在统筹城乡发展中加强和创新农民集中居住区的

社会管理的建议

陈国先

（九三学社四川省委推荐）

摘要：农民集中居住是我国推动城镇化进程的现实选择。由于集中居住后农民的生产、生活方式都发生了巨变，农民集中居住区的社会管理和社会公共服务已经出现并且还在出现许多问题。成都作为城乡统筹综合改革配套试验区，在农民集中居住区社会管理和社会公共服务方面进行了一些探索实践，特别是在社区自治方面形成了一些行之有效的社会管理机制，为全国在统筹城乡发展中实行农民集中居住获取了有益的经验。

关键词：统筹城乡发展  集中居住  社会管理  社区自治 

我国现有13.7亿人口，其中农民6.7亿，与2000年人口普查相比，城镇人口比重上升了13.46个百分点，表明十年来我国城镇化速度快、水平高、农民转市民的数量大。据预测，未来30年农村人口每年自然增长400万人，这就意味着至少还有4亿农民要进城成为市民，因此，让农民集中居住、实现城镇化将是“十二五”期间的重要任务。以成都为例，至2010年9月，成都市累计建成农民集中居住区1334个，建筑面积4014万平方米，106.3万农民实现了集中居住。根据成都市的计划，到2016年，成都市农民将基本实现集中居住，届时，农民集中居住区将进入一个高速发展时期，全市将会有180万套房屋、约2亿平方米的庞大建筑体量矗立于成都，520万农民实行集中居住，这就意味着全市近一半人口的生活方式会发生巨变，这会带来社会的大变迁。

但是，在现已建成的农民集中居住区中，社会管理和社会公共服务还存在很多问题。在统筹城乡发展中实行农民集中居住是一个非常巨大的社会变迁，农民千百年来的生产、生活方式都随之发生变化。随着统筹城乡的推开和城镇化的发展，农民集中居住区会越来越多，这些动辄上万人的特殊社区如何管理？怎样帮助集中的农民适应新环境，找到归属感，安居乐业？中央提出“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业”，成都作为国家城乡统筹综合改革配套试验区，在推进农民集中居住方面进行了积极探索和实践。我们在对成都市的情况深入调研的基础上，提出了农民集中居住区社会管理和社会公共服务的一些建议，仅供参考。

一、农民集中居住区社会管理和社会公共服务存在的问题

农村的公共服务难和基础设施建设难，主要原因是农民居住过于分散。全国目前有68万个行政村（其中很多行政村是由散居的自然村落组成），要为68万个行政村的6亿多农民提供水、电、气、路、网、邮，以及教育、医疗、养老、消防、安全、健身娱乐等社会公共服务是非常不经济的；并且随着我国现代化的进一步发展，工业化、城镇化和基础设施至少还需要占地1亿亩。因此，农民集中居住是政府和农民对新农村建设和科学发展农村社会事业的理性选择，既改善了农民居住环境，也提高了农村投资效率。但是，由于传统和现实的影响，农民集中居住区还存在不少问题。

（一）农民集中居住区社会治理体制不顺，交叉管理问题突出

农民集中居住区的社区居民往往突破了传统的行政区划，但社区社会管理仍延续着原有行政村组管理体制。各乡镇的具体操作办法不一，社区管理资金主要由各乡镇承担，资金来源渠道单一，使得社区管理经费普遍比较紧张。虽有一些相关指导意见，但至今仍无农民集中居住后统一的社区社会管理政策。

农民集中居住后，原所属村和新社区的社会管理职能未能有序衔接，存在交叉管理现象。一部分涉及到经济利益的事务，如征地安置保障、集体资产分红、农村大病医疗、社会救助等，还是在原村办理；一部分社区内部事务，如社区环境卫生、治安保安等，主要由新社区管理；其他如党员活动、征兵服役、计划生育等事务，存在原村与新社区重叠管理现象；还有一些事务，如民主选举、党员关系等，主要以户籍为依据，而有的居民户籍已迁往新社区，有的还保留在原村，形成了原村与新社区的关系错综复杂，造成管理上的诸多矛盾。

（二）社区公共基础设施不配套不完善

一是农民集中居住区的文化、体育等基础设施不足，安防设施缺失等，很多细节问题考虑得不够完善，如建成较早和划地自建的农民集中居住区普遍是商住混居，未相对封闭；未配机动车和非机动车停车库、垃圾收集房、物业服务用房、安防系统；小区安全管理难度较大，车辆乱停乱放，垃圾堆放无序，排污管道（化粪池）不畅等。二是未建立公共维修基金，开发商撤场后，小区道路等维修和日常管理、清淘化粪池等资金无来源，部分小区的水电户表改造工程费用无着落。

（三）农民集中居住区的物业管理混乱

从目前情况看，农民集中居住区社区社会公共服务的第一难题是物业管理。一是政府包揽投入，财政支出难以为继。基层政府为了顺利征地或“集中整理”土地，采取“包揽”农民集中居住区的物管费的做法。如犀浦镇岷江社区772户农民，镇政府年支付物管费60万元，户均777元。如果照此标准，全镇常住人口支出金额将达到全镇财政收入的1.05倍，照此测算全市2亿平方米的农民集中区，即使按市定最低物管标准每平方米0.6元，每年也需12亿元的巨款，这种局面仅靠乡镇政府是无力解决的。二是物业管理公司不愿接手，物管专业化程度低。由于集中居住区农民不缴物管费，政府补贴不规范，专业物管公司往往不愿接手农民集中居住区。如温江58个农民集中居住区中，仅有11个有物业公司进驻，且全部是三级公司；犀浦镇的农民集中居住区由政府成立的犀安物管公司包揽。目前估计有80%的农民集中居住区没有物管企业，由乡镇政府在艰难运作，或是住户自行管理。三是入住农民思想涣散，社区环境堪忧。农民集中居住区的农民普遍的认识是被政府安置入住，加上普遍收入偏低，集中居住后生活成本更高，“吃菜、喝水”都要钱，村集体经济普遍偏弱，对公共财政补贴形成了依赖；有的利用社区公共资源谋利（如房屋出租，也不缴物管费等），清洁、安全等环境状况不容乐观。

二、加强和创新农民集中居住区社会管理的对策建议

根据对成都市农村集中居住区的调查分析，各级政府部门解放思想，结合实际情况积极实践，探索构架“鼓励引导社区通过集体自治实现农民集中居住区社会管理，特别是物管的规范化”的社区自治模式，是行之有效的社会管理办法，应加以推广。为此建议：

（一）统一思想、提高认识，建立政府管理协调机制

各级政府应统一思想、提高认识，把农民集中居住区的后续发展与管理作为加强和创新社会管理的政治任务来抓，加强对社区社会管理的领导、监督、管理和考核。一是成立专门机构，由政府分管领导任组长，形成强势牵头部门，负责制定引导、协调、管理农民集中居住区的政策，布置入住后的后续管理与服务工作；二是责任包干，相关职能部门、各乡镇根据各自的职能职责、制定专项措施，把农民集中居住后的可持续发展与管理作为常规工作来做：三是党委政府目督办将该项工作纳入了目标考核，形成动态、常态督管体系。

（二）制定农村集中居住区社区社会管理规划，建立社区与村民委员会的互动关系

农民集中居住区原则上应实行“一村一社区”来规划与建设，建立居民委员会与院落（楼栋）小组，并要求逐渐建立社区公共服务体系、公共治理体系与互助服务体系，对社区社会管理进行统筹设计并直接进入农村“四大基础工程”。

以成都市郫县犀浦镇锦园一期为例，该社区集中了8个村2440户农民，2007年初成立社区党总支，逐步建立起“社区党组织领导，党员议事会、居民议事会决策，社区居委会执行，其它经济社会组织广泛参与”的新型社区社会管理机制和互动模式。在犀浦镇政府引导与适度补贴下，锦园村党支部与村委会的组织下，实现住户自治，多方参与解决小区物管难的问题。社区住户召开“坝坝会”集体协商物管服务标准、规格与收费（或以出力代替缴费），并推举院落长，聘专职保洁员、巡逻队。镇政府对参与人员每月补贴400元，不足部分由住户按“出钱不出力，出力不出钱”规则筹集部分经费适当补贴。该镇48个“三无院落”（无物管、无门卫、无管理组织）面貌焕然一新，惠及3134户居民。在推进农民集中居住过程中，成都市锦园一期社区通过社区自治模式探索，理顺了社区社会管理关系，建立了社区与村委会的互动关系，逐步建立完善了“社区党组织领导，党员议事会，居民议事会决策，社区居委会执行，其它经济社会组织广泛参与”的新型社区社会管理机制。

（三）妥善解决经费来源，构建促进农民集中区社会公共服务体系正常运转的长效机制

社区服务一直由公共财政承担是不现实的，但让刚集中居住的农民分担又会引起他们不满。成都市温江区通过区财政“三免两减半（多层）”或“三免四减半（高层）”的物管费补贴和维修基金计入土地整理成本（已建成的小区由区政府以土地收益中计缴）、“农民先缴费后补贴”的做法（温江区财政对实施专业化管理的农民集中居住区，按照《物业服务合同》约定标准予以部分补贴；多层住宅实行五年补贴，前三年全额补贴，后两年减半补贴；高层住宅实行七年补贴，前三年全额补贴，后四年减半补贴。全额补贴期限内由区财政拨付50%给农民集中居住区物业服务企业，另50%拨付给相关镇（街办）用于发放业主的物业服务费用补贴；减半补贴期限内区财政拨付50%物业服务费给相关镇（街办）用于发放普通业主的物业服务费补贴，个人缴纳物业服务费用的时间自首次办理房屋使用手续之日计算。另经民政部门核定为低收入家庭的业主，财政全额拨付给相关镇（街办）用于发放低收入家庭的业主的物业服务费补贴。出租房屋由承租人全额缴纳物业服务费，不享受财政补贴）。构建了以公共财政供给为主，村组集体、农民、中小企业和民间机构多方参与的供给体制和机制。农民的投入多用劳务实现，政府的投入多用劳务岗位补助（购买服务）实现，投劳与补助均以自治途径议定。通过“减免补”，让集中居住的农民在生活方式转变的过程中有了一个缓冲适应时间，通过自愿投劳，又使农民体会到自己出力为自己服务的归属感，提高了他们对新社区的认同度。

（四）社区物管第三条路：试行鼓励与组织农民自主治理的社区社会公共服务新模式

主流经济学认为准公共产品的解决办法有两种：一是政府包揽供给，二是市场方式供给，如国务院2003年379号令所主张的城市小区物管法规。但是，2009年诺贝尔经济学奖得主奥斯特洛姆提出了第三种解决模式——保持资源的公共属性，由使用者自主治理。犀浦镇锦园社区的实践证明这是行之有效的，他们在镇政府引导与适度补贴下，在村党支部与村委会的组织下，住户自治、多方参与，使该镇48个“三无院落”（无物管、无门卫、无管理组织）面貌焕然一新，走出了解决社区物管难的第三条道路。

在集中居住初期，让平时“游离型”的农民协商一致是件很难的事，因此，必须要靠党的领导和政府的推动，才能实现社区自治治理。政府可以通过大力宣传形成社区自治舆论，把居民群众组织起来，增强他们的归属感，然后通过制定政策措施利用经济杠杆引导社区自治。在集中居住区要多采用各种形式增强社区的凝聚力，形成社区管理靠大家的舆论，使自己做自己享受、自己出钱出力给自己服务，成本最低，效率最高的意识深入人心。在集中居住初期，政府也应当适当补贴自治服务的费用，并出台相应政策鼓励村组集体发展社区配套服务业，如集体协商物管服务标准与收费，聘保洁员、巡逻队等；优先为自治社区配备社区服务设施，如垃圾堆放运输设施等；区（县）政府应将农民集中居住区的保洁、治安巡逻、绿化等社会公共服务岗位尽量列为政府提供的公益岗位，并由房管、公安等部门对从业农民进行免费技能培训，逐渐过渡到持证上岗。

推进农民集中居住，才能有效推进土地的集约节约利用，实现土地和空间资源的合理配置，置换土地解决城区发展空间不足的难题，并且还可以改善农民规划散、布局乱、管理难的现状，促进农村村落布局从自然形态向规划形态的转变，促进城市公共资源向农村的覆盖、城市现代文明向农村的辐射，推动城乡生产要素有序流动，最终实现城乡群众共创共享改革发展成果的统筹城乡目标。但是，如果不解决好这个过程中农民集中居住区的社会管理和社会公共服务问题，极易引发社会不稳定，所以必须从加强和创新社会管理和社会公共服务的高度，认真对待，不懈探索。