[摘要]本文通过回顾农村集体经济组织发展历程及其现状,指出农村集体经济组织现有体制存在的最突出问题为市场配置资源的机制失灵,这严重制约了农村经济的发展和城乡一体化进程。而造成这一问题的根本原因是现有集体经济存在着“政企不分”、组织虚设和产权结构不合理等制度缺陷,因此认为,对现有经营体制进行公司化改造势在必行。同时提出了农村集体经济组织公司化改造模式构建的具体思路。

　　[关键词]城乡一体化 农村集体经济组织 公司化

　　农业是立国之本,党和国家历来高度重视农村工作。党的十八大报告指出,城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。2012年底召开的中央农村经济工作会议亦提出要继续深化农村改革,积极创新农业生产经营体制,稳步推进集体产权制度改革,这为今后一段时期“三农”工作指明了方向。

　　30年改革发展的实践表明,农村集体经济组织对我国农村经济社会的发展、农民收人的增加、农村社会的稳定等都做出了重大的贡献。但是,随着社会主义市场经济的发展和经济环境的不断变化,特别是随着城乡统筹发展、城乡一体化工作的不断深入,农村集体经济组织经营体制的弊端不断暴露,尤其是不适应技术进步条件下的农业规模化经营的要求,已成为农业产业化经营和现代农业发展的制约因素,其持续经营与发展能力受到了严峻挑战。因此,笔者认为,对农村集体经济组织进行一定的改造或创新应成为当前深化农村体制改革、加快农业发展的重要工作之一。

　　一、农村集体经济组织及其发展历程

　　1.农村集体经济组织

　　关于农村集体经济组织的概念,学术界历来有不同的看法,综合起来,主要有以下几种观点。1农村集体经济组织是在原来的人民公社体制基础上,经过推行家庭联产承包责任制等一系列改革,以土地为中心,以农业生产为主要内容,以原来生产大队(或联队大队)自然村为单位设置的社区性经济合作组织。〔1〕o农村集体经济组织是以乡(镇)、村行政区域为范围,以土地等生产资料集体所有为基础,融管理与经营为一体,实行独立核算的社区性、综合性农村合作经济组织。〔2〕»农村集体经济组织是在土地等农业基本生产资料集体所有基础上形成的,按照农民居住村落划分的集体经济组织,具体包括乡(镇)农村集体经济组织、村农业集体经济组织和以村民小组为单位的村内农业集体经济组织。〔3〕还有学者认为,农村集体经济组织的性质与合作社的概念是一致的,即“以城乡劳动者为主体自愿组织起来,在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织”。〔4〕其中,第一种观点是我国理论界多数学者所持的观点。

　　2.农村集体经济组织发展历程及现状

　　我国农村集体经济是20世纪50年代后在个体农业的社会主义改造中逐渐形成,从最初的互助组到初级合作社、高级合作社、人民公社。在集体经济形成过程中,不同阶段表现出了集体经济的不同特征,如初级合作社因为含有按股分红的内容,有半集体性质的经济特征;高级合作社取消个人股份,按集体成员“人人平等、集中管理、共同劳动、按劳分配”的原则进行管理,从而出现全民经济的特征;人民公社则是由若干高级合作社联合而成,同时打破原高级合作社范围,重新划分为若干生产大队和生产小队,使集体的规模和经营范围更大、公有化的程度更高,逐步形成了所谓的“一大二公”。

　　集体经济过渡到人民公社阶段后,已不再是单纯的集体经济组织,而是“政社合一”的一种集政权与经济管理为一体的组织。由于人民公社超越了生产力的发展水平盲目追求“一大二公”和“一平二调”,不仅扼杀了个人利益的基础,而且也损害了基层集体如生产大队和生产小队的集体利益,导致当时无论是个人还是集体组织的生产积极性均受到了严重挫伤。从而侵害了农民的利益,阻碍了生产力的发展,致使农村经济濒临崩溃的边缘。

　　1978年以后,我国农村开始推行家庭联产承包为主的农业生产责任制,同时实行政社分设,将人民公社改组成乡人民政府。到1985年,相关的政权机构如乡政府、村委会、村民小组均已建立,但相应的集体经济组织或企业机构却并没有建立。由于乡政府等基层政权是原有人民公社等组织的简单转变,人员和机构基本没有变化。因此,乡政府、村委会、村民小组的“三级所有”、政企合一的性质并没有发生本质的变化。唯一变化的是以生产队为基础的集体经济组织随着家庭联产承包制的实施而逐渐弱化直至解散,取而代之行使集体经济权利的是农村基层行政组织。〔5〕随着经济的不断发展,这种“政企合一”的制度缺陷越来越明显,特别是近年来,一些村干部独断专行,侵吞集体资产、损害农民利益的事件不断见诸报端;再者,由于缺乏有效的集体组织,农民个体经营规模过小且缺乏竞争力,出现了“卖粮难、卖菜难”以及不少坑农事件,这些都严重损害了农民的经济利益,制约了农村经济的发展。〔6〕因此,创新农村经营体制、运用新的农村集体经济体制将农民有效地组织起来、实现农民增收和促进农村经济发展是推动城乡一体化进程的重要工作方向。

　　二、农村集体经济组织存在的主要问题及其制度缺陷分析

　　1.农村集体经济组织存在的主要问题

　　社会主义市场经济体制确立20年来,作为公有制经济主体之一的国有企业经过一系列改革和制度创新,其市场主体地位已经确立,并形成了一套完整的运行机制。而作为公有制经济成分的另一重要组成部分的农村集体经济组织,却因体制原因一直未能真正融入市场,并按照市场规律运行。〔7〕

　　对于农村集体经济组织而言,当前存在的一个最突出的问题就是市场配置资源的机制失灵,生产要素不能按市场的实际需求流动,导致人才、科技、资金等高级要素的缺失。〔8〕长期以来形成的政企不分的集体经济形式制约了包括土地制度创新在内的农村经济社会发展诸多制度的创新,减弱了集体经济组织的市场活力,难以实现利用市场经济调节机制实现资源的优化配置。在市场经济体制下,市场主体之间的竞争主要表现为产品和劳务的价格竞争。农村集体经济组织作为从事商品生产、经营或者提供劳动服务的市场竞争主体,应该能够以等于或者低于社会平均成本的劳动价值而形成的成本来提供产品和服务。但在事实上,农村集体经济组织提供的产品和服务成本一般都高于社会平均成本,具体表现在“四高”(物质消耗高、人力成本消耗高、管理成本高、财务成本高)和“四低”(劳动力素质低、科技水平低、管理水平低、经济效益低)。在统筹城乡发展、推动城乡一体化建设的背景下,这种体制造成集体经济既无法建立起各种生产要素合理流动、优化组合的机制,也不能吸引外来资金、技术和人才等发展农村经济的稀缺要素,加之本不应该承担的外部各种社会负担,最终导致其在融入城市和市场经济的过程中表现出缺乏市场竞争能力、经济效益低下、发展缓慢甚至萎缩。

　　2.农村集体经济组织制度缺陷分析

　　(1)以政代企阻碍了经济组织职能的发挥。农村集体经济组织是以村为单位形成的一个封闭的组织系统,即只有本村村民身份才能拥有集体经济成员的权益。在行政化条件下,集体经济组织成员是固化的,生产要素的流动严重受阻,特别是封闭系统之外的生产要素很难加入到集体组织中来,这就是集体经济难以发展的深层原因。农村经济组织的固化、行政化的制度弊端突出表现在:一是村行政组织建设困难重重。由于政企不分,村行政对经济具有控制力,诱使一些参加选举村干部的候选人目的不纯。为了控制村集体经济,不惜重金拉选票甚至贿选,导致群殴等恶性事件的发生不断见诸报端。二是村集体经济发展受到制度制约。经济组织与行政组织的治理结构不同、运行的机制不同。经济组织的目标是经济收益最大化,连接经济组织内部成员之间关系的是产权或利益纽带,组织的决策原则也是完全不同于行政组织。作为行政组织的村民和作为集体经济组织的成员所承担的职责权利是完全不同的。所以,深化农村体制改革的首要问题是打破政企不分的体制,把村行政组织与村集体经济组织分离,并科学界定两个组织之间的关系,只有这样,才能为城乡之间要素流动和经济融合奠定基础。

　　(2)组织化程度低,对经济发展没有发挥组织的功能。当前的农村经济组织是一个虚设的组织,经济组织的功能非常弱,以村委会或村党组织代替村集体经济组织行使权力的现象比较普遍。农村集体经济要素主要包括耕地、集体建设用地和相对应的收入积累。耕地的联产承包制度使其成为名义上的集体所有,实质上已经分割成若干集体不能处置的家庭资产;集体建设用地除一些已被用来建设公共设施外,其余成为获取转让收益的主要来源。集体经济组织职能被村行政组织代替,村集体经济要素被分割成不可处置的个人资产,导致村集体经济组织的职能很难发挥出来,这给由分散的个体经济向集约化的经济组织转化带来了极大的困难。

　　(3)产权结构不合理,制约了集体经济组织的治理结构完善。目前,农村集体经济组织不是一个以产权纽带组织起来的法人组织,集体经济组织内部成员资格是以村民身份来界定。集体经济组织的资产要素没有明确界定产权关系,集体经济组织内部成员之间的经济关联性非常弱,所以,经济组织本身不具有经济实体的特性,这也是村集体经济组织被行政组织取代的根本原因。

　　三、近年农村集体经济体制的改革成效及不足

　　1.近年来农村集体经济体制的改革成效

　　鉴于农村集体经济体制已远不适应经济发展和社会的进步需要,近年来,一些经济发达地区纷纷尝试对农村集体经济组织的模式和运行机制进行创新,以诸如农业合作社、农民专业合作社、股份合作制经济组织等形式取代原有经济组织职能进行创新改革。改革的特点是对农村集体经济进行股份制、合作制,其最大贡献在于冲破了对集体所有制的传统认识误区,更能与我国农业现状和农村生产力的发展相适应,从而提高了农业生产效率、带动了农村经济的发展。〔9〕

　　从具体的改革成效上看,主要表现为以下几点:一是从根本上破除了不适应当前农村生产力发展要求的产权制度,对改造农村基层经济组织,推动农村市场经济发展和城乡一体化进程起到了积极作用;二是对农村集体经济组织形式和运行机制进行了创新,使集体资产在管理水平和运行效率上得到了提高,壮大了集体经济实力;三是突破了传统农村集体经济现实模式的束缚,使农民拥有了完整清晰的集体资产产权,增强了集体经济的凝聚力和向心力;四是从体制上最大限度地维护了农村集体经济组织及其成员的权益,促进了农民收人的增加;五是为进一步完善农村经济体制、推动农村改革与发展创造了必要条件。

　　2.深化改革尚待解决的问题

　　(1)独立法人地位的缺失。无论是股份制还是合作制,农村股份合作经济组织始终面临独立法人地位缺失的尴尬。虽然我国农村股份合作经济组织的性质属集体经济,但改革后的股份合作经济组织在现实社会经济生活中,是农村集体土地、集体财产所有者的代表。它不仅与组织内成员建立起了经济关系,同时也与社会其他市场主体有着事实上的经济联系,在客观上承担着法人的角色。但是,这种组织形式很难按照我国现行《民法通则》中界定的4类法人(即企业法人、社团法人、自然法人和事业法人)来注册登记。显然,它不是自然法人和事业法人。由于农村集体经济组织的现实功能和存在价值,使其现在和将来都要承担大量的支付社区公共开支的职能,简单地以企业法人或者社团法人来规范也都不妥。以前有些地区采用变通的方式,由工商部门或者农业部门来注册,将其登记为股份合作社,但随着《行政许可法》的实施,地方已不再具有此类行政审批的权限。因此,农村集体经济组织产权制度改革不可避免地出现了定位混乱问题,一些地方不得已将转制后的集体经济组织定位为股份制企业,按《公司法》注册登记和纳税,同时又支付社区公共开支,这就与改革后的集体经济组织的权利和义务严重不对称。

　　(2)“政企不分”的现象依然存在。对农村集体经济组织实行股份合作制改造之后,虽然建立了“合作社”、“公司”等形式,明晰了产权,成立了董事会、监事会等企业性组织,但以行政村为基本单位的“政企合一”的框架结构却没有发生根本变化,其决策层仍由行政主要领导干部担任,既是社区乡镇政权的代表,又是社区农民股份资产的代表;既是经营者,又是社会管理者。农村股份合作经济作为农村基层经济组织,应以提高经济效益和资本利用效率(即资产的保值增值)为目标。而乡镇政权组织代表的是国家,其工作目标是社会政治方面的管理。农村股份合作组织领导的一身两任,难免出现以政代企、产权不明、权责不分,从而影响股份合作制度效率的正常发挥。例如,当企业效益好时,社区领导出于“政绩”的需要,可能作出盲目扩大非生产性投资和增加个人公款消费的决策;企业经济效益差时,出于个人在股份合作企业中的既得利益,可能会违反财经纪律挪用基层财政资金,从而给国家造成损失。长此以往,这种以股份合作为主要形式的经济组织最终难以避免夹在政府与企业之间的尴尬。

　　(3)股权流动困难,影响资源的优化配置。受历史传承和现有体制的影响,现有农村股份合作组织成员仅限于集体经济内部成员,这一体制成为外来资金和人才、技术等先进性因素加入的瓶颈。同时,改革实践中规定的如量化到村民头上的“福利股”不得转让、抵押和继承,不得提取股金,只享受年终股份分红;行政村分配给自然村的股份也不得提取股金、转让和抵押,这些都严重制约了股权的流动。也在一定程度上影响了资源的优化配置,不适应当前社会主义市场经济体制的要求,同时影响了农民参与的积极性和农业生产效率的提高。另外,否定对股权的继承也不利于经济组织经营机制的优化和产权运营效率的提高。因为不允许继承,股东在晚年自然会产生增加分红和短期投资的强烈要求,从而导致股东之间的矛盾以及有关人事、投资、盈余分配等重大决策的谈判费用的增加,而资源配置的“市场失灵”问题依然未得到有效解决。这必然会影响经济组织产权的正常运营和效率的持续增长。

　　四、农村集体经济组织公司化改造势在必行

　　1.农村集体经济组织公司化改造的必要性分析

　　城乡一体化战略的制定和实施使农村的经济和社会发生了深刻变化,同时也给农村集体经济的发展环境带来了一定的困难和问题。主要包括:1面对开放的竞争性市场,农村的劳动力与资金集中向城市流动,农村集体经济组织的资源受到了严峻的挑战。o在现有土地政策下,在一些发达地区,农村股份合作经济组织由于缺少实际的生产经营,集体经济逐步演变为以出租厂房为主业的物业经济,集体经济组织逐步演变为统筹农民收人的分配组织。»由于政企不分造成经济组织承担了过多的行政职能和社会公益职能,社会负担沉重,不利于其参与激烈的市场竞争。¼集体经济组织没有完全作为独立的企业法人参与市场竞争。不仅如此,由于农村集体经济组织的相对封闭,使其在资金、人才、技术等先进性生产要素和经营管理中先天不足、缺乏主动竞争意识,不利于把企业做大做强。

　　上述问题表明,现有农村集体经济组织形式与现代市场经济存在诸多不适应,集体经济有进一步改制和改造的必要,而农村股份合作经济虽然明晰了农村集体资产的产权,解决了集体资产的保值问题,却无法在市场经济条件下解决其增值问题。因此,在推动城乡一体化进程中对农村集体经济组织进行进一步改革,实行公司法人化治理很有必要。

　　2.农村集体经济组织公司化改造的可行性分析

　　随着农村城镇化建设的不断推进,农村人口明显加快向城镇转移,城乡联系显著增强,城乡一体化所带来的影响,不仅仅涉及农民的思维观念、经营方式、组织体制、社区建设等,也涉及所有制这一不可回避的重大问题。当然,城乡一体化所带来的变化,为农村集体经济组织公司化改造创造了一定的条件。主要表现为以下几点:一是经济组织的经营范围由过去的单纯性土地生产经营向旅游、商业、加工业等方面转型。二是生产要素的投入从过去的以劳动力投入为主向劳动、资本、技术综合投入转变。三是在融入城市过程中,生产要素的流动性开始增强,一些农村股份合作组织在原有股份的基础上,开始设立一定的募集股用以吸收外来资金。这些变化为农村集体经济组织的公司化改造奠定了一定的基础。同时,在城乡一体化过程中,面对激烈的市场竞争环境,为了更好地生存和发展,农村集体经济组织也迫切需要进行变革,将其改造为更适应现代市场经济发展的企业法人组织。

　　3.农村集体经济组织公司化改造的现实意义

　　“公司制经济”是市场经济的产物。其主要形式包括股份有限公司、独资企业、有限责任公司与合伙制企业等。公司制与目前农村集体经济组织相比,主要有以下优点:一是公司制的企业具有独立法人地位和企业法人财产形式,有利于实现所有权和经营权的真正分离,能有效解决目前农村集体经济组织独立法人地位缺失问题。二是公司制的经营决策是股东通过股东大会进行,而战略决策是由股东选举的董事会成员筹划,由其选择经理人员处理日常经营管理事务,并监督他们的行为与实绩,从而使得监督和执行效率大大提高,有利于农村集体经济的经营和发展。三是在公司章程的规定和约束下,公司制可以避免不公平和绝对平均化的分配利益的机制,有利于通过激励——约束机制使各类生产要素实现利益最大化。四是通过产权交易市场对产权(股权)的交易,实现生产要素的流动和优化配置,如进行吸收社会资本、扩大企业融资规模以及组织企业兼并、重组等重大战略的实施等,有利于农村集体经济规模的扩大和可持续性发展。

　　五、农村集体经济组织公司化改造模式的构建

　　1.明确农村集体经济组织的性质,实行“政企分离”

　　基于现有农村集体经济组织因“政企合一”而暴露的种种缺陷和问题,应对农村的集体经济组织模式进行创新改造,首要问题就是必须打破这一体制弊端,实行“政企分离”,将作为行政组织的村民(居民、社区)委员会与作为经济组织的股份制合作制机构的职能进行分离。第一,要确定农村集体经济组织的性质。经济组织应发挥其经济职能,对本组织的经济要素进行经营管理,按照经济规律运作,接受市场机制调节,以实现经济可持续性发展为目标。第二,要明确村级基层行政组织的职能,即其是设在农村基层承担事务性和服务性等社区管理职能的村民自治组织,属于行政性组织,属国家行政法律调整范围,没有对集体经济进行经营管理的权限。第三,实行经济组织与行政组织的脱钩。从机构、人员、职能、资产上彻底分开,互不干涉,最终实现“政企分离”。

　　2.实行企业化改造,确立农村集体经济组织的市场主体地位

　　实行农村经营体制改革、创新农村集体经济组织关系到我国未来社会形态结构的变革,是实现城乡融合、推动城乡一体化的根本措施。经济组织的改革方向是企业化,在与行政组织分离的基础上,对其进行企业化改造。建立独立的企业法人组织。充分发挥其生产服务、协调管理、资产积累、资源开发等职能,实现自主经营、自负盈亏。确立农村集体经济组织在农村生产经营体制中的市场主体地位,按照市场规律和市场经济规则规范运作、实现生产要素的市场化配置,在运行中逐步与社会大生产和市场经济接轨,为实现农村集体经济组织社会化奠定基础。

　　3.明晰产权、优化结构,确定公司体制

　　农村集体经济经过60年的发展,其积累形成的财产组成情况十分复杂,涉及到诸多方面的利益。为保证资产所有者的权益,维护社会稳定,在对农村集体经济组织进行公司化改造时,必须要进一步明晰和界定集体资产的产权,防止集体资产在改造过程中的流失,保护农民的基本利益。在对资产进行清产核资、资产评估量化的基础上,根据当地实际情况科学设定产权结构,制定合理的产权流动章程,理顺集体经济组织与村行政组织、所属企业以及农民的关系,形成按“产权规则”运行的制度规范,从而确定集体经济组织的公司体制,形成合理的法人治理结构,实现对公司法人财产按照市场化、社会化运作机制进行经营管理,最终实现构建“归属明确,权责明确,保护严格,流转顺畅”的现代产权制度的目标。

　　4.规范市场运行,建立城乡一体化的要素流动机制

　　在社会主义市场经济体制下,作为“一只看不见的手”,市场在生产要素的流动和效率配置过程中起着决定性作用。对农村集体经济组织进行公司制改造,创新其经营模式的主要目的就是要在农村集体经济体制中引入现代企业制度,并通过“公司”这一市场经济主体将农村集体经济融入现代化市场经济,通过市场竞争机制引入农村集体经济发展过程中急需的人才、资金、科学技术等现代化产业生产要素,达到有效解决农村集体经济生产要素市场配置机制失灵问题。为此,农村集体经济建立现代企业制度后,应按照现代产权制度及法人治理结构要求规范其市场运行机制,把农村集体经济组织推向市场,加快与城市经济的融合,通过市场调节实现城乡一体化的要素流动,为集体组织吸引人才、资金、科技等社会化现代产业要素奠定基础。

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（文章来源：中国县域治理网）