四川省重点生态功能区县绿色低碳高质量发展

——天全县发展实践

    近年来，我省认真践行“绿水青山就是金山银山”的新发展理念，始终坚持生态优先、绿色低碳发展，积极探索重点生态功能区县域经济绿色低碳高质量发展的特色之路。作为重点生态功能区的典型代表，天全县绿色低碳高质量发展的实践存在诸多亮点。四川省县域经济学会课题组,对天全县推进绿色低碳高质量发展的积极探索进行了学习考察,以期发掘重点生态功能区县域经济绿色低碳高质量发展的一些特殊规律和有效路径，总结提炼出一些可供学习和推广的经验,为在“双碳”目标背景下推进全省重点生态功能区县域经济绿色低碳高质量发展提供借鉴和参考。

一、重点生态功能区经济发展和环境保护协调统一

    十八大以来，四川省委、省政府在习近平生态文明思想指引下，以切实筑牢长江黄河上游生态屏障建设为己任，先后出台了一系列重大决策部署，紧紧围绕推动县域经济高质量发展目标任务，不断强化战略统筹、工作推动和政策落地。重点生态功能区县绿色低碳高质量发展取得积极成效。

（一）绿色低碳高质量发展成效

1、生态环境实现优美宜居

    生态建设成效明显。以川滇、秦巴、大小凉山等重点生态功能区为主战场，推行大规模绿化全川行动，实施山水林田湖草系统治理，2019年重点生态功能区县森林覆盖率达到50%以上、草原综合植被覆盖率达到70%以上。野外大熊猫种群数量增加到1387只，大熊猫国家森林公园正在有序建设。环境空气质量、集中式饮水水源水质均100%达标的县（市、区）共计39个。2020年重点生态功能区县所在市（州）政府所在地集中式饮水水源水质全部达标，2021年，重点生态功能区县政府所在地的集中式饮水水源水质全部达标。

    空气环境质量明显改善。2019年重点生态功能区县空气质量达标率最高为98.3%，比2018年约提高8.7个百分点，2020年重点生态功能区县空气质量达标率为98.7%，比2019年提升0.4个百分点。2021年重点生态功能区县空气质量达标率为95.4%，虽比2019年下降3.3个百分点，但仍比城市主城区、重点开发区县、农产品主产区县分别高10个、6个、1.8个百分点，超过二分之一的县空气质量优良天数比例达100%。

    城乡环境持续改善。推进城镇供排水、地下公共设施等项目建设，城乡生活污水处理设施和配套管网、垃圾无害化处理设施和收运体系不断完善，除三州外重点生态功能区地级市乡镇生活垃圾收转运设施基本实现全覆盖率。开展农村人居环境整治“五大行动”，推进“厕所革命”，农村户用卫生厕所普及率进一步提升，重点生态功能区普及率超过50%的县达到29个。

2、绿色低碳发展水平不断跃升

    绿色低碳发展内在动力不断激发。严把产业项目准入关，严格淘汰落后产能、化解过剩产能，从源头控制高耗能项目，为先进产能腾出发展空间和环境容量。加快产业结构优化升级调整，加快发展绿色低碳产业、绿色产业园区、绿色企业等等，绿色发展取得显著成就。“十三五”末，重点生态功能区单位GDP能耗明显下降，其中理县万元地区生产总值能耗降低率达到26.2%，超过全省平均水平。

绿色经济实力显著跃升。认真贯彻落实省委、省政府重大决策部署，紧紧围绕推动县域经济高质量发展目标任务，大力发展生态经济、全域旅游、特色农牧业等绿色产业，经济实力显著增强。2019年重点生态功能区县经济总量达到2570亿元，占全省比重5.6%，城镇化率34.7%。2020年重点生态功能区经济总量达到2722亿元，同比增长5.91%，占全省比重为5.52%，51个重点生态功能区县农民收入增速高于全省平均水平，最快的康定市、汶川县均达到11.3%，高于全省2.7个百分点。2021年重点生态功能区县经济总量达到2935亿元，同比增长7.2%，占全省比重为5.5%，40个重点生态功能区县农民收入增速高于全省平均水平，最快的屏山县为11%，高于全省0.7个百分点。生态文化旅游蓬勃发展，继2020年6个重点生态功能区县成功创建天府旅游名县，阿坝州实现旅游收入301亿元，同比增长32.3%外，2021年，九寨沟县成功创建天府旅游名城，阿坝州实现旅游收入342.9亿元，同比增长13.9%。

（二）加快绿色低碳发展的工作举措

    加强顶层设计，明确提出“重点生态功能区”的划分是促进县域经济绿色高质量发展的最大亮点。

1、明确发展重点

    结合主体功能区要求和四川县域发展特点，明确重点生态功能区功能定位和主攻方向突出生态保护优先，侧重发展生态经济和文旅经济，强化国家生态安全保障功能的使命。

2、创新政策供给

    在研究制定乡村振兴、民营经济、现代农业园区、文化旅游发展等激励政策基础上，集成整合中央、省相关支持政策，学习借鉴浙江、广西等地经验做法，研究出台支持重点生态功能区经济高质量发展的政策措施。

3、完善推进机制

    建立省直部门协同配合机制，强化重点生态功能区对口指导和服务职责，有效落实各项支持政策。引导重点生态功能区县发展，优化要素配置、协调产业布局、加强风险管控，做好服务保障工作。

4、落实项目投资

    抢抓国家实施重大基础设施补短板、宏观调控、乡村振兴、脱贫攻坚等政策机遇，加快重点生态功能区县建设交通能源通信、场镇市政设施、农田水利设施等基础设施，大力开展大规模绿化全川行动和天然林资源保护等生态工程，着力改善县域发展条件。大力支持推动产业发展平台提档升级、创新发展等。2019年重点生态功能区县社会固定资产投资同比增长9.4%，2020年重点生态功能区社会固定资产投资增速保持在15%以上，超过全省平均水平5.6个百分点以上，在增速排名前10位中占了7位。2021年重点生态功能区社会固定资产投资增速继续保持一定较高速度增长。

二、重点生态功能区绿色低碳高质量发展之天全实践

    天全县深入贯彻落实习近平生态文明思想，积极践行“两山”理念，坚持“绿色发展、特色发展、转型发展”总基调，扬优势、优布局，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，全力探索闯出一条生产发展、生活富裕、生态良好的绿色低碳崛起新路，实现了经济社会发展与生态文明建设双赢，多次荣获“全省县域经济发展先进县”称号，并获评“全省林业生态旅游示范县”“全市促进民营经济发展先进县”等荣誉，生态经济强县建设迈出了崭新步伐。荣誉和成就的取得是对重点生态功能区县域经济绿色低碳高质量发展“天全实践”之路的肯定，为全省乃至全国的县域经济绿色低碳高质量发展提供了经验借鉴。

（一）天全绿色低碳高质量发展的新画卷

    近年来，天全县立足重点生态功能区的定位和发展的阶段性特征，以新发展理念为引领，以高质量发展为取向，积极应对复杂多变的外部环境，形成了经济社会发展与生态环境保护相协调的和谐包容的新画面。

1、着力打造美丽天全，全域生态环境更加安全

    坚持以人民为中心发展思想，探索走出一条经济发展与生态保护互促共进新路子，生态环境“绿了起来”。环境治理成效凸显。深入推进“八大战役，深化落实减排、抑尘、压煤、治车、控秸“五大工程”，蓝天、碧水、净土三大保卫战成效明显，生态环境状况指数近三年（EI）保持全省前三。2021以来，环境空气质量优良天数超431天，优良率达97.1%。城市生活污水处理率达95%，天全河出境断面水质达标率100%，集中式饮用水源地水质达标率保持100%。一般工业固体废物综合利用率、危险废物利用处置率分别达98%、100%。问题整改强力落实。聚焦人民群众反映突出的环境污染问题，大力推进环保问题整改专项行动，中央环保督察反馈问题整改完成100%，省委第十一巡视组巡视反馈有关环境问题全部整改到位。立案查处各类环境违法案件92件，完成“散乱污”企业整治51家。

2、着力建设绿色天全，生态空间格局更加优化

    坚持以国家主体功能区建设试点示范和大熊猫国家公园建设为主线，强化生态系统保护，生态屏障全力构筑。生态空间格局构成。立足天全县国家重点生态功能区，构建“一带、一区、两点多廊”的生态空间格局。生态系统保护制度建成。健全完善生态资源保护管理体系，抓好县域重点生态功能区环境质量考核工作，严格落实“三线一单”制度，提高环评审批质量，严守生态红线区域，形成生态保护红线全区域“一张图”。“绿美天全”行动强力推进。山水林田湖系统治理深入实施，天保工程、退耕还林和国家战略储备林建设成果持续巩固，全县林地保有量稳定在307.6万亩以上，森林覆盖率净增长3.8%、达74.1%，稳居全国全省前列。二郎山国家森林公园获评“中国森林氧吧”，白沙河、二郎山相继入选省级森林康养基地，喇叭河镇入选全国最美森林小镇100例，创成国家森林乡村5个、省级森林小镇3个。

3、着力建设低碳天全，生态经济成果更加丰硕

    “十三五”以来，全面加快绿色、特色、转型发展步伐，全县经济发展持续向好，2014—2017年连续4年获得全省县域经济发展先进县，2018—2020年县域经济发展综合排位连续三年位列全市第一方阵。2021年全县地区生产总值提高到78.95亿元，较2020年增长8.4%。坚持落实高质量发展要求，狠抓产业结构转型升级，三次产业比重由2016年的16.1:38.2:45.7调整为2021年的18.1:32.3:49.6；现代园区基本形成。坚持全域规划、全域建设、全域打造，“一园三区多组团”的园区布局全面形成，园区各类基础设施日臻完善，累计建成园区面积10100亩，培育“四上企业”75家（在库88家）。四川天全经济开发区正式挂牌运行，新引进园区项目5个，营业收入达84.3亿元，“上下游产业链齐全、高中低端产品配套、生产要素集约配置”目标正在加快实现。新型工业异军突起。积极推进绿色发展，加快淘汰落后产能，新型建材、先进材料、特色农产品加工等特色产业集群不断发展壮大，企业投资信心不断攀升，不断实现签约落地一批、加快建设一批、建成投产一批。安山钢铁进入全省民营企业前50强，获得省级绿色工厂称号，成为全市最大的钢铁企业。锂电池负极材料产业园加快建成，福鞍锂电池项目投产，金汇能与全球最大锂电池供应商宁德时代建立合作关系。尔润玄武岩、润宗新材料等投产，集拉丝、研发、采矿于一体的玄武岩产业链条加快建成，玄武岩产业园初显雏形。2021年，全县规上工业增加值增长14.8%，高于全市4.9个百分点，居全市第2位。特色农业厚积薄发。新型农业经营主体加快壮大，培育龙头企业29家、农村专业合作社263家、家庭农场900余家。构建“1+N+3”特色农业发展体系，深入推进农业产业特色基地6个，大力发展特色冷水鱼养殖、高山有机茶、油茶等生态友好型特色产业，形成“一条大鱼一头猪”“一根竹笋一棕菌”“一片苕药一山茶”的特色产业格局。三条万亩亿元产业带初具规模，成渝绿色有机食品基地基本构成，创建“芙思塔鱼子酱”“天全竹笋”“雅山药”“欣妙”酒等特色品牌5个，认证有机农产品、绿色食品、农产品地理标志等特色名片30余张，成功获评四川省有机产品认证示范区，天全鱼子酱产销量位列全省第一、全国第二，全球占比达10%，远销欧美等30多个国家和地区。农旅融合持续深化，七彩乡村、乡愁记忆、竹海渔乡3条环线日新月异。全域旅游蓬勃发展。中国川藏游出发地、川滇生态旅游目的地、川西康养重要目的地“三张名片”持续做亮，全国首座熊猫主题文化服务区惊艳亮相，成功创建国家级森林氧吧、“二郎山省级旅游度假区”、省级康养旅游区、省级中医药健康旅游示范基地和川西骨伤医养中心，“成渝康居后花园”加快打造。重点景区提档升级，红军村成功创建3A级景区，喇叭河景区获评“四川十大产业文化地标”、成功创建4A级景区，“神奇二郎山、绿美新天全”旅游品牌不断打响；乡村旅游蓬勃发展，仁义红色故里、荷田悦色和思经竹海渔乡等一批田园综合体展露新姿，特色农家、精品民宿不断提升。全年接待游客320.12万人次,实现旅游综合收入25.02亿元。

4、着力建设宜人天全，人民生活更加幸福安全

    坚持以人民对美好生活向往目标，以城乡融合为抓手，加快推进全省城乡融合发展示范县建设，促进城乡建设一体化，城乡面貌“靓了起来”，宜居宜业环境形成。城市建设不断提质。依托“两湖三山四溪”自然禀赋，实施“四溪”“两湖”提升工程，推进川西高原江南水乡建设，“水在城中、城在林中、山水相映”的全新格局形成。全域建设生态新村，2021年完成棚户区改造100户；农村生活垃圾有效治理率达到97%以上，农村卫生厕所普及率达97%。建成一批“高岗村模式”示范村，城厢镇撤销5个城中村和5个社区设立9个社区，始阳镇新民村等4个村全面完成“村改居”，紫石关村、红军村、新政村、红星村成功入选第一批国家森林乡村名单。城市面貌更加靓丽。“宜居县城建设行动”深入实施，国家卫生县城、省级文明城市成功创建，城市功能日趋完善，城市名片更加靓丽。深入实施“围墙增彩”“小区增绿”“城市增美”三大城市绿化美化行动，具有县域特色的城市森林生态系统形成，国家森林城市创建有序推进，被列为第二批省级生态环境建设试点城市。大力发展公共交通，提高公众绿色出行率。三轮车专项整治、私搭乱建拆除、公共区域绿化提升成效突出，宜居、文明、绿色、卫生的城市面貌深受广大群众点赞。幸福指数不断提高。“四年集中攻坚”目标全面完成，群众稳定增收渠道明显增多、脱贫内生动力不断释放。民生保障不断扩面，城镇登记失业率连续5年控制在4%以内，政策范围内基本养老保险覆盖率92%，医疗保险参保率99.11%，城乡低保实现应保尽保，农村敬老院成为全省兜底养老示范标杆。社会事业全面进步，城乡一体化义务教育均衡发展。巩固省级健康促进县创建成果，县红十字会获得全省红十字会先进集体荣誉称号。安全稳定有力维护，未发生较大生产安全事故，获评省级食品安全示范县，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

5、着力培育人文天全，生态文化氛围更加浓厚

    着力培育绿色低碳文化理念，重视从娃娃和青少年抓起，从家庭学校教育抓起，建立生态文明全民教育机制，增强全民节约意识、环保意识、生态意识。开展绿色“五进”活动。把绿色文化作为国民素质教育和现代公共文化服务体系建设的重要内容，推进绿色发展理念进机关、进学校、进企业、进社区、进农村，深入开展绿色机关、绿色出行、绿色社区、绿色消费等评星评级活动。加强宣传活动。加强资源环境国情、省情、市情和县情宣传，普及生态文明法律法规和科学知识。组织开展世界地球日、世界环境日和全国节能宣传周、全国低碳日等主题宣传活动。倡导绿色生活方式。把节约文化、环境道德纳入社会运行的公序良俗，倡导文明、理性、节约的消费观和生活理念，推动全民在衣食住行娱等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变。

（二）天全推进绿色低碳高质量发展的主要做法

    天全县认真践行新发展理念和落实经济高质量发展的要求，始终坚持把绿色低碳高质量发展摆在更加突出的位置，实施系列举措，推进县域经济绿色低碳高质量发展。

1、以体制机制为根本，着力探索绿色低碳高质量发展制度改革创新

    围绕构建绿色高质量发展制度体系，积极探索各项改革。加快自然资源产权改革。积极推进自然资源统一确权登记试点，农村土地“三权分置”全面铺开，非国有森林赎买有序推进。完善国土空间管控体系。县域空间规划编制完成，县域“多规合一”试点形成规划成果；完成天全县“三区三线”第四轮划定成果，划定永久基本农田保护任务8.9753万亩，生态保护红线面积232.6377万亩，城镇开发边界面积为1.891万亩，基本建立了最严格的管控制度。完成资源环境承载能力和国土空间适宜性评价，编制完成《天全县产业负面清单》，明确禁止类、限制类产业。完善绿色发展引导机制。落实能源消费总量和能耗强度“双控”考核制度，建立居民阶梯水价制度，国土资源节约集约利用制度进一步完善。建立生态文明评价考核与追责体系。开展生态文明建设年度评价，实施自然资源资产离任审计制度，建立党政领导干部生态环境损害责任追究制度，编制自然资源资产负债表。

2、以环境质量为前提，着力抓好绿色低碳高质量发展突出问题综合整治

    针对人民群众反映强烈的绿色高质量发展突出问题，务实推进一批专项整治行动。加强大气污染治理。开展城市“四尘”“三烟”“三气”专项整治，“十三五”期间淘汰城区燃煤小锅炉1台，淘汰黄标车10辆，完成1个建筑工地扬尘标准化治理。加强水污染防治。认真落实“水十条”和“河湖长制”，强化河长巡河督导，实施清河提升、长江经济带突出问题整改等专项行动，全面启动劣V类水和城市黑臭水体整治；完成工业园区污水配套管网建设，工业园区污水处理厂排放达标。抓好城乡环境综合整治。积极推进村组村容村貌整治，全县100%的行政村纳入城乡生活垃圾收运处理体系；启动生活垃圾分类试点。推进农业面源污染治理。顺利完成土壤污染状况详查工作，完成全县农用地土壤18个点位、18个土壤样品的采集；畜禽粪污综合利用率达到81.45%；全面推广测土配方施肥、有机肥替代等技术宣传，全面禁止高毒类农药和限制类农药的销售许可。

3、以绿色低碳发展为导向，着力推动生态优势转化为产业优势

    推行绿色循环低碳发展模式，加快传统产业转型升级和新兴产业培育，基本建立以绿色工业、生态农业、现代服务业为重点的绿色低碳产业体系。加快生态利用型产业发展。扎实推动绿色有机农产品示范基地建设，实施绿色生态农业建设行动，培育形成冷水鱼、食用菌“两大生态农业主导产业”；充分利用生态资源优势，加快发展精品旅游、特色康养等现代服务业，全县旅游总收入排位全市前列。着力推动新旧动能转换。聚焦新制造经济、新服务经济、绿色经济等主攻方向，“一产一策”支持新型建材、先进材料、农产品加工等绿色工业发展，加快打造500亿新型建材产业基地、100亿先进材料产业基地和100亿特色农产品加工基地；深入推进传统产业改造升级，工业技改投资占工业投资比重达到29.78%。强化科技、财税与金融支撑。支持企业加大研发投入，鼓励产学研协同创新；扎实落实高新技术企业和科技型中小企业研发费用税前加计扣除政策，主动为享受研究开发费用加计扣除政策的企业减免企业所得税，积极鼓励企业在开发新技术、新产品、新工艺等方面加大研发投入，通过技术研发、产品改进、工艺提升赋能绿色低碳发展；加快绿色金融发展，2021年绿色信贷余额突破18.8725亿元，绿色信贷增速高于各项贷款平均增速。

4、以强化保障为抓手，着力加大绿色低碳高质量发展扶持力度

    围绕绿色低碳高质量发展，不断充实人员力量、完善发展政策、健全工作机制。构建起绿色低碳高质量发展的服务保障体系。围绕绿色高质量发展需求，谋划“1123”（即1个中心城区、1个重点镇、2个特色镇、3个中心镇）特色空间布局，在重点乡镇增设优化营商环境办公室、园区事务服务中心、绿色载能产业发展服务中心、森林康养产业发展服务中心等；在部门调整设立县旅游发展中心、县服务业发展促进中心、县经济社会发展事务中心等，全面增强绿色高质量发展服务能力。不断制定和完善绿色低碳高质量发展政策。先后出台《乡村振兴农业产业奖补办法》《鼓励外来投资促进产业发展的若干激励措施》《关于促进民营经济健康发展的若干政策措施》等绿色产业奖补政策，严格落实民营经济省20条、市26条和县30条等各类政策和水电消纳示范区政策和减税降费措施，进一步鲜明绿色高质量发展导向。持续优化绿色低碳高质量发展营商环境。建立“最多跑一次”“一小时办结”“全程网办”等制度机制，不断提升政务服务水平，特别是在项目工作上，实施“三全”（全环节跟进、全过程服务、全要素保障）工作机制，实现重点项目推进和投资运行均进入全市“红榜”，工作机制得到省委原书记彭清华亲口点赞。

5、以样板打造为支撑，着力增强绿色低碳高质量发展示范效应

    加快示范平台建设，初步形成了一批具有天全特色的绿色低碳高质量发展模式。积极开展示范创建。守牢长江上游生态屏障，走出了一条“绿水青山”有颜值、“金山银山”有价值的山区县绿色发展道路，2020年成功入选我省第四批国家生态文明建设示范县推荐候选名单，2021年被生态环境部命名为国家生态文明建设示范区。着力推动绿色发展先行先试。在雅安全市率先开展并即将建成国家森林城市，成功列入首批“大熊猫国家公园（四川）生态体验先行试验区”并通过国家检查验收。加快打造区域性生态文明平台。二郎山国家森林公园获评“中国森林氧吧”，白沙河、二郎山相继入选省级森林康养基地，喇叭河镇入选全国最美森林小镇100例，创成国家森林乡村5个、省级森林小镇3个。

（三）天全县绿色低碳高质量发展的主要经验

    当前重点生态功能区生态环境总体脆弱的局面没有根本改变，资源环境约束趋紧、生态环境短板问题依然存在，严守生态底线、推进绿色低碳高质量发展依然任重道远，必须积极探索重点生态功能区绿色低碳高质量发展的经验及路径。“天全实践”已初见成效，为全省重点生态功能区绿色低碳高质量发展提供了宝贵经验，值得学习与推广。

1、立足功能定位，完善生态空间管控，夯实绿水青山的空间基础

    天全县加快推进生态文明建设制度改革，构建起以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，划定了生态保护等3条红线，探索出了一条“有序开发、有度开发、科学开发”道路。落实主体功能定位，推动有利于经济社会发展、城乡土地利用、生态环境保护的国土空间规划工作，实行产业负面清单制度，落实生态红线区域管控措施，完善生态红线区域保护考核评估制度。科学编制城乡建设总体规划，提出城乡一体化战略、城市品质提升战略和城市安全保障战略，明确空间布局优化行动和规划实施保障机制，为城乡发展建设提供了可靠的规划保障。

2、立足生态经济，加快转型升级步伐，构筑区域绿色低碳发展示范框架

    天全县强力推进经济结构调整，加快构建绿色低碳产业体系，不断增强产业竞争力。依托水电、矿产特色资源，探索优势资源绿色转化的发展路径，加快“绿色化”生产步伐，发展壮大新材料、绿色载能、清洁能源等产业。开展农业生态示范区建设，推广农业环保新技术和生态农业新模式，形成“1+N+3”生态农业产业体系。依托自然生态、田园景观、民俗文化、特色产业等旅游资源，加快发展生态旅游、康养旅游等特色产业。充分利用区位优势，大力发展绿色物流、生态能源利用、生态文化旅游等产业，主动服务藏区发展。

3、立足生态文明，标本兼治精准施策，推动建设资源节约与环境友好型社会

    天全县聚焦生态文明建设，多策并举开展环境综合整治，从强化源头控制到优化能源结构，从清洁生产到环保生活，持续提升水环境、空气质量，积极推进土壤污染治理，不断提高环境监管能力。以资源高效利用和循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为导向，推动资源利用方式加快转变，加强全过程节约管理，大幅度降低能源、水消耗强度，坚持集约节约用地管控，全面提高利用效率和效益，资源节约型社会建设取得明显成效。

4、立足绿色低碳生活，统筹城乡绿色低碳发展，打造百姓宜居和谐环境

    天全县坚持“以城市的标准规划农村，以社区的标准建设村庄，以市民的标准培育农民”，努力打破“城乡二元结构”，在雅安全市率先开展并即将建成国家森林城市，深入推进美好城乡建设行动和农村环境改善提升行动，城乡面貌、人居环境得到明显改善，形成了城乡生态资源同步保护、生态环境同步改善、生态意识同步提高的城乡绿色低碳发展新格局。坚持以教育为先导提高生态意识，以创建为抓手弘扬生态文明，提高全社会生态文明素养，引导公众将生态环保意识转化为保护生态环境的意愿和行动，为建设生态城市、美丽乡村，打造宜居宜业宜游天全，创建国家生态文明建设示范县营造了良好社会氛围。

5、立足制度建设，着力构建长效机制，夯实绿色低碳高质量发展的制度保障

    天全县始终坚持环境与发展综合决策，成功创建国家生态文明建设示范区。成立了以县领导全权负责、多个部门“一把手”为成员的生态文明建设领导小组，各镇（街道）和各部门（单位）建立领导机构和工作机制，形成横向覆盖、纵向贯通共创生态文明建设示范县的良好格局。完善生态环境“党政同责”考核机制，实行最严格的生态文明目标责任制和问责制。建立生态文明大督查工作机制，健全督查例会、督查报告、案件移送、综合考评等相关工作制度，确保各项生态文明重点工作全面、按时、高质量完成。

（四）进一步开创天全绿色低碳高质量发展新局面

    实现碳达峰、碳中和，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。未来，我省将把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，加快推进经济社会发展全面绿色转型。作为重点生态功能区，天全县要主动扛起主体功能区的生态建设责任，发挥国家生态文明建设示范区的示范表率作用，围绕建设生态经济强县奋斗目标，纵深推进绿色低碳高质量发展，加快实现生态保护、生态产业、绿美城乡建设“三个全市领先”，打造主体功能区的生态高地、融入成渝的绿色产业高地和盆周山区的开放高地。

1、全面提升生态环境质量，为建设生态经济强县再添绿意

    积极践行习近平生态文明思想，持之以恒提升生态水平，努力把生态优势转化为发展优势，全力争创全省生态示范标杆县。要筑牢长江上游重要生态屏障。积极推进大熊猫国家公园建设，以大熊猫为核心加强生物多样性保护，积极创建全国生态体验示范区。加快森林城市建设，持续推进“绿美天全”行动，继续抓好国家储备林、天然林资源保护、退耕还林等重点林业工程。要继续保持环境质量全市领先。大力实施“六绿”行动，推动森林覆盖率稳中有升，空气质量、水环境质量保持全省、全国前列。建立环保问题整改长效机制，坚决打好污染防治“八大战役”，不断推进生产生活方式绿色低碳化。加快示范带动。以创建国家生态文明示范县工作为契机，推动示范带动效应向全域延伸，加快实现“三个全市领先”，力争圆满通过国家验收，为全省全国提供天全经验、做出天全贡献。

2、提质发展绿色低碳生态产业，为建设生态经济强县再强实力

    坚定践行绿色低碳发展理念，加快生态资源优势转化步伐，着力构建多元发展、多极支撑的现代生态产业体系，推动绿色低碳产业发展走在成渝地区前列。推动“天全加工厂”集聚发展、转型发展、延链发展。发挥园区经济建设主战场作用，不断提升园区承载能力，抓好新型工业园区、省级特色农业园区和全省军民融合物流园、川西物流中心建设。围绕矿产行业发展精深加工、水泥行业提档升级，大力改造提升传统制造业，以产品的持续更新、优化引领市场，全面提升企业的竞争力，不断加大绿色低碳载能企业技术改造力度。壮大新型材料、先进材料、特色农产品加工等产业集群，培育新的经济增长极，推动福鞍、金汇能等一批龙头企业投产达效，建设“百亿产业”集群。推动“天全菜篮子”辐射周边、走出四川、迈向世界。深入推进农业供给侧结构性改革，着力构建“2+N+3”特色农业发展体系，加快建设冷水鱼、羊肚菌两大高端产业基地，支持润兆渔业做大做强，打造“川鱼”第一品牌，力争扩大全球市场占有份额，积极争创全国休闲渔业示范基地。巩固提升高山茶、雅山药、熊猫竹笋等N个“乡土特色”产业，创成省级有机产品认证示范区和食品安全示范县。提质精品旅游服务。积极推动文旅融合发展，持续打响二郎山超级IP，融合打造国道318川藏线、茶马古道两条“黄金旅游线”，加快建设县城、喇叭河、南天新镇、紫石关、光头山、红灵山、白沙河七大景区，持续办好各类文旅会节，着力打响“神奇二郎山、绿美新天全”旅游品牌。提档康养医养服务。充分延展“陈氏中医骨科”品牌，发展一体化健康养老养生产业，打造川西区域医疗中心和“川藏线上最具水润风情的康养旅游目的地”。

3、提档升级城乡生态功能，为建设生态经济强县再美形象

    以创建全省城乡融合综合改革试点县为契机，进一步改善城乡面貌，全面提升城乡生态功能，着力实现城乡互融发展、共荣发展。深入实施宜居、宜游、宜业、宜养“四宜县城”建设行动，持续巩固国家卫生县城和省级文明城市创建成果，加快推进国家森林城市创建步伐，提速建设慈朗湖康养新城和龙湾湖康居新城。加快基础设施“多网联动”，持续完善“路、水、电、气、通讯”等网络体系，着力延长基础设施供给线、织密惠民便民服务网、扩大民生保障覆盖面。深化拓展“百镇建设行动”，持续放大乡镇行政区划调整成果，做优喇叭河康养小镇、思经竹海渔乡特色小镇、仁义红色鱼米小镇等特色集镇。扎实推进农村人居环境整治五年提升行动，完善宜居乡村建设长效机制，推进“美丽天全·宜居乡村”农村人居环境整治建设。

4、积极融入成渝和藏区发展，为建设生态经济强县再添活力

    主动承担“全省西向开放”的重任，加快推进开放平台建设，构建交通、物流综合枢纽，打造服务藏区经济通道，成为“东联成渝、西进康藏”的重要窗口、重要门户。提速服务藏区发展。加快推进始阳物流园区建设，引进一批具有较强竞争力的现代物流企业，大力推进绿色运输、汽修汽贸、客货运服务等业态，加快建设现代物流产业集群、进藏物资集散地、川滇藏战略物资储备及物流中心，加快打造“对藏服务桥头堡”。进一步沟通对接攀西经济区和川西北生态经济区，加强与甘孜藏区沟通联系，促进在生态能源利用、矿产资源开发、生态文化旅游等方面的合作发展，加快打造“对藏经济桥头堡”。融入成渝双城经济圈建设。大力推进与环成都经济圈城市在绿色载能产业发展方面和电子商务、数字经济等高新技术产业领域的协作交流，积极承接新一轮产业转移。大力发展特色冷水鱼养殖、高山有机茶、油茶等生态友好型特色产业，着力建设成渝绿色有机食品基地，加快打造“成渝产业后花园”。依托喇叭河、红灵山、白沙河等特色生态旅游资源，主动融入大香格里拉旅游环线，发展观光旅游、养生养老等旅游服务项目，培育服务成渝的旅游康养高端业态，加快打造“成渝康居后花园”。

5、增效改革创新机制，为建设生态经济强县再释动能

    坚持以系统思维和问题导向谋划推进改革，以实际行动将改革创新进行到底，进一步释放市场活力。要纵深推进改革实践。以大熊猫国家公园体制试点、全省城乡融合发展综合改革试点示范县等改革试点为统揽，深入推进重点领域和关键环节改革，为绿色高质量发展振兴提供更有效的制度保障。持续加大“放管服”改革力度，加快实现“最多跑一次”向“一次都不跑”转变，着力构建高效规范的服务体系，激发民营经济活力和创造力。全面深化金融改革，逐步构建多元化、广覆盖绿色金融创新体系。要加强生态建设依法治理。要把生态建设绿色发展理念贯彻落实到依法治县全过程和各个方面，健全绿色生产生活消费的政策体系，统筹推进依法治县。深化环境执法体制改革，加强环境执法队伍管理培训，提高依法行政能力和行政执法水平。深入破解执行难和“两法衔接”难题，结合推进“法律七进”和“谁执法谁普法”责任制宣传，抓好绿色低碳高质量发展法规、政策宣传，不断提升治理体系和治理能力现代化水平。

6、提振社会民生事业，为建设生态经济强县再聚和谐

    要坚持顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生，持续加大基本民生保障投入，努力让群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。要进一步做好拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。健全防止返贫监测和帮扶机制，开展脱贫人口增收“冲刺行动”，持续跟踪收入变化和“两不愁三保障”巩固情况，探索解决相对贫困长效机制，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，确保全县已脱贫群众增收幅度高于全市平均水平，实现更高质量的脱贫。要全面强化社会保障。持续完善更加公平更加可持续的社会保障制度，扩面推进城镇职工和城乡居民基本养老保险、医疗保险政策面。全面加强就业创业服务，统筹做好“三类群体”就业工作，加快完善社会救助体系。要全心发展社会事业。优先发展教育，统筹推动学前教育普惠发展、义务教育均衡发展、高中教育优质发展，建设川西教育强县。提升医疗水平，巩固省级健康促进县创建成果。推动文化繁荣发展，加快省级文明城市创建步伐。要深入推进“平安天全”建设。全力维护政治安全，深化反渗透反分裂反邪教反恐怖斗争，着力抓好涉藏稳定，加大重点人员、重点群体管控力度。加大对安全生产、交通安全和食品药品安全监管力度，不断建立完善重大公共安全事件应急处突机制，纵深推进扫黑除恶专项斗争。

三、全省重点生态功能区县绿色低碳高质量发展的举措思考

    “双碳”目标背景下，绿色低碳高质量发展是建设重点生态功能区的内在要求，破解县域绿色低碳高质量发展难题，必须坚决贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重要思想，认真落实中央关于生态文明建设的方针政策，必须充分发挥好比较优势和后发优势，坚持生态优先、绿色发展，努力走出一条具有地方特色的科学发展、转型发展、持续发展之路。

（一）增强绿色低碳高质量发展理念意识

    重点生态功能区建设和保护中，要全面树立符合绿色低碳高质量的社会价值观，把绿色低碳高质量发展理念贯穿重点生态功能区建设的各方面和全过程。

1、加大绿色低碳高质量发展宣传教育力度

    要通过各类传统和现代媒体，广泛宣传绿色低碳高质量发展相关理念，牢固树立尊重和保护自然、人与自然共生共存的生态环境保护理念，全面提升包括各地政府、企业和广大公众的生态文明素养和绿色发展意识。

2、落实重点生态功能区建设相关制度

    要依据各县域经济社会发展和生态保护的现实需求，认真落实重点生态功能区建设相关制度规定，统筹谋划生产、生活以及生态发展的空间和结构比例，坚决守住生态保护、永久基本农田、城镇开发边界“三条红线”，继续打好蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战、固废防治战，努力构建区域人口与资源环境协调发展的战略格局，实现生态效益和经济社会效益的多赢。

3、积极倡导绿色低碳生产生活方式

    健全支持绿色低碳生产的机制，从产业政策上引导节能、节地、节水、节材的循环经济和环保产业，促进产业向资源节约型、环境友好型方向发展。大力倡导适应生态文明的生活方式，提高区域绿色低碳生活指数水平，包括降低生活能耗水平、倡导和提高绿色产品的生产与消费、大力发展公共交通来实现绿色出行、提高城镇绿色建筑比重和城镇绿地率、提高农村自来水普及率和卫生厕所普及率等。

（二）积极发展绿色低碳可持续性产业

    要将绿色低碳高质量发展理念充分融入全省重点生态功能区经济建设中，引导各地立足资源、区位优势，积极发展符合生态文明理念、符合重点生态功能区主体功能定位、富有自身优势特色的绿色低碳可持续产业，提高县域绿色低碳经济增长水平，实现经济发展和生态环境保护的协调发展。

1、完善产业准入负面清单制度

    在全面评价资源环境承载能力的基础上，梳理产业发展情况，筛选并提出纳入负面清单的产业类型，该限制的要明确提出限制的规模（或产量）、区位（或范围）、生产工艺、清洁生产水平，该禁止的一律限时淘汰。特别是针对环保影响大且改善难度大的低端产业要做好源头控制、有序清退、对外转移等工作，加快重塑产业。与此相对应，各县域要加快建立“权力清单”式的管理方式，在新产业的培育和引进上，要严格按照产业准入“负面清单”进行招商引资。

2、全力打造绿色低碳产业体系

    各县域要依据重点生态功能区资源禀赋差异和生态环境脆弱性特点，积极发展各具特色的绿色低碳产业，推动形成生态产业结构和经济格局。要加强对有机、绿色、无公害等的宣传培训、认证培育、绿色防控和监督管理，着力培育特色畜禽、优质粮油、绿色果蔬、生态中药材等特色生态产业。要重点发展绿色工业，采用先进绿色技术改造传统优势产业，延伸产业链，提高终端化和绿色化水平。要大力培育战略性新兴产业，聚焦具有比较优势和成长潜力的重点领域，推进产业规模化和绿色化发展。要充分利用良好的生态环境，加快发展生态旅游、生态康养等产业，推进生态服务效益转化为经济效益。要依托生态保护和建设工程项目开发林草碳汇，开展林草碳汇项目示范，努力将林草碳汇培育成为重点生态功能区县域战略性新兴生态服务业。

3、夯实绿色低碳产业发展基础

    构建完善的交通体系，加强对县域的政策倾斜程度，铁路、高铁规划优先考虑交通基础较为落后的县域，提高道路改造省级补助标准，完成国省道改造升级以及省际县际道路、县乡路和农村公路建设，构建内通外联的交通网络体系。加强水利设施建设，支持县域病险水库除险加固和抽水蓄能电站项目，防范洪涝灾害和提高地方财政收入。加强集镇防洪堤、农村水塘水库和城乡安全饮水工程建设。加强县域教育、医疗等公共服务设施建设，加强对县域的财政补偿和项目支持，提升县域吸纳就业人口的能力。

（三）全面突破绿色低碳高质量发展的要素瓶颈

    相对于城市经济而言，县域经济在获取人才、资本、科技、信息等资源要素方面明显处于劣势，必须准确把握相关要素的形成和流动规律，完善相关政策体系，提高相关高端要素的收益预期，吸引更多高端要素向县域流动、向绿色低碳领域集聚。

1、强化人才要素保障

    坚持外源引进与内部培养相结合，突破县域经济绿色发展的人才瓶颈。将绿色发展理念和绿色发展能力植入社会教育体系，提高社会人力资源总体的绿色素养，使绿色低碳高质量发展成为人们共同的价值取向，并不断增强绿色生产、绿色消费的能力。健全各种人才引进政策，实施以绿色发展为导向的高端人才引进计划。在县域层面探索人才资源的功能性使用机制，即不求所有、但求所用，与部分绿色发展领域的优秀人才签订长期的战略服务协议，鼓励人才为县域绿色高质量发展提供智力支撑。

2、突破资金瓶颈制约

    坚持财政投入与社会资本相结合，突破县域经济绿色低碳发展的资金瓶颈。要明确政府在绿色低碳发展中的责任和作用边界，在加大财政投入的基础上优化使用效率，使其在弥补市场失灵和“筑巢引凤”方面发挥更好的托底作用和引领作用。要围绕财政补贴、税收优惠、金融服务、平台载体、绿色保险、社会信用、退出渠道等方面制定完善的激励约束政策，提升绿色低碳标准在适用各类优惠扶持政策过程中的权重，对于违背绿色低碳发展原则的项目实施一票否决，引导各类社会资本流向符合县域经济绿色低碳高质量发展的产业领域和建设项目。

3、提升科技支持能力

    坚持自主创新与模仿引进相结合，突破县域经济绿色低碳高质量发展的技术瓶颈。在绿色低碳技术创新过程中，应奉行自主知识产权战略，即虽要求助于外部创新资源，但应坚持以我为主，掌握在合作创新过程中的话语权，注重对于知识产权的控制，避免沦为绿色低碳技术创新的伴读书童；虽要在相当程度上依靠引进技术，但在技术引进过程中要注重消化、吸收、再创新，依靠定制研发和绿色低碳资源实现绿色技术的本地化，避免沦为绿色低碳技术的试验场。

4、强化用电政策保障

    坚持经济发展与能源资源配置相结合，强化用电政策支持。积极争取延长水电消纳产业示范区政策，将现行水电消纳单一制输配电价政策延长到10年左右，维持政策的稳定性和连续性，坚定企业发展信心。以电价优势支持部分主体生态功能区绿色低碳项目招引、产业培育，加快实现水电资源优势转化为经济优势。

5、突破用地要素瓶颈

    坚持经济发展与土地要素资源配置效益提高相结合，突破县域经济绿色低碳发展的用地瓶颈。以“节地节能增税”为导向，以亩均税收等客观指标为评判标准，采取改造、重组、并购等方式优化土地资源配置，为新上优质项目腾出用地空间。加快批而未供、供而未用、用而未尽土地清查整治，对圈大建小、圈而不建等项目可依法收回闲置土地，以此合理优化用地结构，盘活现有存量土地。以工业用地“标准地”改革为契机，严格参照亩均税收、固定资产投资强度等指标要求，将其作为招商引资的决策参考依据，从增量上力促新引进项目提质增效，提高项目整体贡献。

（四）完善促进绿色低碳高质量发展的体制机制

    建设适应绿色低碳高质量发展理念的重点生态功能区，必须加快构建相关体制机制。

1、完善转移支付制度

    要争取适当提高国家重点生态功能区在生态环境保护方面的转移支付，提高均衡性转移支付中的生态因素权重，对重点生态功能区县级政府在生态修复和生态建设中的资金需求可给予适当配套的专项补助。

2、完善生态补偿机制

    要逐步建立横向转移支付制度，健全发挥政府与市场并重的生态补偿机制，完善重点生态功能区生态补偿制度。除继续重视中央政府的生态补助外，还要重视受益于四川省生态保护的其他省级政府在生态补偿中的作用，建立和加强省内其他地区和省际之间的横向生态补偿制度，探索建立省内和省际间横向生态转移支付制度。除继续依靠政府主导的生态补偿资金来源外，还要充分发挥市场力量，建立包括占补平衡、绿色低碳产品和碳排放交易等市场主导的生态补偿机制，大力促进生态补偿市场的培育和发展，有效发挥市场在生态补偿中的资源配置作用。

3、健全考核评价机制

    要积极完善绿色低碳GDP考核体系，弱化重点生态功能区地方经济总量的政绩考核机制，强化环境保护与绿色低碳发展等相关指标的考核，督促地方经济发展模式尽快向绿色低碳发展方面转型，并把相关考核结果作为判断各地推进绿色低碳发展的成效标准，作为各级干部选拔任用的重要参考。

4、完善监管机制

    各县要理顺并完善绿色低碳高质量发展的监管机制，明确相关部门的职责，努力做到权责一致。突出“党政同责”“一岗双责”原则，全面明确各级各部门在生态文明建设和绿色低碳发展方面的工作职责。要进一步加强和完善重点生态功能区生态环境质量监测评价工作，强化中央财政资金用途监管和绩效评估。

四川省县域经济学会课题组

2022年11月