城乡统筹与新型城镇化

西南财经大学   赵国良

一、联动推进城乡统筹与城镇化的现实意义

十分欢迎九三学社中央，在我们四川广元市召开这个重要会议。以“城乡统筹与城镇化”为主题的研讨会，能够选定在四川召开，是对四川经济发展的支持，是对成都市城乡统筹综合配套改革试点的关心，也体现了对成都市，以及四川德阳市、自贡市和广元市，正在走着的城乡统筹道路的肯定。对此，我们表示真诚的感谢！

这次会议的主题，紧紧抓住了城乡统筹的实质。这个实质，就是我们追求的城镇化，是在城乡统筹大战略指引下的城镇化，是要让城乡人民共享发展成果的城镇化。这个精神，同四川省委省政府最近作出的重大战略决策，是完全一致的。这个重大决策，就是联动推进新型工业化与新型城镇化，加快把四川建成西部经济发展高地。这里所谓的新型工业化、城镇化，“新”在哪里呢？从根本上说，就是要在城乡统筹这个大格局中，来实现工业化和城镇化。这不仅是对我们自己长期走过的传统工业化道路，传统城镇化道路的挑战，更是一条与世界经济发达国家，曾经走过的工业化、城镇化道路，有本质区别的道路。

从成都市以及德阳市，自贡市和广元市，正在深入进行的城乡统筹实践来看，城乡统筹综合配套改革，对新型城镇化，提出了一系列新的要求。这就是，要最大限度地破解城乡二元结构，逐步破除把城市与乡村隔离开来，对立起来的一整套制度设计；要逐步破除把农民拒之城市之外，把农民与城市居民隔离开来，对立起来的一整套制度设计；要去除在文化、教育、科技、医疗、社保，以及基本公共服务等方面，对农民的不公正待遇。归根到底，城乡统筹对新型城镇化的本质要求，就是要让城市与乡村在发展中融为一体，让城市居民与农民在根本利益上融为一体。展望未来，无论城镇还是乡村，都将是农民的生存之地，发展之地，和享乐之地。

二、联动推进城乡统筹与城镇化的核心

在科学发展观指引下，联动推进城乡统筹与城镇化，核心是以人为本，首先是以农民的根本的长远的利益为本。城乡统筹和城镇化的出发点和最终目标，首先是要让农民能够与城镇居民一样，共享改革的成果，共享发展的成果，这应当成为检验城乡统筹改革试点是否成功的根本标志。城乡统筹综合配套改革实验的一个历史使命，就是要努力开劈一条从根本上，从制度上缩小城乡居民收入差距的道路，一条城乡和谐发展的道路，包容性发展的道路。

成都市在体现这个根本要求上，作了有成效的探索。其中最重要的是，把城镇规划，升华为城乡统筹的全域规划，而在这个“全域规划”中，始终坚持把民生规划放在首位，特别把通过各种渠道，让农民尽快增收的规划，放在制约其他规划的核心地位，这是一种以人为本的执政理念，改革理念，发展理念。这里所讲的“各种增收渠道”，主要是以下四个方面。

第一、通过工业反哺农业，科技支持农业，以及农业生产组织形式的合理化等方法，提高农业的劳动生产率，提高农业生产经营的规模效益，使农民从农业发展中，增加收入。

  第二，通过优化城乡生产力的空间布局，特别是工业生产力在城乡的合理布局，以及加快发展城市第三产业等，使农民能够在本市本县本土，就近就业，同时支持鼓励组织农民外出打工，以增加农民的工资性收入。这是成都农民增收的主渠道。

  第三，在坚持依法、自愿的原则下，积极而又谨慎地实现农民土地承包经营权和宅基地使用权的流转，以增加农民的财产性收入。

      第四，通过积极的财政支农政策，加大转移支付的力度，以增加农民收入。

      四川德阳市、自贡市和广元市，作为省级城乡统筹综合配套改革试点城市，他们在千方百计增加农民收入方面，都作了有益的探索。其共同的经验，就是坚持从实际出发，从本地经济发展水平和财政承受能力出发，因地制宜，发挥比较优势。广元市是一个经济欠发达地区，而且是一个山区市。山区发展，希望在林，潜力在林。广元市委市政府提出，要把加快山区林业综合开发，作为加快广元市城乡统筹的重要抓手，积极发展生态森林工业，森林蔬菜，森林果业，森林畜牧业，以及森林旅游业等，取得显著成效。

      三、联动推进城乡统筹与城镇化的关键

      联动推进城乡统筹与城镇化的关键，是规划。要真正把握城乡统筹的客观规律性，尽可能减少失误，减少折腾，有序地推进城乡统筹，就要紧紧地抓住规划这个“龙头”。从顶层来说，要把新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化这三个规划，有机地融合在一起，实现“三化联动”，从具体规划来说，首先要在“十二五”规划中，把城市建设发展规划，同新农村建设发展规划结合起来；要把产业的空间布局，与城镇发展规划结合起来；要把城市交通运输建设，与城乡发展规划结合起来；要在城市的文化、教育、卫生、社保等规划中，全面体现城乡统筹要求，实现“全域覆盖”。当然，这里说的城乡“全域覆盖”，是实现在城乡的不同起点，不同标准之中，是包含合理差别的“全覆盖”。

      城乡统筹的关键环节，是制定统筹城乡的规划。这里讲的规划，不仅是产业发展规划，不仅是区域发展规划，更重要的是在经济建设、政治建设、文化建设、生态建设，以及社会建设等各方面，构建一种城乡之间，相互支持，相互融合，相互包容，相互依存的新型战略关系。从这个更为广泛和深远的意义来说，目前我们正在进行的城乡统筹综合配套改革，具有创造历史的世界意义。

      四、联动推进城乡统筹的主导力量

      在城乡统筹过程中，要充分依靠和发挥工业反哺农业的作用，要充分依靠和发挥城市带动农村的作用。从这个意义上来说，城乡统筹矛盾的主要方面，在工业，在城市。现代工业和现代城市，是引领新农村建设的主导力量，是支持农业现代化的主导力量，是最终使农民走上可持续富裕道路的主导力量。

      这里有一个基本原理，“发展才是硬道理”。城乡统筹发展，特别是“三农问题”的根本解决，说到底，要靠社会生产力的发展，靠现代科技进步，靠全社会综合经济效益提高，靠社会财富总量的增加。而所有这一切，都要求加快新型工业化、加快新型城镇化。因此，一切真正热心于彻底解决“三农问题”，真正热心于依靠发展使农民致富的人，同样要热心于推进新型工业化和城镇化，努力提高工业化水平和城镇化率。

      从这个意义上说，城乡统筹对加快新型城镇化和新型工业化提出的紧迫要求，既是一种严峻挑战，更是我们加快新型城镇化和工业化的最大战略机遇。

      我们四川的工业化和城镇化水平，都比较低。工业化率43.4%，城镇化率40.18%（2010年），二者都低于全国平均水平，其中，城镇化率更低，城镇化滞后，是影响社会经济发展和造成一些社会矛盾的重要原因。

      显然，我们绝对不能用降低工业化发展速度的办法，用放慢城镇化进程的办法，来推进所谓的城乡统筹，这种低水平、粗放式的“统筹”，是变相恢复吃大锅饭，是一种倒退，违背了科学发展观的根本要求。

      五、联动推进城乡统筹与城镇化的最大风险

      城乡统筹是一场深刻的改革。改革的最大难点，也是城乡统筹向前推进过程中，可能面临的最大风险，是中国农村的土地问题。准确地说，是以土地所有权为核心的农村产权制度改革

      成都市在国家授权的城乡统筹综合配套改革试点中，创造了不少经验，其中一个主要部分，是“三个集中”。即工业向集中发展区集中，这种集中不仅体现了工业经济向集约型经济发展方式转变的客观要求，而且为农村富裕人口向城镇转移，提供了产业基础。“三个集中”的第二个集中，是引导农民向城镇化和农村新型社区集中。成都市已经引导上百万分散的农民，安定和谐地住进城镇和农村新型社区，而没有出现大的社会动荡，这其中大量艰苦细致的工作，也确实创造了不少值得借鉴的经验。“三个集中”的第三个集中，是土地向适度规模经营集中，成都市已经有1/3的耕地，实现了规模化经营。

      有的专家在总结成都市“三个集中”的经验时，认为“三个集中”抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化和农业现代化的“三化”联动。

      这些认识是完全正确的，也符合成都实际，是一种“成都共识”。但是，也正是从“三个集中”，我们看到了深化城乡统筹改革中，可能面临的最大风险，这就是任何一个集中，都无法回避一个实质性的问题：农村土地产权制度政策。

      这里至少涉及两个理论与实践问题。

第一、怎样在“三个集中”过程中，坚持依法、自愿与有偿原则，怎样维护农民的长远利益？其中，依法这一条，是目前还不能绕开的“底线”，成都市的做法，是让农民拥有维护自己土地的权益；“自愿”这一条，是保证“三个集中”在民主前提下进行，决不能出现广大农民“被”集中的现象；“三个集中”的有偿原则，应当体现为农民的暂时利益与长远利益的统一，构建让农民能够永久共享城市发展成果的机制。

第二、在对农民的土地承包经营权与宅基地使用权进行“确认”并切实加以维护的基础上，应当怎样认识和体现农民对自己土地的最终所有权？在坚持农村土地集体所有性质的基础上，怎样维护好一个一个农民，在集体所有制中的个人所有权益？

显然，“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局”。

2011年7月