落实“三新”要求,推动县域经济高质量发展

四川省委省政府决策咨询委员会副主任、四川省社会科学院党委书记，教授、博士生导师 李后强

    县域经济是国家经济社会发展的重要推动力量，是乡村振兴战略落实落地的重要物质载体，是中国经济区域竞争发展的重要制度安排，其发展模式很多。一般认为，县域经济是指以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，是“以工补农、以城带乡”接口桥梁，是典型的特色经济、个性经济。县域是我国资源最丰富的区域，占据国土总面积的93%，布局我国84%的世界自然遗产、77%的国家风景名胜区、68%的国家森林公园、70%的人口和45％的地区生产总值。在全面建成社会主义现代化强国的新时代，推进县域经济高质量发展，要立足新发展阶段，落实新发展理念，融入新发展格局。

第一个问题：中国正在进入“无县时代”

    撤县设区（市）成为近年来区域经济中最大的热潮，已经成为当下中心城市做大做强的必由路径之一。早在20世纪90年代，中国就出现过撤县设区（市）的热潮，但因出现了占用耕地、城市化指标不达标等问题，1997年“县改市”被国务院叫停。但随着中国城市化水平提高，大中城市对区域空间、市场空间、行政空间的需求越来越大，向县域进行扩张势在必行。2013年，在冻结16年之后国务院批复了两个“县改市”，撤县设区（市）的闸门重新打开。

    撤县设区（市）背后，是“消失”得越来越多的县。2009年，全国有855个市辖区、367个县级市、1464个县。而到了2020年6月，市辖区的数量上升到965个，11年时间增加了110个，县级市数量增加19个达到386个。与此同时，全国县的数量降至1324个，11年时间“消失”了140个县。2020年仅仅一个月的时间，全国就有涉及9个省的12个县，通过“县改区”的形式，成功纳入城区范围（见下表）。而一些大城市已经进入“无县时代”。目前，全国有14个地级以上城市已经没有县城，既包括北上广深4个一线城市，也包括武汉、南京、天津、佛山等重要前线城市，还有东莞这种以镇为主要管辖单位的城市。

大城市为何热衷于追逐“无县时代”？

    首先，撤县设区（市）有利于实施以中心城市为核心的都市圈、城市群发展战略。中心城市要做大做强，必然要求集聚更多的资源要素、消费市场和人力资源，各个城市之间抢资源、抢市场、抢人才的竞争趋于白热化。推动行政区划改革，是一个城市做大规模最简单易行的方法，因而受到各地政府的热捧。

    其次，撤县设区（市）有利于降低城市治理成本。在“市-县”体制之下，由于县级政府在财政、规划、国土、公安等方面的权限相对独立于城市政府，中心城市不便于直接对周边县进行规划和投资建设。撤县设区后，行政成本大幅减少，中心城市可以更直接地对周边区域进行交通设施、公共服务、产业布局等领域的统筹。

    最后，撤县设区（市）有利于提升“弱县”地位。对那些经济实力较弱的县来说，划入城区可以提高行政级别（副省级城市的县改区升级为副厅）、提升干部待遇、纳入城市财政预算、享受城市发展红利、增加居民就业机会，这些无疑都是利好。

    当然，也有撤县设区积极性不高的县，他们大多是经济强县。因为本身经济实力较强，他们更倾向于直接升格为地级市，或者撤县设市，以追逐更大的红利。

第二个问题：中国百强县的主要特点

    如何修炼成强县？“昆山路径”“江阴模式”等中国百强县的发展经验很值得深思。可以实施单项突破，如在工业、农业、旅游、生态、文化、商贸等方面突出特色，提高在全国或者世界同类产品总量中的占比，在国内占比能够超过20%甚至50%，那就能够成为经济强县。

    2020年7月28日，从赛迪顾问最新发布的《2020中国县域经济百强研究》，可以从中梳理中国百强县（含县级市）的主要特点。2019年，百强县占全国不到2%的土地、7%的人口，却创造了全国约10%的GDP，百强县的人均GDP达到11.09万元，远超全国平均水平。

    首先，从经济总量来看，百强县经济实力强劲。百强县中GDP突破1000亿元的就达到33个，比2018年增加3个。排在前三位的，依旧是多年不变的江苏省昆山、江阴和张家港市。2019年，昆山和江阴GDP分别达到4045亿元、4001亿元，率先突破4000亿元大关，与贵阳、太原两个中西部省会城市相当，超过了兰州、呼和浩特等经济实力较弱的西部省会城市。

    其次，从区域分布来看，百强县东多西少、南强北弱。百强县中东部地区68个，中部占21个，西部占8个，东北仅有3个县市入围。与2018年相比，东北入围数量在持续下降；中部入围数量则由16个上升到21个，崛起态势明显。

    最后，从省域布局来看，百强县梯度分异明显。在第一梯队中，江苏、浙江、山东三个省的百强县都超过15个，依旧是最大赢家。尤其是江苏，百强县达到25个，前10名中更是独占一半，并包揽前3位。在第二梯队中，湖北、河南各7个、福建6个、湖南4个县市入围。在第三梯队中，辽宁、安徽、新疆、陕西、内蒙古、河北、云南、江西、贵州、广东等10个省区的入围数量都不超过3个。而黑龙江、吉林、山西、甘肃、青海、宁夏、四川、重庆、西藏、广西、海南等11个省区则没有县市入围。

    值得关注的是，中国经济最强省广东只有1个县入围百强县。这和广东特殊的行政规划有关，位于珠三角的广州、深圳、佛山等经济强市，全部进入“无县时代”。整个广东，只有20个县级市、34个县和3个自治县，而他们大都位于粤北、粤西等经济发展滞后的地区，仅剩下博罗县一个独苗入围，也就不奇怪了。而经济总量排全国排名第6的西部大省四川则没有县入围百强，这是因为像双流、郫县等曾经的百强县常客已经撤县改区。

    而在这些经济强县中，谁又是其中王中之王？虽然经济总量很大，但百强县的经济结构看起来非常“传统”。从三大产业占比看，百强县二产占比高达到51%，而三产仅占43.4%，远低于全国水平和发达省水平，显然还处于工业化阶段。但正是这些以第二产业为重心的县城，藏着中国实体经济发展的巨大能量，是工业发展的主要载体，已然成为全国甚至全球翘楚。百强县绝大多数都是工业强县，其中的王者又往往是拥有在全国全球某一产业链的重要话语权和影响力的县市。

    在百强县数量最多的江苏省：泰州市黄桥镇的提琴产量占全国的70%、全球的30%，是世界最大的小提琴生产基地；连云港市灌云县承担了全国80%以上的毕业制服生产；扬州市杭集镇，牙刷产量占全球近40%、全国85%的市场份额，酒店用品产量占全国超过60%；镇江市丹阳市（县级市），眼镜片产量占全国75%以上、全世界50%以上，被称为“中国眼镜之都”。

    福建省：莆田市仙游县，红木家具产量占全国市场份额60%以上，其家具制作历史可追溯到北宋；福州市平潭县，修建了全国80%的隧道项目；泉州南安市水头镇，石材产量连续10年占全国65%以上，是全国乃至东南亚地区规模最大、种类最齐全的石材生产、出口基地。

    浙江省：绍兴诸暨市（县级市）淡水珍珠占全国总产量的80%、世界的73%，被称作“中国珍珠之乡”；衢州江山市（县级市）羽毛球市场份额占全国近三分之一。

    山东省：潍坊市昌乐县电吉他出口份额占世界三分之一；烟台招远市（县级市）黄金产量占全国七分之一；菏泽市曹县棺材产量占全国80%。

    河北省：保定市高阳县毛巾产量、毛毯产量均占全国三分之一；衡水市安平县丝网、护栏网产量占全国80%以上。

    河南省：商丘市虞城县稍岗乡钢卷尺产量占全球的80%；许昌市鄢陵县，输出影视剧灯光师占业内80%。

    湖南省：娄底市新化县打印复印业占全国市场份额的85%；邵阳市邵东县注塑打火机占全球市场份额的70%。

    加入WTO之后，中国制造迅速占领全球市场，成为世界工厂。但提起中国制造，不应仅仅停留在华为、大疆、海尔这些大型企业上，还有很多不知名的县市生产着与我们生活离不开的商品。在这些地方，每一个产业都关乎着国民经济，每一个流水线都关乎着老百姓的腰包，每一笔出口订单甚至关乎着国际形势转变。在这些地方，你能看到实体经济的真正希望所在，你能看到中国经济的真正韧性所在。

第三个问题：立足新发展阶段

    党的十九届五中全会提出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。新发展阶段是我国社会主义发展进程中的一个重要阶段。

    从理论依据看，新发展阶段就是社会主义初级阶段中的高级阶段，同时是因为经过几十年积累、站到了社会主义中级阶段的起点上。从历史依据看，新发展阶段是我们党带领人民迎来从站起来、富起来到强起来历史性跨越的新阶段。从现实依据看，我们已经拥有开启新征程、实现新的更高目标的雄厚物质基础，中国是世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，国内生产总值超过100万亿元，人均国内生产总值超过1万美元，城镇化率超过60%，中等收入群体超过4亿人。特别是全面建成小康社会取得伟大历史成果，解决困扰中华民族几千年的绝对贫困问题取得历史性成就。

    县域现代化的进度和质量，直接决定了国家现代化的进度和质量。在新发展阶段，社会主要矛盾已经转化，人民群众对美好生活需求更加多样化、个性化、人性化，对公平、正义、民主、环保等要求更多、更高。因此，县域经济高质量发展必须坚持人民至上的原则，体现社会主义核心价值观。立足新发展阶段，县域经济高质量发展的关键是要瞄准社会主义现代化目标，一是要改变粗放式发展方式，走集约化发展道路，积极提高全要素生产率，实现发展机会平等、市场竞争公平、发展成果全民共享。二是要适应人民群众对优质产品的需求，特别是推动农业提档升级、市场细分、标准化生产，全面提升农产品质量安全、营养健康价值和风味特质。三是要紧盯“双碳”目标，确保经济发展与资源环境承载能力相适应，与社会发展相协调，与人的全面发展相匹配，实现生产、生活、生态、生长“四生融合”。

第四个问题：践行新发展理念

    党的十八大以来，党中央对经济社会发展提出了许多重大理论和理念，其中新发展理念是最重要、最主要的。县域经济高质量发展就是要落实新发展理念，认真践行创新、协调、绿色、开放、共享的要求。

    一是要坚持创新驱动，大力推进各项改革，建设活力县城。紧紧抓住深化要素市场化配置改革这个关键，通过土地制度和劳动人事制度改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，激发全社会创造力和市场活力。建立健全县域本土人才培养机制、高层次人才引进机制、专业技术人才评价激励机制，吸引各类人才投身县域发展。发挥财政投入引领作用，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，重点支持乡村产业发展。积极探索新经济、新业态、新模式，加快布局未来产业。

    二是要坚持协调发展，大力推进城乡融合，建设和谐县城。推动乡村振兴战略落实落地，将城乡融合发展作为重要切入点，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡工农关系。实施村庄经营战略，以“村”为基本单元，以乡村发展、社会进步、农民物质文化生活水平的提高为目标，以整合资源要素为核心，运用市场经济手段对构成村庄空间和村庄功能载体的自然生成资本（土地、山水、森林、河流、草原等）与人力作用资本（如基础设施和公共设施）及相关延利资本（如村庄道路、桥梁、人名地名冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，最大限度地盘活存量，对村庄资产进行集聚、重组和营运，以实现村庄资源配置容量和效益的最大化、最优化。

    三是要坚持绿色发展，大力推进生态环保，建设美丽县城。中国将力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和，这意味着中国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和。各县市要坚持生态优先，加大培育绿色低碳项目，严控“两高”项目，持续推动绿色化、低碳化转型，着力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。

    四是要坚持开放发展，大力推进内外联动，建设包容县城。县域经济发展要本着“不求所有、但为所用”的原则，最大限度利用好外部优势资本和科技资源。要推动区域协同合作发展，各县市之间加快形成重大项目、重大平台的共建共享。要加快培育一批外向型产业示范园区，发展开放型经济。健全成本分担和利益分享机制，支持跨区域、跨省域建设一批“飞地园区”，支持省际交界处县市共建合作园区。

    五是要坚持共享发展，大力推进共建共享，建设幸福县城。坚持县域内城乡基础设施一体规划、一体设计、一体建设、一体运营、一体管护，持续提高城乡基础设施互联互通水平。进一步提升农村公共服务水平，推进城乡公共服务标准统一、制度并轨、双向开放、无缝对接，缩小城乡在教育、医疗、养老、社会保障、社会管理等领域的差距。继续抓好农村人居环境整治提升，深入开展美丽宜居村庄和美丽庭院示范创建活动，共同建设活力社区、美丽社区、人文社区。

第五个问题：融入新发展格局

    加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是“十四五”规划《建议》提出的一项关系我国发展全局的重大战略任务，既给县域经济发展带来重大机遇，也给县域经济发展提出了更高要求。需要从全局高度准确把握和积极推进。

    经济学规律表明，高收入国家人均GDP与外贸依存度之间是反向关系，随着人均GDP提升，进出口值占GDP值的比重会逐步下降，这是大国经济演化的客观规律，这时必须建立以国内大循环为主体经济系统。我国出口增加值2006年占GDP值的36%，到2019年只占GDP值的18%。展望2035年，居民消费率将从现在39%提升到60%。这表明，县域经济高质量发展，要坚持以国内循环为主，积极融入国际国内“双循环”，国内大市场才是县域经济高质量发展的主要瞄准方向和持续内生动力。

    构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻，各县市应找准在构建新发展格局中的定位，把自身的优势和潜能充分释放出来。应立足本地优势资源培育新兴产业，承接中心城市产业转移，布局先进制造业、战略性新兴产业、特色农产品初加工和精深加工体系，建设现代农业产业园、加工制造基地、特色产业集群，延伸农业产业链条、推动价值增殖。发挥农业的多种功能和乡村的多元价值，积极发展休闲观光、健康养老等新产业，积极培育特色小镇和田园综合体，推动乡村经济高端化、多元化、特色化发展。

    为融入新发展格局，各县市应大力发展夜间经济，有效激活新内需。夜间经济是社会主要矛盾发生变化以后的新需求、新业态，是经济高质量发展的新增量、新拓展。近年来，夜间消费需求的级数增长，夜间经济总体规模越做越大。据预测，2021年夜间经济将超过36万亿元，目前正以20%的速度增长，预计到“十四五”末，中国夜经济将突破60万亿元。夜间消费占全天消费比例超过36%，夜间经济逐渐挑起消费大梁。各县应在传统美食、购物、酒吧、康养、运动、培训、KTV、阅读等业态基础上，融入了大数据、智能机、灯光秀、研修会、大表演、街道舞和江河游等新内容，打造一批夜间经济新的网红打卡地和文化名片。

    ​宣汉县是“中国气都”“巴人故里”“天府旅游名县”，巴风土韵，人文厚重，是巴文化发源地和中国巴文化之乡，红色文化底蕴深厚，地处川渝陕结合部和万达开川渝统筹发展示范区腹心区域，在成渝地区双城经济圈建设中的地位突出，特别是巴蜀文化旅游走廊的重要连接点、发力点、支撑点、生长点。宣汉县要积极落实“三新”要求，紧盯“全面建成社会主义现代化宣汉”奋斗目标，充分依托“双城经济圈”建设产生的“涡旋力”“辐射力”，形成县域经济高质量发展的“宣汉路径”“宣汉实践”“宣汉经验”，构建“宣汉经济学”，加速推动全县经济社会转型发展，全力冲刺全国县域经济百强县，为加快成渝地区双城经济圈建设成势见效贡献宣汉力量。