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盆周山区县域“两化”互动研究
尽管盆周山区县域经济发展比较滞后，但是这些地区却具有富足的经济资源。破解盆周山区县域经济社会发展的根本途径，还是必须立足于当地丰富的资源，尤其是各具特色的农业资源。所以，对盆周山区县域经济的分析研究，不能只单纯地考虑新型工业化和新型城镇化的问题，必须再结合上农业产业化研究“三化”联动的问题。
为了２０２０年我省全面实现小康社会的发展目标，必须重视和解决相对滞后地区的社会经济发展问题。课题组通过对盆周山区县域“三化”联动工作的实际调研，深入分析存在的具体问题，研究解决的思路并提出针对性的对策建议，撰写完成了本研究报告，以供政府相关部门决策参考。
近几年以来，我省全面推进“两化互动、统筹城乡”的发展方针，到2011年，我省工业化率为45.1%，比全国工业化率40.0%的比例高；我省的城镇化率为41.83%，比全国城镇化率51.27%的比例低。对比我省33个山区县域，城镇化率更是严重滞后。比如朝天区所在的广元市2011年城镇化率为34.7%，通江县所在的巴中市城镇化率仅为31.3%。统计数据还表明，山区县域城镇化滞后于工业化，农业也没有取得突破性的发展。可见，“两化”互动带动“三化”联动将是今后一段时期我省盆周山区经济社会发展的主题。
丰富的农业资源是盆周山区县域普遍而突出的优势，所以盆周山区县域的社会经济发展，必须紧紧抓住并很好利用这个优势，深入推进农业产业化。同时山区县域具有工业基础相对薄弱、城镇发展相对滞后等特点，因此，这些地区的农业产业化与工业化、城镇化在具体内容上往往是结合在一起或相互重叠的。农业产业化对于工业化、城镇化具有基础性作用，工业化对于农业产业化具有带动功能，而城镇化对于农业产业化具有扩张功能。农业产业化与工业化的“结合部”主要表现为农业的工业化，农业产业化与城镇化的“结合部”则主要表现为农村的城镇化。工业化和农业产业化在内涵和目标上都是一致的，农业工业化是整个工业化的重要组成部分，或者说是工业化在农业领域的延伸。把握农业产业化与工业化的这个“结合部”，是正确认识和处理农业产业化与工业化关系的关键。
盆周山区县域在推进“三化”联动工作过程中，要吸取发达地区的经验教训，防止将工业化与农业产业化割裂开来，两者互不关联，各自为战，造成资源低效配置，特色不突出，优势不明显。盆周山区县域推进农业产业化，就是要立足于农业生产到市场消费的全过程，用产业化的运行机制，驱动发展农产品精深加工，形成农业产业化链条，，逐步实现生产与市场、农村经济与整个国民经济发展的有效对接与融合。在充分发挥农业产业化基础作用的同时，也要通过推进工业化来提升农业装备水平和农产品加工技术水平，集聚资金反哺农业，为农业产业化提供载体和发展空间，为农村劳动力转移提供机会，以带动农业产业化发展。同时，还要通过推进城镇化，利用城镇人口聚集、产业聚集和商品集散三大效应，增强城镇发展的辐射和扩张功能，形成农村经济区域发展中心，从根本上促进农村非农产业的发展和农业劳动力转移，使农村经济得到有效提升。
由此可见，盆周山区县域离开农业产业化的基础性作用，试图在传统农业的基础上实现工业化、城镇化是不可能的。同样，离开工业化的带动作用和城镇化的扩张功能，要实现传统农业向现代农业的转变也是不可能的。在工业化、城镇化的任务尚未完成、农业生产力还不发达的现阶段，协同推进工业化、城镇化、农业产业化，不仅是必要的，而且能够收到相互促进、良性互动的效果。
由于历史原因和区位劣势，我省盆周山区县域经济的底子比较薄弱。在促进社会经济发展过程中，近几年来，各山区县在当地政府的主导下，结合本地具体情况，更多地将农业产业化和工业化相叠加，积极探索和尝试“两化”互动的可能途径，也分别取得了一些成绩，有些地区的成效还较为显著。根据具体做法总结为以下几种情况。
（一）以产业园区建设为载体，推进产城融合
秉承“产业兴县”的指导思想，大多数盆周山区县把推动工业跨越式发展作为两化互动的核心内容，具体措施主要是以产业园区建设为平台，通过招商引资主抓重大项目落实，配套新型城镇化建设，推进产城融合。其中又有几种不同情况。
距离区域中心城市较近的山区县域，比如攀枝花的仁和区、雅安的雨城区等，有着较好的工业基础，通过旧园区改造和新园区打造，调整升级产业结构，承接产业转移，通过招商引资延伸拓展生态产业链和发展新兴产业，完善基础设施建设，配套相关服务业，形成一定产业集群和优势，提高产业的市场竞争力和城镇化水平；乐山的沙湾区率先拥有两家百亿元企业、拥有不锈钢民生产业园，注重以工业为核心的“产城共生”，力争形成“工业在园区、生活在岛城、生态与文化交相辉映，产城共生、产城一体、互动发展”的“两化”互动先行区；广元的利州区实施产业向园区集中、要素向产业集中、人口向城镇集中的三集中方略，坚持和完善“一区五园”的总体布局，加快建设宝轮工业园、大石工业园，巩固提升回龙河工业园，全面推进清江石羊工业园、081工业园建设，发展壮大高效能源、新型材料、纺织服装、食品饮料、冶金机械等“五大工业支柱产业”，取得显著地成绩。截止2011年底，利州区工业化率、城镇化率分别达到48%、75.1%，总体水平高于全国、全省和全市，正处于加快发展的“黄金时期”，并且具备了持续快速发展的综合条件。
这类山区县域紧紧依托本地特色优势资源，重在深度开发和利用，建设特色产业园区，通过招商引资发展新型特色产业，并进一步促进城镇化建设。峨眉山市发展定位十分明确，通过“两化”互动特色带、旅游生态农业基地、“两化”互动示范片、建材物流园勾勒出全新的旅游特色新城轮廓，打造“两化”互动的特色区、休闲养生的度假镇、国际旅游的目的地；泸州市的古蔺县地处川黔交界，是郎酒之乡、四川省重要能源基地。在工业化发展过程中，以“优势优先、一业特强、狠抓关键”为策略，以经济开发区和东城创业园区为平台，坚持以城带乡、城乡统筹推进城镇化进程。2010年的工业经济发展水平在省内59个扩权县中位居前10位。
这种山区县域创造条件推动工业园区和城镇建设的协调发展。宜宾市的筠连县将城镇建设与工业园区建设结合起来，加大招商引资力度，大力推进“产业城乡一体化”和“新型工业化”“新型城镇化”建设，并取得实质性进展，建设集居家、办公、金融、商贸、休闲为一体的综合性城镇。经济取得迅速发展，连续三年获全省县域经济发展先进县。雅安市的汉源县依托以食品工业为主的甘溪坝产业园区和以有色金属、化工为主的万里工业园区建设，加快推进新型工业化带动，新型城镇化建设。在四川省深入实施“两化”互动、统筹城乡发展战略工作会上，汉源县荣获了“全省2011年县域经济发展先进县”称号。
新农村综合体是指以一定的聚落空间为基础，将村落民居、产业发展、基础设施、公共服务、社会建设等生产生活要素集约配置在一起，形成聚居适度、产业优化、功能完善、城乡融合、环境优美、管理民主、社会和谐的新型农村社区。它具有人口的聚居性、设施的配套性、功能的复合性、产村的相融性、城乡的一体性等特征，是新村的高级形态，将成为我省新型城乡体系的一个重要环节，成为新型工业化、新型城镇化与农业产业化建设良性互动和城乡一体化发展的有效载体。
宜宾市筠连县腾达镇的春风新农村综合体是这方面典型的代表。从2004年在石头缝中成片发展李子产业起步，主要是依托喀斯特地貌、天然森林等资源，立足已有的产业、生态、文化和村落民居，因地制宜、依山傍水，建设具有川南民居风格的新村，推动产业发展的规模化、标准化和一体化。
在新村建设上，它集中对田家庆、三块田、水茨、冒水四个聚居点进行特色打造，分别建设“生态花园农家”、“绿色茶坊人家”、“荷塘家园”、“上善之居”，着力建成川南山区幸福美好新家园。
在产业发展上，它的花卉、水果、茶叶已分别发展到2780亩、6260亩、6100亩，建成了茶厂，正在建设万亩生态有机茶园；肉牛存出栏达到2600头，完成了5600平方米标准化牛圈建设，种草1200亩。2011年，农民人均纯收入达7413元，其中春风村突破了万元。春风村已经成为全省新农村建设的模范。
灾后重建给一些山区县域提供了重新发展机会。通过科学规划，对口援建，这些地方在两化互动方面也形成了一些特色。典型代表就是08年汶川地震的重灾区之一青川县。
广元市的青川县利用灾后重建的机会，选择在全域范围内优化布局“三化”联动工作。城镇布局上，规划了陈家坝、竹园坝商贸物流区，竹园社区六社、碑垭物流产业园区，梁沙坝、陈家坝居民集中生活区和史家坝教育园区。产业布局上，按照“一区多园”模式，规划建设了以新型建材、林板加工为主的黄沙浙商产业园，以药品器械生产为主的塔坝生态医药产业园，以锰矿深加工为主的碑垭新材料产业园和以硅制品深加工为主的庄子上产业园。园区正逐步形成园在城中、以园促城和城园互补并进、产业和人口同步集聚的发展态势。走出了一条“两化互动、三化联动、产城一体”的青川特色路子。
盆周山区县域资源相对富集，我省的水能资源、矿产资源、森林资源、草地资源、风光景观旅游资源等主要分布于山区县域,但是山区县域受交通不便等条件的制约，社会经济发展相对滞后。山区也是“三农”问题的集中区和难点区,是我省脱贫的攻坚区，可以说没有山区县域的现代化就没有全省的现代化。
为了完成到2020年全面实现小康社会的发展目标要求，从国家层面上，实施新一轮西部大开发战略、新一轮连片扶贫开发、扶持革命老区、民族地区跨越发展等一系列政策。为盆周山区县域两化互动、加快经济社会全面发展提供了良好的政策机遇；从我省层面上，2011年GDP已经突破2万亿元，人均GDP达到26133元。扶持和引导盆周山区县域新型工业化、新型城镇化，推进社会经济快速发展，不仅具备了内在的能力，也是均衡协调科学发展观的要求。
可见，盆周山区县域“三化”联动的最大机遇是我国追求全面发展、科学发展的政策机遇。
盆周山区大部分县域有着丰富的矿产资源或农产品资源或生态资源，有一些资源还形成较大的比较优势。比如筠连县的煤矿、沐川县的林竹、汉源县的花椒等。有一些山区县域的独特资源禀赋不仅成都平原没有，丘区县不具备，就是川内其它的山区县也鲜有雷同。比如米易县的钒钛资源、峨眉山市的旅游等。另外盆周山区县域比较突出的一个特点是环境容量较大，承接发达地区产业转移有一定的优势，按照国家产业政策要求，可以选择性地接纳节能减排项目，以新型工业化带动新型城镇化发展。
可见，盆周山区县域“三化”联动的最大优势是资源优势和环境承载空间较大的后发优势。
盆周山区县域工业化存在的问题是产业项目建设不足，生产效益低下缺乏强势品牌，企业市场竞争力弱，资源优势没有充分发挥出来。
城镇化存在的问题是模式的单一化，一些一三产业互动的示范项目不具有普适性，难以全面推广。比如沐川县的桃花山居综合体的打造，总投资1亿多元，县财政投资2千多万元，而且该综合体恰好位于沐川县城旁边，依托县城的消费市场。这些特性注定了该类综合体模式很难在其它地方推广开来。
将工业化和农业产业化将叠加，以农业产业化带动工业化；工业化和城镇化发展各自为政，相互支撑统筹协调不够。调查中看到的要么就是当地代表性的产业项目，要么就是城镇化建设的样板工程，鲜有区县系统地促进“三化”联动。
导致以上表象问题的背后，是山区县域实施新型工业化、新型城镇化的一系列制约因素。
盆周山区县域“三化”联动表现的诸多问题中，农业产业化、新型工业化发展不足是问题的核心，分析制约农业产业化、新型工业化的相关因素，是解决盆周山区县域“三化”联动问题的关键点。
工业化中的产业项目一头受制于生产要素，一头连接产品市场。山区县域新型工业化发展存在的问题，受制于电力、土地、人才、融资等方面要素约束，也受制于产品宣传不力、市场开拓不够的约束。
电力方面，发电区域电流没有并入地方电网，上国网电价和取用电价差距大，对产业项目来说，电价增加了山区工业企业的生产成本。而且对于不同产业比如工业和服务业实行价格歧视，不利于服务业的发展。
土地方面，盆周山区县域土地弥足珍贵，由于招商引资、新工业园区建设、新型城镇建设，对土地资源 的需求较大。山区县域由于历史上工业基础薄弱，经济发展相对落后，已开发的土地较少，因而其对土地的增量需求较大。受制于国家的土地政策，以及农村土地流转到城镇建设可能对农民财产权、收益权予以侵夺的风险，工业建设用地空间受限。
人才方面，盆周山区县域产业发展面临人才短缺问题。由于山区收入低、条件差，不仅难以吸引到外地人才到本地来服务，而且本地的高素质人才会大量外流。
融资方面，山区县域农业产业化、工业化受到资金不足束缚。山区县域产业项目对金融支持的需求更加迫切。但由于宏观经济环境和风险因素，各商业银行都相应地上收了贷款权限，提高了贷款门槛，实际上是将欠发达地区的资金转移到发达地区使用。这就使得山区县域产业发展丧失了主要的融资渠道。
市场方面，盆周山区县域工业企业市场空间有限。政策和专项资金的倾斜更多地放在产业的投资和生产上，对企业产品的包装、品牌的打造、市场的拓展等重视不够。
除了上述一般制约因素之外，盆周山区县域工业化最突出的制约因素是交通和政策。交通便利能极大地降低工业化项目的物流成本，加快产品与外部市场的对接，对项目的投资决策有重大影响。目前许多山区县域生活性道路有所改善，生产性道路比较缺乏。政策方面，一刀切的考评指标，不切实际的扶持措施，变补贴为福利的普惠政策，即不能真实地评价一个地方的工业化发展，也不利于调动生产积极性。
盆周山区很多县域自然条件类似于少数民族地区，既是边远山区县，又是多民族聚居县，是经济小县，工业弱县和财政穷县。这些县域享受的政策待遇和接受的考评体系则归类于平原和丘区，这是政策层面对盆周山区县域不公的集中体现。在解决“三化”联动问题中，必须明确盆周山区县域的类群和属性，正视山区县域区位、资源等所具有的特殊性，赋予后进地区类似于少数民族地区的扶持政策，借鉴平原、丘区的成功经验，重点强调山区县域特色资源产品化、产品项目化、企业集群化、废物循环化发展。做强产业支撑，增强内生动力，做大城市规模，增强承载能力。形成新型工业化、新型城镇化、农业产业化“三化”联动的良好发展格局。
省政府应明确盆周山区县域的定位，统筹全省产业布局，强调产业规划的刚性，利用省级财政资金扶持山区县域特色产业做大做强。在统领全域协调发展的同时，注意避免市场经济中资金、项目、生产要素等的“马太效应”，防止发达地区如天府新区建设对资金、项目的强大吸附作用，进一步放大盆周山区县域的劣势，加剧山区县域工业产业的萎缩和无序。
山区县域新型工业化必须立足于利用本地资源优势，依托龙头企业，服务本地市场，充分发挥本地生产要素作用，带动和促进新型城镇化发展。改善对县级政府的考评指标，不以GDP的增速作为地方领导政绩考评的指标，汲取平原、丘区招商引资盲目贪多求大的教训，放弃工业化的大规模和大数量，转而追求产业的质量和效益，盆周山区县域的工业项目的审批，强调结合本地产业基础、本地优势资源发展循环经济产业链的针对性。
进一步扩大县级政府在两化互动中的自由裁量权。在政策、法律允许的范围内适当下放土地审批权限以及项目的审批和核准权限，逐步实现项目直报、信息直达，以提高行政效率，降低行政成本。一是下放项目审批权限。对不需要省或国家财政预算内投资和纳入财政预算管理的各类专项建设资金以及国债投资，不借用国际金融组织和外国政府贷款的外债项目，以及国家产业政策鼓励发展的项目，省不再审批。对不需省审批的项目，采取按类分别下放审批权限：属竞争性项目，由县(市、区)自行审批；属企业出资的项目，由企业自主决策；属外商投资3000万美元以下的项目，由市(州)审批；二是对省保留审批的项目，要进一步简化审批程序。其立项、可行性研究和初步设计等审批环节可视不同的行业或项目性质合并审批，或委托市(州)审批。对于民营资本投资建设的项目，政府只对少数重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准，对严重影响环境项目进行审批。其它项目均由审批改为备案。除法律、法规有明确规定的以外，目前须经市(州)审批或由市(州)管理的，改由县(市)自行审批、管理，报市(州)备案；须经市(州)审核、报省审批(审核)的，改由县(市)直接报省审批(审核)，报市(州)备案。
建议加大对县域经济发展财政扶持力度。制定财政、税收等鼓励山区县域经济发展的财政措施，逐步解决县乡财政困难，增强县域经济发展能力。一是加大对县级财政的支持力度。按照事权与财权对等原则，中央和省财政应承担中小学教师工资发放、农村公共卫生、农村公共基础设施建设和农村社会保障等职责；整合中央和省支农资源，建立专项支农预算和国土与环境保护基金，重点支持农田、农村水土保持、环境维护与治污等，以确保可持续发展的良好生态环境；二是改革财政管理体制。规范省、市、县(市)之间的财政分配关系，调动各级发展经济的积极性。加快资金周转速度，财政资金调度和专项资金拨付及时足额，提高财政支出效率。三是切实解决乡村债务问题。由于费税改革前后财力差口较大，又加之中央不允许催收农民历欠，乡村两级债务消化没有财力支撑，中央应加大对基层政权的转移支付力度，努力化解县乡村债务。对村一级历欠进行分类，属历年欠缴的税费形成的债务应由中央、省和地方分级负担消化，属农村教育附加的历欠应由省级财政消化，属提留统筹的历欠应由中央财政与地方财政按一定比例消化。今后涉及统筹城乡发展项目，应区别对待并逐步实施，杜绝新增债务的发生。
鼓励县级政府结合当地独特资源，出面申请地理标志注册并进行宣传，在适当的时候可以转让给运用本地资源从事生产的相关企业。利用无形资产的转移引导扶持充分利用当地特色资源的产业化企业。
新型城镇化进程中，以新型工业化、农业产业化为支撑，带动特色农业与配套服务业的发展。完善设施，强化配套，加快推进基础设施和公共服务设施建设，不断增强“三化”联动发展的综合承载能力，建设特色产业城镇。新型城镇应尊重农民意愿，评估集聚和分居的成本效益，分析集居和散居的利弊，放弃对集居户数的统一要求，实行小集聚、大分散的格局。
（执笔：王永昌，西华大学，教授）
