“十二五”四川推进城镇化需要突出的几个重点

西南交通大学区域经济与城市管理研究中心   戴  宾

一、“十一五”城镇化的成效与问题

（一）主要成效

1.城镇化推进速度加快

“十一五”期间，全省城镇化率年均提高1.44个百分点，比“十五”高0.22个百分点，比全国同期高0.1个百分点，近十年来四川城镇化率提升幅度首次超过了全国平均水平。2010年，全省城镇化率达到40.18%，与全国的差距缩小了0.5个百分点。部分市州城镇化快速推进，广安、宜宾、眉山三市城镇化率年均提高2个百分点以上。

2.城镇体系不断完善

攀枝花、绵阳、自贡、南充4个城市人口规模超过50万人，迈入大城市行列；一批县城城关镇城区人口超过10万人，达到小城市标准。长期困绕我省的城镇等级体系断层现象有所改善。

3.人居环境有所改善

城市基础设施和公共服务设施建设力度加大、明显成效。城镇服务能力和保障能力不断提高，污染防治与生态环境保护取得有效进展，城镇脏、乱、差现象明显改观，人居环境得到改善。

（二）主要问题

1.城镇化水平总体仍然偏低

目前，我省城镇化率仍低于全国平均水平9.5个百分点，在全国大陆31个省、市、自治区中仅列第25位，在西部也仅居中下水平。全省仍有4811万乡村人口，加快城镇化进程任重而道远。

2.城镇等级体系断层现象没有根本性改观

一是大中城市扩张速度不快，城市规模普遍偏小。除成都以外，全省31个设市城市规模偏小，人口规模均在80万人以下。缺少100～200万的特大城市，城市首位度超过7，城镇等级规模体系的断层现象没有得到根本性改观。

二是超大城市中心城区发展压力增大。城镇规模体系的断层效应，一方面形成累积因果效应，进一步强化了成都在全省经济社会活动中的中心地位，使全省的人口、产业、资本、技术等各类要素加速向成都高度集中，给成都城市空间、环境带来更大的压力的同时，也对其他城市的发展形成了很大的制约。另一方面，断层效应也导致我省大中城市承接作用、自我扩张能力和辐射带动力明显不足。

三是小城镇数量众多，但规模普遍偏小、经济实力弱、集聚功能不强。我省是全国小城镇数量最多的省份，由于小城镇数量多、密度高，导致我省小城镇人口和有限的资源要素过度分散，占用了大量的土地，土地集约利用程度不高；小城镇规模普遍偏小、集聚和辐射能力弱，功能定位相似、等级相近，产业同构的现象明显、特色不突出，吸纳乡村人口的作用有限。小城镇密度过高强化了区域空间的低质均衡性，也使我省大中城市与小城镇之间衔接不顺，公共设施严重不足且配置和利用效率低。

3.城市发展缺乏有效的产业支撑

城市工业集聚规模不大、集聚水平不高。城市第三产业发展水平不高、层次低，更多地具有消费性服务和社会性服务属性，现代服务业发展缓慢。城市发展缺乏有效的产业支撑，扩张动力不足，城镇在全省经济社会发展中的主体作用有所削弱（见表1）。

表1  2003、2005、2010年市辖区主要指标占全省比重

单位：%

2010年，43个市辖区地均GDP产出仅为2352万元/平方公里。有4个市辖区地均GDP不到500万元，有11个市辖区地均GDP低于1000万元，36个市辖区地均GDP不到1亿元。有30个市辖区三产比重低于全省平均比重。

表2  2010年43个市辖区地均GDP

表3  2010年43个市辖区二产比重

4.城镇吸纳乡村人口能力不足

我省农业劳动力转移就业人口由2005年的1637万人增加到2010年的2246万人，其中跨省流出人口由2005年的814万人增加到2010年的1227万人，乡村人口向省外流动成为我省城镇化率提升的主要动因。这一特征在省内也表现的非常突出，城镇化率提升最快的市州同时也是人口净流出比最高的市州，我省城镇对乡村人口的吸纳能力仍然有限。

5.市制调整滞后于城市发展进展

随着城镇化进程的加速推进，近年来我省已有一些县城和集镇已达到小城市的标准。但自2000年以后，我省再未新增设市城市，全省尚有7个地级市仅设一个市辖区。由于缺乏与之相应的市政管理体制，这类城镇城市管理水平难以得到提升

6.城镇化的体制机制性障碍仍待破除

阻碍乡村人口向城镇转移的体制机制性障碍尚未得到根本消除，乡村人口进入城镇稳定就业和定居缺乏完善的制度保障，二元结构特征明显。

二、“十二五”四川推进城镇化需要突出的几个重点

1.优先发展大城市，集约发展小城镇

“十二五”时期，我省城镇人口将增加约630万人，其中460万人需要靠成都以外的城市来吸纳。只有大城市才具备大规模吸聚人口的能力，因而必须优先发展大城市。要以大城市作为我省加快城镇化发展的着力点和突破口，充分发挥大城市聚集经济、辐射带动和吸纳乡村人口的能力，使之成为我省人口城镇化的重要载体，承载全省30%以上的城镇人口。到“十二五”末全省城镇人口形成以下布局：成都市35%，大中城市30%，其他城镇35%。

“十二五”期间，要继续加快攀枝花、绵阳、自贡、南充4个大城市的发展步伐，努力使德阳、宜宾、泸州、乐山、内江、遂宁、达州尽快跨入大城市行列。至2015年，培育形成绵阳、宜宾、乐山、南充、达州、攀枝花、自贡、德阳、泸州、内江、遂宁等一批特大城市和大城市。

集约发展小城镇。一是川南、成都平原小城镇过于密集的市，应适当减少建制镇的数量，促进人口和产业向县域和条件较好的中心镇集中；二是选择一批基础条件较好、区位优势明显、发展潜力较大的县城城关镇和中心镇，合理引导、重点培育，增强小城镇公共服务和居住功能，在全省范围形成一批特色鲜明、优势明显、实力较强、非农人口达到5万人左右、功能健全的小城镇。

2.工业集中发展区要以城市为载体和依托

工业经济属于城市经济。我省城镇化推进缺乏有效产业支撑的重要原因是工业集中发展区与城镇在空间上过度分散，出现空间二元化。导致工业集中发展区得不到城镇服务业的有力支持，必须自我重新配套居住、商业等服务设施；而城镇又因缺乏就业机会难以有效吸纳人口，缺乏服务对象而使服务业难以发展。应当强调工业集中发展区要以城市为载体和依托，协调和处理好与城市的空间关系，保持合理的空间尺度，以增强工业对城市的支撑作用，强化城市对工业的服务功能。

3.促进城市科学发展

（1）强化城市实体观念

城市与乡村是两种不同的经济社会地理单元，各有不同的内在发展规律。我国实行的是城乡合治的体制，城乡界线很模糊，没有城市实体的观念，将城市与作为行政区的市混同在一起，既说不清一个城市的人口究竟有多少，也说不清城市的用地规模有多大，很难真正认识和把握城市内在的特点和发展规律。为此，需要建立科学反映城市人口规模和用地规模的统计指标和统计方法，将市与城市合理区分开来，以进一步深入认识和把握城市发展内在特点和规律，提高城市管理水平。

（2）提高城市集聚效应

在推进城镇化的过程中，各地首先感觉到的问题是城市用地不够。实际上我省城市土地利用效率和聚集水平应还相当的低，除成都以后，城市人口密度普遍偏低，许多城市的部分建成区人口密度不足5000人/平方公里，而合理的城市人口密度为2万人/平方公里。为此，需要进一步强调提高城市集聚效应。

一是大中城市要合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度；

二是要防止超大城市面积过度扩张，低密度蔓延；

三是合理设置市辖区，防止通过简单多设市辖区以外延扩张方式从表面上将大中城市放大；

四是引导大中城市合理集中连片发展，提高城市集聚效应和规模效应，防止过度分散的组团发展。

4.加快市制改革进程

我省在推进城镇化的过程中，现有市制对城镇化进程的体制阻碍从来没有引起足够的重视。“十二五”期间应当引起重视。

一是合理增设市辖区。目前，我省尚有7个地级市独立设区，即仅设一个市辖区，这已经远远不能适应这些城市发展的需要。应根据城市发展进程和实际需要，积极推进达州、广安、资阳等市增设市辖区，以更好地分担城市管理功能，有效拓展城市发展空间。在民政部对撤县设区从严控制的情况下，可考虑对确有必要的地方先行按市辖区进行管理。

二是积极推进撤县建市。我省自2000年以后再未增加设市城市，应积极推进具备条件的县撤县建市，增加全省设市城市数量，使之建立起相应的城市管理体制。目前，我省大约有15－20个县城已经超过10万人口的设市标准，鉴于民政部对撤县建市的严格控制，可考虑对这批具备小城市条件的县赋予县级市的部分管理权限和职能。

二是创新城镇管理体制。允许和鼓励具备小城市条件的县增设城市管理局、水务局等以城市管理职能为主的管理机构；将市街体制延伸到县城，将具备小城市条件的县城驻地镇改设或分设街道办事处；扩大小城镇、尤其是中心镇的管理权限，建立健全小城镇管理体制。

5.建立以常住人口为基础的新型城市管理制度

在城镇化加速推进的背景下，城乡人口流动性加大，以户籍人口为基准的城市管理制度已经完全不能适应需要，亟需建立建立以常住人口为基础的新型城市管理制度。

一是建立以常住人口为基准的统计体系。建立以常住人口为基准的统计评价体系，以真实地反映大规模人口流动背景下全省各地经济社会发展的实际状况。

二是建立以常住人口为基础的城镇基础设施和公共服务体系。以常住人口为基础，配备与此相适应的城市管理机构和人员，科学规划和合理安排城镇基础设施建设，配套完善商业网点、医疗机构、教育机构、文化体育等公共服务设施。

三是建立以常住人口为基础的社会公共资源配置体系。按谁提供公共服务、谁获得公共资源的原则，对社会公共资源进行重新配置，促进人口合理流动。