发挥公共财政职能，促进统筹城乡经济社会均衡发展
时间：2011-04-22 来源：四川县域经济网
统筹城乡经济社会发展是改变城乡二元结构，推动城乡经济社会协调发展，促进城乡公共服务均等化，实现全面建设小康社会的重大举措。其着力点是加快传统农业向现代农业转变和推进社会主义新农村建设进程，不断提高农民收入，逐步缩小城乡居民收入和生活的差距。在统筹城乡发展中，要发挥财政宏观调控和参与再分配的作用，通过完善转移支付制度等政策措施，提高财政困难地区政府提供公共产品和服务的能力，促进城乡经济社会又好又快发展。
一、正确认识统筹城乡经济社会发展与公共财政关系
在社会主义市场经济条件下，公共财政的职能决定了在统筹城乡经济社会发展，促进城乡公共服务均等化方面具有重要作用。
（一）公共财政职能和统筹城乡发展的主要内涵
统筹城乡发展的主要内容涵盖统筹城乡产业结构调整、统筹城乡规划建设、统筹城乡配套改革、统筹国民收入分配、统筹行政管理体制等方面，其根本目的在于消除城乡分割体制，促进城乡生产力的发展，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系，推进城乡协调发展和共同富裕，实现城乡一体化。
公共财政具有资源配置、收入分配和稳定经济的基本职能。从我国的国情看，公共财政要承担的基本任务是保障政权运转、支持经济建设、调节收入分配、提供公共服务和公共产品。从构建社会主义和谐社会的要求看，完善公共财政制度要在支持经济发展和保证政权建设的前提下，把重点放在促进基本公共服务均等化上，转变政府职能，优化政府投资领域和结构。运用再分配手段保障社会公平、促进社会和谐，强化公共服务和社会管理职能等，与统筹城乡发展，逐步实现基本公共服务均等化和缩小地区间的生活水平差距的目标是一致的。
（二）统筹城乡经济社会发展与公共财政的关系
统筹城乡经济社会发展是一项系统工程。核心是加快农村发展与缩小城乡差距，需要公共财政在城乡互动经济体系中发挥重要作用。
1、统筹城乡经济社会发展，需要公共财政提供财力支持。
我省是一个农业大省，农村人口多，幅员面积广阔，地形复杂，农业基础薄弱，农村发展滞后，农民增收缓慢，农民受教育程度较低，城乡经济社会发展差距较大。农村经济社会发展面临种种困难，农民收入水平低。从目前情况看，一方面我省农村社会经济发展的需求大，涉及面宽且分散，困难程度较深。我省大部分农村的基础设施建设相对滞后，同时农村教育、科技、卫生、社会保障等各项事业急需发展，人均保障水平与城市相比存在较大差距。另一方面，农村的自身造血功能差，自我发展能力弱。这些都需要公共财政的财力投入农村。
2、统筹城乡经济社会发展，需要公共财政发挥调控职能。
在市场经济条件下，公共财政的作用是弥补“市场失灵”，提供公共服务。向所有公民提供均等化的公共服务是政府应尽的职责。公共服务均等化体现以人为本，一个国家的公民无论居住在城市还是乡村，都有平等享受国家基本公共服务的权利。其在促进社会公正、维护社会稳定方面具有明显的政治意义。公共服务均等化按照公共物品投资增加——促进经济增长——改善公共服务能力的逻辑推演，通过提高即期财力薄弱地区的公共物品供应能力，也会减轻发达地区的远期负担。针对城乡之间公共品供给失衡，农村基础设施建设不足，城乡居民的生活和发展环境差距加大等问题，公共财政增加农村公共产品的投入，缓解因城乡发展不平衡所引起的城乡矛盾，以提高农村公共服务水平，并缩小城市与农村公共服务差距，努力实现城乡基本公共服务均等化。
3、统筹城乡经济社会发展，需要完善的公共财政制度作为保障。
在社会主义市场体系的不断完善过程中，公共财政体系初步形成，针对城乡经济社会发展的差距，在公共财政收入制度设计方面先后取消屠宰税、农业特产税、农（牧）业税等农村税收，并加强二、三产业税收与城市非税收入的征管；在公共财政支出制度设计方面先后建立粮食、良种、农机等补贴支出制度，以及“三农”投入增长机制。但是完善的农村公共服务体系并未建成，城乡经济社会统筹发展任重道远，公共财政制度体系需要进一步健全完善。在建立健全事权与财力相匹配的财政体制的基础上，对经济发展落后、财政困难的地区健全财政转移支付制度，特别是具有基本公共服务均等化色彩的均衡性转移支付制度。以公平为出发点，以透明为原则，以有效为目的，完善转移支付制度，缩小地区间公共财政财力差距，提高保障基本公共服务能力；针对城乡经济社会发展差距的现实，重点是健全公共财政重点投入农村的机制，并逐步建立起财政支持统筹城乡发展的长效机制。
二、当前转移支付在统筹城乡社会经济发展中的现状
（一）我省现行转移支付制度的现状
我省现行转移支付主要有财力性补助和专项转移支付两种形式。财力性补助包括税收返还和一般性转移支付，现行一般性转移支付主要包括如下几种：均衡性转移支付、民族地区转移支付、缓解县乡财政困难奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。专项转移支付主要包括专项拨款和国债补助两种。其中均衡性转移支付是实现地区之间公共服务均等化的有效手段。2009年，全省县级均衡性转移支付占财力的比重达14.33%。
（二）取得的成效
均衡性转移支付制度实施，提高了县乡财政的保障能力和县级财政公共支出保障水平，在均衡我省地区财力差异、促进公共服农村救助体系、农村五保户等保障水平有了长足的进展。从现务均等化、支持经济发展、确保党政机关正常运转、维护社会稳定等方面起到了巨大的作用，农村义务教育、农村低保、新农合等运行的情况看，我省均衡性转移支付的基本思路是符合我省实际和发展需要的，提高了地方财政公共服务水平，促进了全省经济的社会协调发展。
一是财政困难县基本支出需求财力缺口问题得到基本解决。省级财政非常重视和关心基层财政困难，坚持财力向基层财政困难，坚持财力向基层倾斜，向财政困难地区倾斜。经过多年努力，省、市、县三级财力比重由2002年底 21：22：59变为2009年底的21:19:60，进一步提高了县级财力保障水平。2009年末全省县级人均财力为5.95万元，比上年增加0.79万元，增长15.36％；县级最低人均财力水平提高到3.52万元，比2002年的县级最低人均财力水平增加2.51万元。
二是县级财政社会事业发展支出保障水平不断提高。通过转移支付保障范围的不断扩大，加大对各项社会事业发展，尤其是涉及民生的各项支出的保障力度，教育、农业、文化、卫生、科技、社会保障等事业支出需求得到一定程度的保障。将农村义务教育公用经费、农村计划生育奖励、新型农村合作医疗补助、城镇居民基本医疗保险试点、城市低保、农村低保、村社干部误工补贴及村办公经费、农村五保户供养经费、廉租房建设、乡镇（社区）卫生院和村卫生站支出、村级道路建设、一村（社区）一大学生支出等涉及民生等方面的支出纳入了计算范围，有效的提高乡镇基本公共服务水平，促进统筹城乡发展。
三是财政转移支付制度不断完善。2009年，为更好的体现公共财政为人民群众提供基本公共服务的理念，我省进一步调整和完善了均衡性转移支付办法，将标准支出计算依据由过去的财政供养人员转变为区域内总人口。同时选择了影响行政成本的客观因素，调整确定各县的成本差异系数，更客观地反映了各地行政成本的差异性，使转移支付结果更具公平性。2009年，省财政下达均衡性转移支付总额已达229.43亿元（其中：省级财政安排6亿元），比所得税分享改革前2001年的8.59亿元增加了220.84亿元，增长26倍。全省各县财力差异逐步缩小，我省县级财力差异系数已从2002年的0.52降低到2009年的0.48。
（三）面临的问题
近年来均衡性转移支付在客观因素选择上的调整，体现了制度设计上的不断完善，效果是明显的。但由于转移支付制度实施还不长，规模有限，仍面临一些问题需要进一步完善。
一是转移支付制度建设还不尽完善。目前，我国转移支付制度主要由各项部门规章构成，立法层次较低，约束性不强。同时，转移支付资金绩效评价体系不完善。客观上，均衡性转移支付资金作为财力薄弱地区的财力组成部分，由其地方政府统筹安排，很难界定一些不合理的项目支出是自身财力安排，还是均衡性转移支付资金。均衡性转移支付运用报告制度和绩效评价体系尚在探索中。
二是财政转移支付结构不尽合理。目前，一些经常性的专项补助没有纳入均衡性转移支付，均衡性转移支付在转移支付总额和财力性转移支付总额中的比重低。2009年，我省财政转移支付资金规模为2142.97亿元，其中：均衡性转移支付占10.71%；其他财力性转移支付占29.55%；专项转移支付（含灾后重建基金）规模较大，占转移支付总额的59.74%。
三是均衡性转移支付总体规模较少。由于经济发展、财力状况等多种因素制约，我省目前均衡性转移支付的规模较小，与农村经济社会发展的需求还存在较大的差距。2009年，我省均衡性转移支付规模为229.43亿元，占财政转移支付总额的10.71%，占财力性转移支付的26.59%。在县乡可用财力中，均衡性转移支付的比重为16.87%。
四是涉及农村公共服务方面的保障因素考虑的还不够充分。均衡性转移支付在因素选择上，由于规模的限制，要将涉及农村公共产品和服务因素和指标方面充分考虑还有个渐进过程。农村居民相对城市居民而言，其享受政府提供的公共产品和服务范围小、种类少。
三、完善转移支付制度，促进统筹城乡经济社会发展
（一）基本思路
以促进公共财政向“三农”倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，加快改变城乡二元结构，推动城乡良性互动、协调发展，逐步缩小城乡公共服务水平差距为目标；以选取支持农村劳动力转移和社会保障体系建设，统筹城乡公共品的供给，改善农民的生存和发展环境等因素为导向；以加大补助规模，提高保障标准为支撑；以健全管理制度，加强绩效考核为保障。
（二）主要措施
1、逐步扩大均衡性转移支付规模，提高统筹全省城乡经济社会发展的财政保障能力。
一是要随着经济发展和财力规模扩大，通过完善财政体制，增强省级调控能力，增加均衡性转移支付规模，建立其正常增长机制，以提高统筹全省城乡经济社会发展的财政保障能力。二是要整合各类专项资金，逐步将各类专项资金纳入均衡性转移支付范畴，增强财力薄弱地区的自主支配权，减少专项转移支付并严格控制专项转移支付的规模。三是积极争取中央加大对西部地区的支持力度。提高对农村基础设施建设、基础教育、医疗卫生救助体系和社会保障等公共服务事业的资金投入水平，逐步缩小城乡公共服务提供的差距，努力实现城乡居民享受政府的公共产品和服务的均等化，促进城乡产业互动经济体系建设。
2、扩大转移支付的保障范围，建立覆盖农村公共服务的指标体系。
根据我省统筹城乡经济社会发展的总体要求，逐步完善均衡性转移支付制度的指标体系。一是结合城乡产业布局，为提高农业生产能力，加快农村经济发展，构建城乡互动的产业体系，重点增加促进农村经济发展方面的因素；二是结合农村义务教育经费保障机制的建立和社会保障体系、农村计划生育扶持政策，为加快农村教育、卫生、社会保障等社会事业发展，扩大公共服务在农村的覆盖范围，解决农村“上学难、就医难”问题，加快农村社会保障与城市社会保障的接轨进程，重点增加农村社会事业发展因素；三是加强农村劳动力职业技能培训和创业培训，增强农民转移就业和创业能力，为统筹城乡经济发展奠定人力资源基础，重点增加城乡劳动就业因素；四是为改善农村人居环境，提高农村居民的生活条件，重点增加城乡基础设施建设因素。根据上述考虑，近期需要新增的因素主要是：农村中小学危房改造、卫生院（站、室）基础设施及医护人员队伍建设、农村环境保护和污染治理、农村居民养老保险、城乡医疗救助、农村合作医疗保险、农民工培训、道路建设维护等。
3、提高均衡性转移支付标准支出水平，增强财力薄弱地区公共服务的能力。
随着均衡性转移支付保障范围的不断扩大，农村公共服务支出标准也将不断提高。一是按照基本公共服务均等化的要求，根据各地各部门的实际情况，充分掌握和测算我省农村公共服务实际支出需求平均水平，对未达到平均水平的地方，按平均水平予以保障。体现对农村中小学、卫生院（站、室）、乡村道路等基础设施建设滞后，条件较差，政府投入严重不足，实际需求较大等地方的照顾，促进落后地区农村基本公共服务水平提高；二是随着我省经济和社会事业不断发展以及财力状况的不断改善，考虑物价指数变动因素，逐步提高城乡公共服务支出保障水平。
4、健全均衡性转移支付管理制度，提高转移支付资金使用效益。
一是根据中央有关规范转移支付的法律法规等制度建设的进程，结合我省实际，积极探索研究规范我省转移支付制度建设问题。重点规范均衡性转移支付的预算编制、分配办法、下达时间及资金使用方向。通过完善财政管理体制，建立均衡性转移支付稳定增长机制，加大均衡性转移支付力度，逐步缩小地区间差距，实现公共服务均等化。
二是完善省对市县财政激励约束考核指标体系。当前，省对市、县财政激励约束机制的核心应是“保稳定，促发展”。在已将工资性支出保障（在职职工工资和离退休人员生活费用是否按时发放）、弱势群体方面支出保障、公安等政法经费支出保障、债务消化、一般预算收入上台阶、税收收入占GDP的比重等因素纳入考核范围的基础上，今后逐步将缩小城市与农村公共服务支出水平差距的保障方面的投入情况及效果纳入省对市县财政激励约束考核指标体系，并将考核结果作为转移支付系数调整。
三是建立均衡性转移支付运用报告和评价制度。逐步建立起跟踪检查与对市（州）、县的绩效评价制度，努力提高转移支付资金的使用效益。建立地方在年度终了，对本年度上级下达的均衡转移支付的资金运用情况和成效的报告制度。报告内容包括：财政收支及平衡情况、专项补助和一般转移支付的使用方向和成效。由上级有关部门组织人员对各地财政转移支付绩效结果进行评价。
四是健全监督检查机制。逐步建立起人大监督、政府监督、审计监督、社会监督的财政转移支付监督体系。各级政府向同级人民代表大会及其常务委员会报告财政转移支付收支情况，接受其监督。各级政府监督下级政府的财政转移支付预算执行；下级政府应当按要求向上级政府报告财政转移支付预算执行情况。各级政府审计机关应当对财政转移支付资金进行审计。对均衡性转移支付使用符合规定且成效显著的市（州）、县（市、区）给予激励，增加转移支付系数。对均衡性转移支付使用不符合规定且成效差的市（州）、县（市、区）给予惩罚，相应扣减财力性补助。
四、建立扶持政策机制，促进西部地区加快统筹城乡发展。
西部地区经济欠发达，财政保障能力弱，与东部发达地区相比，城乡差距较大，统筹城乡发展任务艰巨。国家应建立扶持政策机制，促进西部地区统筹城乡发展。
（一）建立均衡性转移支付正常增长机制。考虑西部地区城乡差距大，农村人口多，保障水平低，建设成本高，支出需求大等实际情况，加大均衡性转移支付力度，提高财政保障能力，有效促进统筹城乡快速发展。
（二）建立农村基础设施投入稳定增长机制。西部地区农村基础设施薄弱，制约了农村生产发展、农民生活水平提高，是城乡差距的重要原因和集中体现。国家应对西部地区建立农村基础设施投入稳定增长机制，切实加强农村道路、农田水利、现代农业设施和文化设施建设，提升综合生产能力和服务功能，使西部地区农村基础设施滞后的局面有明显改观。
（三）建立农村基本公共服务保障体系。由于西部地区财政较为困难，农村教育、卫生、社保等基本公共服务水平较低。特别是农村公共卫生和预防保健工作薄弱，农村低保覆盖面小，养老保险尚处于试点阶段，农村教育设施落后。国家应对西部地区建立农村基本公共服务保障体系，切实提高农村基本公共服务水平，促进统筹城乡和谐发展。
（四）继续支持地震灾区城乡建设和发展。灾后重建对四川地震灾区的基础设施建设，产业发展，灾区居住环境的提升起到了促进作用。但教育、卫生、文化、环保等公益设施维护，需要大量经费，灾民后期扶持、产业发展等也需要继续给予支持，上述相关支出持续时间长，数额较大。同时灾区财政收入恢复较慢，自身财力有限。2008-2010年中央财政安排了因灾综合财力补助，主要用于支持受灾地区的政府运转和民生项目，对地震灾区政府运转起到了至关重要的作用，并且已经形成支出基数，因此，希望国家继续维持因灾综合财力补助政策，同时，出台对地震灾区的后期扶持政策，促进灾区统筹城乡发展。
