撤并，尽量降低学校撤并对教学质量、上学交通、食宿成本等方面的影响；以农村中等职业教育为重点，建立一批职业教育培训基地、公共实训基地、农民工培训示范基地和再就业培训基地，推进城乡教育协调发展。在医疗卫生体系建设上，立足山区人口分散、镇乡辖区幅员面积大以及交通便捷程度较低等实际情况，以村级卫生室建设为重点，加强县、乡、村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，推进城乡医疗卫生服务协调发展。在社会保障体系建设上，以新农合、城乡低保制度、养老保险等为重点，进一步扩大参保范围，完善社会保障制度。
以农村集体土地和集体经济产权制度为重点，深化农村产权制度改革，全面推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体林权、宅基地使用权、房屋所有权等确权登记颁证工作，盘活农村资产，确立农民资产的所有权、处分权、收益权。以实现城乡居民自由迁徙为目标，深化户籍管理制度改革，探索农民进城“双退出”补偿机制，落实进城各项保障政策，推进农村人口向城镇转移，逐步剥离户籍与城乡居民社会保障、社会福利、公民权利等方面的依附关系。深化财政体制改革，健全政府预算体系，优化支出结构，提高财政资金支持统筹城乡发展的能力，并通过鼓励、支持并引导各类金融机构到农村设立分支机构，创新和丰富农村金融产品，完善农村产权抵押贷款实施办法，深入推进财政金融体制改革。
为了抓住统筹城乡发展的有利机遇，结合盆周山区县域统筹城乡发展的现状，针对其统筹城乡发展过程中存在的问题和面临的制约因素提出一些对策建议以及促进盆周山区加快县域统筹城乡发展进程。
针对根据山区的地形地势和人口及产业分布情况，结合社会主义新农村建设，合理布局城镇体系。一是加强小城镇建设。针对山区城镇化水平普遍较低，城镇规模小，小城镇建设相对滞后的现状，加强小城镇建设，充分发挥重点镇在统筹城乡发展中的辐射带动作用，分散县城过快发展压力和减少辐射能力不足的制约。二是扶持中心村建设。引导山区自然形成的比较成规模的村落向中心村方向聚集发展，增强中心村的辐射带动能力。三是合理布局新村聚居点。在社会主义新农村建设过程中，避免一味建设规模大、档次高、配套全的新聚居点，注重产村相融，立足“小聚居、大分散”的格局，宜散则散、宜聚则聚，注重风貌改造，基础设施配套，依山就势适度布局新村聚居点。
县域统筹城乡发展需要一定的要素作为支撑。一是加快交通枢纽建设。针对多数山区县远离铁路、不通水路航运，且进出口通道少、路况差，承载能力严重不足，受中心城市的辐射带动作用较弱，在经济板块上处于边缘化的现状，在全省西部综合交通枢纽建设的过程中，统筹考虑盆周山区县进出口主通道建设，形成县际连接、出入便捷的综合交通路网，缩短盆周山区县与大城市之间的时间距离，增强其承接大城市辐射带动作用的能力。二是增强山区工业发展的能源保障。针对盆周山区高耗能的资源加工型企业较多、水电资源比较丰富的双重特征，一方面加大大中型水电站地方留电比例，支持地方经济发展；另一方面，以资源型加工企业为重点加大资源综合利用，以高耗能企业为重点加强节能、降耗等技术改造力度，提高资源和能源的综合利用效率。
鉴于盆周山区县在区位条件、功能分区以及发展阶段上的特殊性，加快盆周山区统筹城乡需要建立一些相应的体制机制。一是完善生态补偿机制。加大对贫困山区生态建设的转移支付力度，加大对退耕还林、封山育林、地质灾害治理、水土流失治理等生态项目的投入力度，为实现县域生态建设提供持续、稳定和高效的资金支持。二是特殊地区政策倾斜机制。对于革命老区、民族地区、移民重点县、连片扶贫开发区等经济社会发展比较落后的地区，在产业发展、基础设施配套和公共服务建设等方面给予项目倾斜，加大扶持力度。三是项目建设补助分类制定机制。盆周山区县受地理环境、建设条件等多种因素的影响，道路、水利、农村能源等基础设施建设成本大大高于平原和丘陵地区，迫切需要根据不同地域的建设成本分类制定补助标准，在山区交通、水利、新村等基础设施建设上给予更多的支持。四是探索推广以土地、林权为主的生产要素自由流动机制。推广应用成都等地在统筹城乡试点中探索出的经验，增加山区倾斜土地综合整治项目，通过“土地双挂钩”、土地整理等增加用地储备，有效缓解土地指标短缺、项目落地难的问题，提高山区集体建设用地价值；引导和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转林权和土地承包经营权；探索推广以托管、代耕等形式的服务模式，提高农业机械、农业技术的推广应用力度，促进有条件的地区开展适度规模经营。
县域经济作为经济社会管理的基本单元，处于宏观与微观的结合部、城市与农村的连接点，在统筹城乡发展具有十分重要的地位。一是调整县域财政金融管理制度。一方面是适当调整市县财政收入分配体制，促进财力分配向县乡倾斜，提高增值税、所得税、营业税、资源税等税种的县级留成比例，增强县级可用财力。同时，本着尊重历史、实事求是原则，加大对基层政权的转移支付力度，努力化解县乡村债务，妥善处理历史遗留债务问题。另一方面探索建立健全县域企业融资担保机构，为县域经济发展提供更强的金融支持力度。统筹协调各大商业银行在县区设立分支机构，金融机构给予县级银行更多的信贷限额和更多的贷款管理权限，积极扭转县域金融只存不贷、多存少贷的局面。二是适当下放项目管理权限。在政策、法律允许的范围内适当下放项目的审批和核准权限，逐步实现项目直报、信息直达，以提高行政效率，降低行政成本。对于需要地方配套的项目，根据地方财力分类制定配套比例，减轻县域财政负担。三是完善分类考核管理机制。改革现行考核机制，增加县域统筹城乡发展能力和成效方面的考核指标，特别是强化生态文化建设、公共服务体系建设、社会保障体系建设等方面的考核指标，充分发挥考核机制的“指挥棒”作用促进县域加快统筹城乡发展进程。
（执笔：虞洪，四川省社会科学院农村发展研究所，助理研究员）
