起决定作用。上一轮农村土地改革，虽然通过分离土地承包经营权和所有权，确立了农户自主经营的市场主体地位，但是并没有明确经营权与承包权的分置关系，因而还只是完成了改革的前半截任务。新一轮农村改革，必须继续推土地经营权与承包权分置，让土地经营权实现城乡不同经营主体之间的自由流动，为市场在土地资源配置中起决定性作用奠定制度基础。

突破放活土地经营权
的五大制约
——突破土地产权关系不清晰的制约。目前，土地承包经营权是作为一个整体存在的，经营权附着于承包权，是一种派生产权。一方面，农民因心存失去承包权的顾虑而不愿长期流转土地承包经营权。另一方面，新型经营主体名义上获得了土地承包经营权，但这种产权实际上是不完整的，并不包含承包权。因此，新型经营主体流转的土地并不能办理产权证，其二次流转和抵押融资功能受到严重限制。因此，要利用农村产权制度改革的契机，有效切割土地承包权和经营权，为承包户分别颁发土地承包权证和经营权证；同时为工商企业、家庭农场等新型经营主体流转的土地颁发经营权证，并允许在公开市场上进行自由交易。
——突破新型经营主体发育不足的制约。当前，四川省农村土地经营权市场不活跃，一个主要的原因是土地经营权需求不旺盛。除了成都平原和城郊农村，大部分农村的土地撂荒和土地粗放经营的现象比较严重，土地资源利用效率不高。但因新型经营主体发育滞后，对闲置土地资源的消化能力不足。因此，应当加快培育新型农业经营主体，支持专业大户、家庭农场、股份合作社、农业企业等新型经营主体通过流转土地，进入特色效益农业、农产品加工流通业和信息农业等。特别是应加快制定工商资本进入农业的负面清单，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。
——突破土地经营权流转交易成本高的制约。农村土地经营权流转的交易成本高，抑制了新型经营主体的土地需求。高的交易成本主要表现在三个方面：一是大多数地方缺乏土地流转的公开交易平台，土地供求信息不对称，信息搜索成本很高；二是农村土地评估、咨询等中介组织发育不足，土地流转行为随意性大，合作方之间不易达成一致意见；三是由于土地银行、土地股份合作社等制度设计滞后，分属于农户的土地要集中到新型经营主体手中，必须经受高昂的谈判和签约成本。因此，应积极打造土地经营权公开交易平台，培育土地流转的中介组织，特别是要重构集体经济组织，发展农民新型股份合作经济组织，由其统一土地的生产经营或者对外流转。
——突破土地经营权流转双方违约风险大的制约。一方面，一些农业企业为了套取政府优惠政策流转土地，发生过度消耗土地生产潜力等短期性行为的风险较高，也不愿意真正与农民分享土地经营收益；另一方面，也存在农民单方提前收回